基于主體功能區(qū)劃自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之構(gòu)建完善

1、    基于主體功能區(qū)劃自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之構(gòu)建完善Policy of the Main Function Districts Guide on the Consummate Ecological Compensation Mechanism of Nature Reserves 王權(quán)典【學(xué)科分類(lèi)】自然資源保護(hù)法【出處】中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)【摘要】根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃，自然保護(hù)區(qū)被界定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，必然要對(duì)其科學(xué)有效地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償；自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)劃的政策導(dǎo)向，進(jìn)行重新定位與構(gòu)建完善；投入不足而資金緊缺，嚴(yán)重制約著我國(guó)自然保護(hù)區(qū)

2、有效的建設(shè)管理，亟待完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?；诠参锲放c外部性等理論依據(jù)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾沖突緩解的緊迫要求，積極探索構(gòu)建多元化融資渠道的保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要涉及政府與市場(chǎng)兩種基本途徑或機(jī)制范疇，安排相應(yīng)的政策引導(dǎo)與制度創(chuàng)新。關(guān)鍵在于加快自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)整，無(wú)論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的生態(tài)補(bǔ)償政策，都需要立法確定其方針原則、實(shí)施模式及機(jī)制。 【英文摘要】According to the main body function regionalization of the nation, nature reserves is Defined as such a place in

3、which development is Prohibited, The mind of ecology compensation should be implemented effectively and scientific. The Mechanism of ecology compensation in Nature Reserve should be Re-posited and constructed combined with Policy-oriented of nations main body function regionalization; following with

4、 the inadequate investment, capital shortage became the serious restriction which made the effective management of Nature Reserve difficult. The ecological compensation mechanism need improved. Based on theoretical basis of public goods and externalities, aimed the urgency requirements of mitigating

5、 the contradictions, Explore actively ecological compensation mechanism of the Nature Reserve adopted diversified financing channels, Mainly related to the two basic ways of government and the market mechanism, appropriate policy guidance and institutional innovation should arranged. The key protect

6、ion is accelerate the adjustment of legislation of Nature Reserves ecological compensation, no matter the Government and the financial transfer payment or a market economy means ,both of them need to establish the guidelines and principles、models and mechanisms by legislation. 【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償；主體功能區(qū)劃；

7、政策導(dǎo)向；機(jī)制構(gòu)建；制度完善【英文關(guān)鍵詞】Ecological compensation mechanism of nature reserves; main body function regionalization; Policy-oriented; Mechanism construction; System Innovation【寫(xiě)作年份】2009年【正文】    一、基本政策的導(dǎo)向意義中共中央“十一五”規(guī)劃建議書(shū)與國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)21號(hào)文）提出“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)”（區(qū)域 ）的范疇，以資源和生態(tài)環(huán)

8、境承載能力作為基本依據(jù)劃分主體功能區(qū)，把生態(tài)保護(hù)建設(shè)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃大局中，進(jìn)而督促落實(shí)到國(guó)家總體及地方區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，這是前所未有暨充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措。以此為契機(jī)可結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃方案的實(shí)施，加強(qiáng)落實(shí)森林資源和林地保護(hù)的政策，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)之生態(tài)工程建設(shè)，創(chuàng)新完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葯C(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破。由于劃定“限制”和“禁止”開(kāi)發(fā)區(qū)域，使得該兩類(lèi)區(qū)域的資源價(jià)值與生態(tài)價(jià)值在現(xiàn)實(shí)中不能當(dāng)然地體現(xiàn)出來(lái)。關(guān)鍵在于如何建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以體現(xiàn)這兩類(lèi)區(qū)域的生態(tài)價(jià)值，既是有效保護(hù)生態(tài)資源價(jià)值的緊迫需要，也是建立和諧社會(huì)與協(xié)調(diào)

9、區(qū)域發(fā)展的重要措施，具有戰(zhàn)略實(shí)施的保障意義。其緣在于：一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)生態(tài)保護(hù)的壓力日益增大,客觀上要求公共財(cái)政對(duì)限制與禁止開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金支持，尤其是限制類(lèi)、禁止類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)植被管護(hù)、水源涵養(yǎng)維護(hù)的壓力很大,生態(tài)建設(shè)的管護(hù)能力、科技支撐、人才隊(duì)伍等與實(shí)際需求之間存在較大的差距, 這些都必需要有財(cái)政資金保障。二是限制與禁止開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域要將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的任務(wù)擺在首位, 當(dāng)?shù)卣坏貌煌Ｖ归_(kāi)礦、墾伐以及禁止新建高投入、高能耗、低產(chǎn)出的工業(yè)項(xiàng)目等，造成當(dāng)?shù)匕l(fā)展機(jī)會(huì)及財(cái)政收益的減少, 生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)支出成本居高，需要有組織地安排轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行正當(dāng)補(bǔ)助；三

10、是生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品,具有明顯的正外部性效應(yīng)，限制與禁止開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域的生態(tài)建設(shè)或修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、人口有序轉(zhuǎn)移等提供生態(tài)財(cái)富的活動(dòng),對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域帶來(lái)較大收益, 受益地區(qū)理當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償受益地區(qū)通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)”其生態(tài)效益之交易途徑，對(duì)于限制與禁止開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域從事生態(tài)建設(shè)保護(hù)的活動(dòng)所付出的代價(jià)及所受到的損失進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償，使其生態(tài)保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。唯有如此，方能調(diào)動(dòng)該兩類(lèi)區(qū)域政府對(duì)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性，確保其生態(tài)建設(shè)保護(hù)能夠持續(xù)進(jìn)行下去, 最終要促進(jìn)全域生態(tài)環(huán)境的趨于改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)被界定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，必然要對(duì)其科學(xué)有效地實(shí)施

11、生態(tài)補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)劃重新定位與構(gòu)建完善。在主體功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償政策推行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行分區(qū)管理。對(duì)生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)功能區(qū)域（如自然保護(hù)區(qū)），中央與省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，可采取“民建公買(mǎi)”等靈活方式，激勵(lì)民眾和其他社會(huì)力量參與生態(tài)建設(shè)和提供生態(tài)公共產(chǎn)品，產(chǎn)品成熟后由政府購(gòu)買(mǎi)，以此提高生態(tài)品供給的有效性。原國(guó)家環(huán)?？偩?007 年出臺(tái)的關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，已明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目標(biāo)以及針對(duì)自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了框架性指導(dǎo)意見(jiàn)。這既已表明，加緊研究自

12、然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新機(jī)制的時(shí)機(jī)已成熟，其實(shí)踐意義已凸顯。當(dāng)然，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在多個(gè)層面進(jìn)行改進(jìn)與完善，形成有效運(yùn)作的支持系統(tǒng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基本推動(dòng)力源于政府、市場(chǎng)及其他社會(huì)力量，政府的主導(dǎo)作用，主要是從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財(cái)稅政策、制度激勵(lì)、利益協(xié)調(diào)等不同方面發(fā)揮積極的效能。同時(shí)，要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯買(mǎi)賣(mài)等，作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有益的補(bǔ)充。此外，居民個(gè)人、國(guó)際組織及其他各種社會(huì)力量也引導(dǎo)參與生態(tài)建設(shè)，并且具備相當(dāng)大的能量（包括資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等），應(yīng)組織設(shè)置相應(yīng)的渠道，將其能量聚集釋放出來(lái)，如建立基金吸納各方捐助、積極

13、尋求與國(guó)際組織的合作交流等。二、資金投入不足嚴(yán)重制約著自然保護(hù)區(qū)有效的建設(shè)管理，亟待完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制近些年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的重視，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，現(xiàn)已建成有2400多個(gè)不同類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)，覆蓋了大約15%的國(guó)土面積，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了無(wú)可替代的基礎(chǔ)保障作用。然而，不可否認(rèn)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)是在強(qiáng)大的人口資源壓力和搶救性保護(hù)政策導(dǎo)向下才迅速發(fā)展起來(lái)的，正面臨著數(shù)量與質(zhì)量、保護(hù)與利用以及如何有效實(shí)施規(guī)范管理等突出的矛盾。其中，最大的障礙莫過(guò)于建設(shè)資金與管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入的不足，自始就缺乏穩(wěn)定有效的資金籌措機(jī)制。資金緊缺這一最大的制約性障礙，使得自然保

14、護(hù)區(qū)的后續(xù)管理和建設(shè)工作停滯不前，造成不少保護(hù)區(qū)已處于“批而不建、建而不管、管而不力”的不健康狀態(tài)，已無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的良性運(yùn)作發(fā)展。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的投入從來(lái)就是采取財(cái)政主投入的機(jī)制。雖然自然保護(hù)區(qū)條例對(duì)保護(hù)區(qū)多種資金渠道有相應(yīng)規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，中央及地方（主要是省級(jí)）財(cái)政拔款幾乎構(gòu)成了自然保護(hù)區(qū)唯一的建設(shè)與管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，其他收入對(duì)保護(hù)區(qū)的貢獻(xiàn)微乎其微，形成了形式上多元化、實(shí)質(zhì)上單一的資金渠道，已無(wú)法滿(mǎn)足保護(hù)區(qū)的基本需求。就財(cái)政投入而言，由于自然保護(hù)區(qū)條例并沒(méi)有明確上下級(jí)政府的具體責(zé)任，加之國(guó)家實(shí)行“分稅制”（中央與地方政府“分灶吃飯”），造成自然保護(hù)區(qū)投入體制上的職責(zé)不清自然保護(hù)區(qū)大多數(shù)是由地

15、方政府管理，建設(shè)資金依賴(lài)地方政府做出安排，中央政府主管部門(mén)只給國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有限的投入支持；而地方政府財(cái)力有限，往往難以保障必要的配套資金或擔(dān)負(fù)大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)的主投入責(zé)任。近年來(lái)，國(guó)家雖加大了對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入力度，中央財(cái)政通過(guò)實(shí)施“野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程”以及建立“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金”，年投入經(jīng)費(fèi)達(dá)到2.5億元左右，地方財(cái)政投入達(dá)到3.5億元左右，年投入總經(jīng)費(fèi)破歷史記錄已達(dá)到6億元。該投入遠(yuǎn)跟不上保護(hù)區(qū)建設(shè)的速度，中央財(cái)政投入的2.5億元分?jǐn)傊粮鱾€(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，僅為100萬(wàn)元左右，日常管理經(jīng)費(fèi)人均每年不足1萬(wàn)元，人員工資尚且拮據(jù)，更談不上日常巡護(hù)和科研活動(dòng)的

16、有效開(kāi)展。據(jù)考證,發(fā)達(dá)國(guó)家每年自然保護(hù)投入約為20.58美元/公頃,發(fā)展中國(guó)家每年約為1.57美元/公頃,而我國(guó)中央財(cái)政每年投入約為0.17美元/公頃,不及發(fā)展中國(guó)家平均水平的1/9,致使我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)資金普遍緊缺。以廣東為例，雖然其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居全國(guó)前列，省級(jí)財(cái)政實(shí)力較雄厚，但政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入也存在總量不足、均量較少的問(wèn)題。據(jù)悉，2000年前該省每年安排自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)總量不到200萬(wàn)元，按省人大一項(xiàng)特別議案要求，20002009年間省財(cái)政安排基本建設(shè)資金將共達(dá)3.3412億元，平均每年3341.2萬(wàn)元，而按全省200個(gè)自然保護(hù)區(qū)均分每個(gè)也不到20萬(wàn)元，這將直接影響自然

17、保護(hù)區(qū)的日常巡護(hù)等建設(shè)管理工作的正常開(kāi)展。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)情況似乎更不樂(lè)觀，如內(nèi)蒙古，其近20年來(lái)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入折合人民幣不足100/KM2，保護(hù)區(qū)的工作更停留在簡(jiǎn)單的看護(hù)水平上。究其原因，管理體制不順及制度缺陷是導(dǎo)致財(cái)政投入不足的根源。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分級(jí)管理，根據(jù)其重要程度分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)（再分為省、市、縣級(jí)）。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)屬中央政府管理，但實(shí)際上其絕大多數(shù)是由所在地政府管理，不少還由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府管理。要緊的是中央政府在把責(zé)任委托給了地方政府，沒(méi)有委以相應(yīng)的權(quán)利，主要是沒(méi)有必要的經(jīng)費(fèi)投入。而同樣的無(wú)經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任委托又相繼發(fā)生在各地方政府的上下級(jí)之間。這就出現(xiàn)了級(jí)別與

18、管理責(zé)任的錯(cuò)位。顯然，多數(shù)地方政府是不能保證足夠的投入，貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)處境更為艱難。在發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府財(cái)政撥款普遍是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)的最主要來(lái)源，對(duì)保護(hù)區(qū)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的主導(dǎo)作用。而我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定的各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源均體現(xiàn)出以“地方投入為主，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助及部門(mén)支持為輔”的特征，是導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政投入不足的制度根由。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡亦加劇了保護(hù)區(qū)資金的緊張局面。在自然保護(hù)區(qū)依靠地方財(cái)政維持運(yùn)行的條件下，東部沿海廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)已基本納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，生態(tài)保護(hù)良好。而中西部地區(qū)，除國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)由中央財(cái)政統(tǒng)管外，其他悉屬于地方，其保護(hù)能力

19、相對(duì)薄弱。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的環(huán)境又往往是開(kāi)發(fā)得最少、資源保存得最為原始和最為完整的，一方面亟待重點(diǎn)管護(hù)，另一方面又因其稀有性而成為旅游資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收的首選對(duì)象。因而，為脫貧致富而發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)與為保護(hù)原生態(tài)而需有效管理和建設(shè)自然保護(hù)區(qū)之間就產(chǎn)生了孰優(yōu)孰劣的矛盾。其中，遠(yuǎn)期的、整體的生態(tài)利益往往被近期的、局部的經(jīng)濟(jì)利益所蒙蔽，發(fā)展經(jīng)濟(jì)擺脫貧困往往成為地方政府犧牲自然生態(tài)效能振振有詞的依據(jù)。某些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)由于自身財(cái)政能力的限制對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，而這些地區(qū)的保護(hù)區(qū)又往往是開(kāi)發(fā)最少、保存最完整而最需要保護(hù)的。自然保護(hù)區(qū)普遍面臨的經(jīng)費(fèi)緊缺問(wèn)題，已導(dǎo)致了較嚴(yán)重的不利后果：首先，保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)工

20、作乏力而不到位，無(wú)法堅(jiān)持長(zhǎng)期有效的管護(hù)、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，管護(hù)水平低、基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱，嚴(yán)重制約著保護(hù)區(qū)的正常建設(shè)、規(guī)范管理和健康發(fā)展，直接影響到保護(hù)區(qū)生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效能的積聚與發(fā)揮。其次，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入，依靠保護(hù)區(qū)的環(huán)境資源，大搞旅游資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收活動(dòng)，熱衷于設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等游覽開(kāi)發(fā)區(qū)域，并設(shè)法蠶食、擠占自然保護(hù)區(qū)，甚至將保護(hù)區(qū)納入旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，與保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理的初衷背道而馳。同時(shí)，許多保護(hù)區(qū)也迫于“自養(yǎng)”求生，趨于重經(jīng)營(yíng)輕管理而刻求經(jīng)濟(jì)效益，擅自利用景觀、水能等資源大搞商業(yè)、旅游、水電開(kāi)發(fā)等“自養(yǎng)”型項(xiàng)目，從而使管護(hù)機(jī)構(gòu)集管理與經(jīng)營(yíng)職能為一體，且往往弱化管

21、護(hù)職能，傾向于直接經(jīng)營(yíng)，忽視保護(hù)區(qū)的生態(tài)效益，濫用資源無(wú)度，創(chuàng)收開(kāi)支失范，導(dǎo)致資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)，生態(tài)遭到破壞。還有，自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)對(duì)于其自身發(fā)展需要就已經(jīng)是朝不保夕，更無(wú)法再拿出一定資金對(duì)因保護(hù)區(qū)建立而受到生產(chǎn)生活上不利影響的居民進(jìn)行合理補(bǔ)償，從而容易造成保護(hù)區(qū)與周?chē)鐓^(qū)、居民的矛盾沖突，麻煩不斷，無(wú)益于保護(hù)區(qū)的管理發(fā)展?？傊?，目前主要依靠中央和省級(jí)政府財(cái)政撥款所形成單一且有限的資金渠道，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的全面規(guī)范化管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要?！氨Ｗo(hù)越多、包袱越重”是我國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)建設(shè)中體制性矛盾的生動(dòng)寫(xiě)照，也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中體現(xiàn)，為解決這種體制性矛盾，重在緩解自然保護(hù)區(qū)資金短

22、缺的現(xiàn)實(shí)難題，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀及“受益者補(bǔ)償”之生態(tài)建設(shè)的基本原則，應(yīng)積極探索構(gòu)建多元化融資渠道的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，現(xiàn)實(shí)有效的選擇即在于通過(guò)相應(yīng)的政策引導(dǎo)與制度設(shè)計(jì)來(lái)緩解自然保護(hù)區(qū)的資金緊缺問(wèn)題。三、構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)及需要克服的掣肘前述現(xiàn)實(shí)矛盾或困境，在表象上看，可歸于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金籌措機(jī)制的不暢或者相關(guān)制度設(shè)計(jì)的缺陷，其實(shí)就是基于“主體功能區(qū)規(guī)劃”或“生態(tài)區(qū)劃”，沒(méi)有將生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚，在保護(hù)區(qū)建設(shè)管護(hù)的責(zé)任主體與保護(hù)區(qū)所提供的生態(tài)等多重效益的受益者之間沒(méi)有建立起匹配的生態(tài)對(duì)價(jià)關(guān)系。政府當(dāng)然是生態(tài)保護(hù)建設(shè)的責(zé)任主體，但并不意味著政府是唯一的付

23、費(fèi)主體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t：“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”，誰(shuí)來(lái)付費(fèi)這個(gè)問(wèn)題，其實(shí)是利益相關(guān)者之間的責(zé)任匹配關(guān)系?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償”的本質(zhì)內(nèi)涵是，生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為。因此，付費(fèi)的主體可以是政府，也可以是個(gè)體、企業(yè)或者區(qū)域。目前，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，明確各生態(tài)功能區(qū)域的定位、保護(hù)的責(zé)任和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。在生態(tài)效益的提供者和受益者的范圍界定清楚后，接下來(lái)就要建立“利益相關(guān)者補(bǔ)償”機(jī)制。生態(tài)保護(hù)屬公共產(chǎn)品，生態(tài)建設(shè)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公共部門(mén)；生態(tài)保護(hù)為社會(huì)提供的生態(tài)效益具有正外部性，需要借助一定政策手段實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付

24、相應(yīng)的費(fèi)用。而生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是人與人之間的利益關(guān)系，建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制，才能真正體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則。 通常做法是采取政府購(gòu)買(mǎi)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠、稅收減免、發(fā)放補(bǔ)貼、生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目、碳匯交易、設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金等方式或途徑，促建區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償基金，實(shí)現(xiàn)基金來(lái)源多元化，包括中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政的投入和爭(zhēng)取國(guó)際合作與援助、吸納社會(huì)資金等；根據(jù)對(duì)生態(tài)資源的利用受益或者破壞程度構(gòu)建行業(yè)與區(qū)域性的生態(tài)效益交換機(jī)制。其中包括所謂的 “利益相關(guān)者補(bǔ)償”，即代表生態(tài)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上不同區(qū)域之間的補(bǔ)償，其主要方式包括：一是“資金橫向轉(zhuǎn)移”的補(bǔ)償方式；二是利益雙方的博弈與協(xié)商，即市場(chǎng)化交易方式。

25、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，面向社會(huì)創(chuàng)立多渠道且有效的資金籌措機(jī)制，憑借經(jīng)濟(jì)手段緩解保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的局面。既然現(xiàn)有的資金投入機(jī)制無(wú)法解決自然保護(hù)區(qū)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)矛盾，社會(huì)性收費(fèi)作為一種新的、有效的資金籌集機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，它是指在自然保護(hù)區(qū)管護(hù)運(yùn)行中對(duì)相關(guān)受益者收取一定費(fèi)用，敦促受益者因開(kāi)發(fā)利用資源而擔(dān)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任的一種資金籌措機(jī)制。由于自然保護(hù)區(qū)的功能特殊性使起自然生態(tài)保護(hù)既具有保護(hù)的外部經(jīng)濟(jì)性又具有外部不經(jīng)濟(jì)性。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能的發(fā)揮對(duì)于周邊地區(qū)的環(huán)境改善有很大的促進(jìn)保障作用，如在保護(hù)生物多樣性、固碳制氧、改善氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、森林游憩等方面，為整個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家創(chuàng)造了極大

26、的環(huán)境效益，這是典型的外部經(jīng)濟(jì)性。同時(shí)，其也表現(xiàn)出外部不經(jīng)濟(jì)性：自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格禁止商品營(yíng)林采伐活動(dòng)，在核心區(qū)、緩沖區(qū)更是實(shí)行絕對(duì)保護(hù)，一草一木都不能動(dòng)，使自然保護(hù)以犧牲當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)原有資源環(huán)境的依賴(lài)和正常的發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)；旅游等資源開(kāi)發(fā)也會(huì)對(duì)受保護(hù)的原生態(tài)環(huán)境可能造成破壞。根據(jù)外部性理論，公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性。這是生態(tài)補(bǔ)償所要解決的核心問(wèn)題。所謂“解決”，就是使外部性?xún)?nèi)部化。那么，如何實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化？一般公共政策機(jī)制有兩個(gè)：一是庇古思路（政府干預(yù)），征“庇古稅”（環(huán)境稅或生態(tài)稅）；二是科斯思路（市場(chǎng)機(jī)制），即政府不必出面干預(yù)，由市場(chǎng)自行解決。因此，構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)

27、償機(jī)制主要也有政府與市場(chǎng)兩種基本途徑或范疇。既然自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁絕商品營(yíng)林而當(dāng)屬生態(tài)公益林，但目前簡(jiǎn)單劃一的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策設(shè)置不合理，較忽視保護(hù)區(qū)所在社區(qū)農(nóng)民的生存與發(fā)展利益。此迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題包括：一是目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策惠及面與保護(hù)區(qū)劃定的范圍不盡一致，保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止一切生產(chǎn)營(yíng)林活動(dòng)，而部分有林地未劃入生態(tài)公益林保護(hù)范圍，這在客觀上剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展機(jī)會(huì)，卻得不到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有失公平；二是生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)外執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有合理體現(xiàn)出保護(hù)區(qū)特殊而重要的生態(tài)保護(hù)價(jià)值尤其是某些特定水源涵養(yǎng)林的功能；三是農(nóng)民的土地利用收益權(quán)利因保護(hù)區(qū)的設(shè)置而受到限制，即便能得到少許的生

28、態(tài)公益林補(bǔ)償，也不足以補(bǔ)償非林地以及林地本身、附屬森林資源的價(jià)值；四是目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且未形成合理調(diào)整（自然增長(zhǎng)）的機(jī)制，同土地利用日益顯現(xiàn)的市場(chǎng)價(jià)值反差越來(lái)越大，刺激農(nóng)民將土地交付保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期管理（即使納入公益林）的積極性普遍不高，甚至有強(qiáng)烈的抵觸或悔退情結(jié)。土地收益受到限制而產(chǎn)生的沖突，是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中常見(jiàn)而帶有普遍性的，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)的矛盾。由于目前相當(dāng)多的保護(hù)區(qū)占用是農(nóng)民集體土地（如：據(jù)對(duì)22省108個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查，有69個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中分布有集體林，其面積為117.44萬(wàn)公頃；廣東林業(yè)系統(tǒng)200余個(gè)自然保護(hù)區(qū)大多處在集體林地上，在57個(gè)

29、國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，集體林地面積占319700.39公頃，超過(guò)保護(hù)區(qū)總面積的60%），周邊社區(qū)雖坐擁自然保護(hù)區(qū)的土地和森林資源，但對(duì)土地和自然資源的利用受到嚴(yán)格限制，而且還得不到補(bǔ)償或只有很低的補(bǔ)償。如果嚴(yán)格執(zhí)行自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例，其集體土地權(quán)益必然要受到極大限制（核心區(qū)和緩沖區(qū)依法禁止人為干擾的，就連實(shí)驗(yàn)區(qū)也不得從事自由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)），自然保護(hù)區(qū)的建立客觀上勢(shì)必影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入。這也就是自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)利益沖突的根由，即由私人收益與社會(huì)公益、私人成本與社會(huì)成本不一致所致。四、完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本政策建議（一）持續(xù)加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)之公共預(yù)算投入比例。在市場(chǎng)

30、經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府是公共產(chǎn)品或服務(wù)的主要提供者。自然保護(hù)具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)由政府供給。在建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，要意識(shí)到，強(qiáng)調(diào)生態(tài)公益建設(shè)服務(wù)就是重在強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任。公共財(cái)政投入是最直接的生態(tài)補(bǔ)償，如政府 “贖買(mǎi)”（生態(tài)效益）、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免或征收“生態(tài)稅”、發(fā)放補(bǔ)貼等，都是對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行支持的具體方式。不斷加大的財(cái)政資金投入為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供重要的資金基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政在自然保護(hù)與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的支出逐年遞增，但從支出結(jié)構(gòu)看,與大搞生態(tài)工程建設(shè)相比,對(duì)生態(tài)恢復(fù)的投入很少。而很多地區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐證明：只要能充分調(diào)動(dòng)廣大貧困地區(qū)農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的積極性并尊重自然規(guī)律

31、，一些地方已退化的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)起來(lái)要比想象的快,花錢(qián)也比自上而下的生態(tài)工程建設(shè)要少的多。因此,開(kāi)展自然保護(hù)與生態(tài)建設(shè)工作,尤其是自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，有許多應(yīng)當(dāng)以生態(tài)恢復(fù)為支撐，而非以人工建設(shè)為主角。建議今后中央和地方財(cái)政支出應(yīng)加大投入生態(tài)恢復(fù)的比例，資金要重點(diǎn)投向：重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護(hù)；生態(tài)移民安置及對(duì)不符合生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行搬遷補(bǔ)償；扶貧幫困、開(kāi)展生態(tài)旅游、發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)；對(duì)生態(tài)恢復(fù)價(jià)值核算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等基礎(chǔ)性研究以及相關(guān)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用研究等方面。（二）要規(guī)范與改進(jìn)中央和省級(jí)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家需要加大對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在不同功能區(qū)推進(jìn)地區(qū)間公

32、共服務(wù)均等化的目標(biāo)與財(cái)政體制改革的目標(biāo)是一致的，科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付體系最終是能夠適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的。應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的立法調(diào)整，積極規(guī)范和改進(jìn)中央、省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)建立科學(xué)的、能夠量化的指標(biāo)體系，并對(duì)多種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并調(diào)整，適當(dāng)減少轉(zhuǎn)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，力求建立透明、合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。 針對(duì)省級(jí)財(cái)政用于一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重十分有限，對(duì)那些位于省內(nèi)自然保護(hù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣市而言, 實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付基本上只能解決當(dāng)年的“吃飯”問(wèn)題，財(cái)政吃緊的地(市) 、縣, 尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的歷史包袱和建設(shè)問(wèn)題仍然不能根本解決。故依靠省以下政府制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)轄區(qū)自然保

33、護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度是不現(xiàn)實(shí)的，實(shí)際操作較困難，而要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基本手段，促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化，建立健全省以下特別轉(zhuǎn)移支付制度。（三）要建立一套切合實(shí)際的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)和約束的規(guī)范機(jī)制, 充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,合理引導(dǎo)其盡可能地將上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身的部分財(cái)政資金有效用于重要生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)發(fā)展上。要推動(dòng)主體功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)，盡快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法及適于主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃方案的規(guī)制措施,明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,逐步將符合主體功能區(qū)框架的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的運(yùn)行

34、軌道。同時(shí),要盡快設(shè)計(jì)一套符合主體功能區(qū)規(guī)劃方案的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化指標(biāo)和績(jī)效考評(píng)體系,對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況及其效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià), 確保有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大的作用。（四）提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及擴(kuò)大覆蓋面，完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制。保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法有三：基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)；基于保護(hù)成本的標(biāo)準(zhǔn)；基于保護(hù)損失的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前各省保護(hù)區(qū)及社區(qū)農(nóng)戶(hù)都強(qiáng)烈要求提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。若以廣東為例，經(jīng)調(diào)研了解，少則建議提高至15-20元/畝，多則建議30-50元/畝。慮及該省現(xiàn)實(shí)情況和政府財(cái)力，20-25元/畝是比較合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且要有一個(gè)合理的自然增長(zhǎng)機(jī)制。如

35、廣州市決定自2008年開(kāi)始將生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到35元/畝起始，這對(duì)提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)較好的示范效應(yīng)。另外，應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)沒(méi)有劃為生態(tài)公益林但禁止砍伐的原屬于農(nóng)戶(hù)或集體的林木也給予合理補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；或者將其全部劃定為生態(tài)公益林。目前確定生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然考慮到了公益林的管護(hù)補(bǔ)助、補(bǔ)植改造種苗補(bǔ)助和因禁伐而造成經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)目，但受總量控制與財(cái)政預(yù)算安排等因素制約，其測(cè)算仍不準(zhǔn)確欠科學(xué)，其數(shù)額遠(yuǎn)低于農(nóng)民實(shí)際預(yù)期。近年來(lái)，隨著林木價(jià)格日漲，山地價(jià)值、林地租金不斷提升，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)商品林與生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)效益差距逐步拉大。明顯例證有：一是廣東全省各地林

36、地平均租金普遍已從2002年的每畝每年610元大幅上升到如今每畝每年2040元。二是商品材價(jià)格看漲，經(jīng)營(yíng)用材林效益好。如以廣東某地的測(cè)算為例，經(jīng)營(yíng)用材林，按每立方米木材平均價(jià)格500元計(jì)，除去各種稅費(fèi)，每畝山地年純收入就可達(dá)70多元。生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施機(jī)制未合理考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件差異，簡(jiǎn)單劃一，既可能加劇新的地區(qū)不公平，也難以落實(shí)地方配套補(bǔ)償政策。如廣東省森林保護(hù)管理?xiàng)l例規(guī)定“各級(jí)人民政府每年應(yīng)從地方財(cái)政總支出中安排不低于百分之一的資金?！边@對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)而言，當(dāng)然不成問(wèn)題，具有生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金優(yōu)勢(shì)，而地處廣東“四江”（即東江、西江、北江、韓江）流域中上游且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的

37、粵北、粵東地區(qū)，保護(hù)區(qū)面積較大，財(cái)政配套資金需求量大，而這些地區(qū)財(cái)政本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘，若按規(guī)定要安排配套資金較為困難，即便基數(shù)頗低的地方財(cái)政足額支持也還是不夠，于是導(dǎo)致：誰(shuí)的保護(hù)區(qū)越多，誰(shuí)的生態(tài)公益林建設(shè)任務(wù)越重，誰(shuí)就要“被迫”拿出越多的資金。這種不合理的制度安排必須要得到扭轉(zhuǎn)改變。為此，進(jìn)一步提出該政策方案的實(shí)施建議如下：一要較大幅度提高省級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和省級(jí)財(cái)力狀況相適應(yīng)?？紤]到目前一般林地每畝的年租金已升至較高，木材價(jià)格不斷攀升使木材經(jīng)營(yíng)收入大增以及經(jīng)營(yíng)薪材、竹材、采松香等的收入遠(yuǎn)高于補(bǔ)償資金收入的實(shí)際情況，建議省

38、級(jí)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金由省財(cái)政加大統(tǒng)籌解決力度，未來(lái)若干年內(nèi)將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高一定比例，建立自然增長(zhǎng)機(jī)制還是可行的。二要將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有林地全部調(diào)整增加為省級(jí)生態(tài)公益林面積，并作為公益林生態(tài)補(bǔ)償資金重點(diǎn)補(bǔ)助的對(duì)象范圍。建議開(kāi)展國(guó)家級(jí)省級(jí)保護(hù)區(qū)之重要生態(tài)區(qū)位生態(tài)公益林的勘測(cè)，為增加這些區(qū)位生態(tài)公益林的面積提供科學(xué)依據(jù)。對(duì)未納入生態(tài)公益林的自然保護(hù)區(qū)林地，開(kāi)展調(diào)研，摸清情況，盡快納入省級(jí)生態(tài)公益林區(qū)劃，加強(qiáng)管理。而對(duì)地方一些生態(tài)區(qū)位重要的保護(hù)區(qū)林地，要及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，逐步規(guī)劃提升為省級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行管護(hù)。（五）引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行自然保護(hù)區(qū)社會(huì)性收費(fèi)制度，社會(huì)性收費(fèi)作為一種新的、有

39、效的資金補(bǔ)充籌集機(jī)制，是指在自然保護(hù)區(qū)管護(hù)運(yùn)行中對(duì)相關(guān)受益者收取一定費(fèi)用，敦促受益者因開(kāi)發(fā)利用資源而擔(dān)負(fù)補(bǔ)償責(zé)任的一種市場(chǎng)機(jī)制。之所以稱(chēng)為“社會(huì)性收費(fèi)”，是因?yàn)槠渲饕嫦蚴芤嬗谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的一般社會(huì)主體收取，且該收費(fèi)具有強(qiáng)烈的社會(huì)公益色彩。它源于環(huán)境法中“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，是對(duì)直接利用保護(hù)區(qū)自然資源或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成影響的行為課以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以制約行為人濫用資源和環(huán)境容量的行為。自然保護(hù)區(qū)對(duì)所屬地區(qū)可發(fā)揮氣候改善、水源涵養(yǎng)、水土保持等效能作用，保護(hù)區(qū)內(nèi)法律允許開(kāi)發(fā)利用的功能區(qū)域及資源、景觀等因子，對(duì)于生態(tài)旅游、科研、教學(xué)、參觀考察等有著重要的價(jià)值。因而，針

40、對(duì)一定范圍內(nèi)的資源開(kāi)發(fā)利用者或環(huán)境受益主體（如旅游開(kāi)發(fā)者、水電站、觀光考察者、教學(xué)科研單位等）征收保護(hù)管理費(fèi)或資源補(bǔ)償費(fèi)，用于自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)作，體現(xiàn)了“誰(shuí)利用、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償” 的理念。它是緩解自然保護(hù)區(qū)資金不足矛盾的重要舉措，具有明顯的社會(huì)公益性特征即社會(huì)性收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)動(dòng)機(jī)、征收目的和諸環(huán)節(jié)中所體現(xiàn)的是在于拓寬資金渠道、增加經(jīng)費(fèi)收入、提高保護(hù)區(qū)發(fā)展能力，以保持保護(hù)區(qū)環(huán)境的完整性，維護(hù)社會(huì)生態(tài)環(huán)境公益。（六）嘗試推行自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)制度改革，通過(guò)政府贖買(mǎi)（征收）、長(zhǎng)期租賃、適度開(kāi)展生態(tài)旅游與多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、社區(qū)共建等，設(shè)法解決自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬關(guān)系問(wèn)題及其利用管護(hù)中的矛盾沖突

41、。鑒于于大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林占有相當(dāng)大的比例，而保護(hù)區(qū)又有著特殊的職能，從而決定了保護(hù)區(qū)在土地利用管理中潛伏著難以避免的社會(huì)矛盾沖突。如何對(duì)保護(hù)區(qū)土地（特別是集體土地）進(jìn)行有效管護(hù)并協(xié)調(diào)好相關(guān)的利益關(guān)系，已成為自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化管理與科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障，是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵議題。“禁止商品性采伐”使得“靠山吃山”的林農(nóng)失去了賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，針對(duì)其正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償訴求，國(guó)家實(shí)行“贖買(mǎi)”的辦法，即如將集體林由政府贖買(mǎi)，變?yōu)閲?guó)有，這是最好的解決辦法。這也是發(fā)達(dá)的林業(yè)國(guó)家普遍推行的經(jīng)驗(yàn)做法，如美國(guó)在生態(tài)森林養(yǎng)護(hù)方面，采取由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行預(yù)算投入，即選擇“由政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)效益、提

42、供補(bǔ)償資金”等方式來(lái)改善生態(tài)環(huán)境。目前，廣東、浙江、貴州等省正在探索此辦法。譬如廣東省關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)（粵發(fā)14號(hào)文）指出：經(jīng)政府區(qū)劃界定為生態(tài)公益林和已劃入自然保護(hù)區(qū)的集體山林，維持其經(jīng)營(yíng)主體不變；珠三角和有條件的地區(qū)可通過(guò)法定方式將自然保護(hù)區(qū)和界定為生態(tài)公益林的集體林地逐步收歸國(guó)有。但政府“贖買(mǎi)”要考慮林地的產(chǎn)權(quán)及土地價(jià)值，解決失地農(nóng)民在林地被征購(gòu)后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。誠(chéng)然，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)改革不限于政府“贖買(mǎi)”，建議保護(hù)區(qū)內(nèi)也可適度放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，如對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的集體林，尤其是人工用材林、經(jīng)濟(jì)林、竹林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，允許農(nóng)民依法自主經(jīng)營(yíng)，保障林木所有者的處分權(quán)；自然保護(hù)區(qū)與

43、周邊社區(qū)可以建立利益共享機(jī)制，鼓勵(lì)自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游以及開(kāi)發(fā)利用非木材林產(chǎn)品，如野生菌、藥材、花卉等，大規(guī)模啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民可替代性生計(jì)項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)林林分改造、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、扶貧、農(nóng)民技能培訓(xùn)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、改灶節(jié)柴等?？傊?，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的現(xiàn)代林業(yè)改革發(fā)展背景下，積極探索自然保護(hù)區(qū)林權(quán)制度改革的模式及政策方案，即如何在加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)森林資源的保護(hù)及可持續(xù)利用管理的同時(shí)，切實(shí)保障改善當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民生計(jì)，應(yīng)成為普遍的共識(shí)旨在處理好自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中保護(hù)和開(kāi)發(fā)的關(guān)系問(wèn)題，構(gòu)建一種相對(duì)和諧的人地關(guān)系，并促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和落實(shí)社區(qū)共管機(jī)制。（七）建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金模式的橫向生態(tài)補(bǔ)

44、償機(jī)制?？山梃b德國(guó)等以州際財(cái)政平衡基金的模式實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生態(tài)關(guān)系密切的同級(jí)政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過(guò)地方政府間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境收益區(qū)和提供區(qū)政府間的財(cái)政資金撥付形成，撥付比例應(yīng)在綜合考慮人口規(guī)模、財(cái)力狀況、GDP總值和生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來(lái)確定。各地方政府按撥付比例將財(cái)政資金繳存入生態(tài)基金，并保證按此比例進(jìn)行補(bǔ)充。基金的繳付要體現(xiàn)“抽肥補(bǔ)瘦”、共擔(dān)責(zé)任的原則。生態(tài)基金必須用于綠色項(xiàng)目，包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護(hù)，生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù)，退耕還林，退田還湖，防沙治沙，因保護(hù)環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償?shù)?。建立基于生態(tài)補(bǔ)償需求的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并非要否定財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，只不過(guò)其兩者的分工不同、操作方式不同、互為補(bǔ)充而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進(jìn)行運(yùn)作，用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償；而后者則是采用專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式，對(duì)全域性的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，如整個(gè)自然保護(hù)區(qū)域的退耕還林、生態(tài)恢復(fù)等。另外，在特定流域的上、下游之間上游地區(qū)承擔(dān)著生態(tài)保育、為下游及全域地區(qū)提供重要的生態(tài)屏障；生活飲用水源地和使用地之間，還可通過(guò)協(xié)談，建立“一對(duì)一”的橫向生態(tài)