論律師協(xié)會自治管理制度的重構(gòu)

1、論律師協(xié)會自治管理制度的重構(gòu)摘要：第二，律師執(zhí)業(yè)程序的管理，根據(jù)行業(yè)特點，對律師實習(xí)、考核、年度執(zhí)業(yè)情況進行考核等，屬于律師管理的程序性事項，在律師管理制度中，司法行政機關(guān)在律師管理中的作用有兩個重點，其次，律師協(xié)會是獨立的自治性組織，獨立于司法機關(guān)，律師協(xié)會的權(quán)力來源于成員律師的讓渡，因而，在具體業(yè)務(wù)上，應(yīng)當(dāng)不受到司法行政機關(guān)的指導(dǎo)摘要在1996?年我國律師法頒布之初，我國律師管理制度尚處于單一司法行政管理的摸索階段，后經(jīng)“司法行政機關(guān)主導(dǎo)、律師協(xié)會從屬”的過渡，最終實現(xiàn)了現(xiàn)行的“司法行政機關(guān)的行政管理與律師協(xié)會的行業(yè)管理相結(jié)合”的“兩結(jié)合”管理體制。經(jīng)過多年發(fā)展，我國律師管理制度基于律師的

2、職業(yè)屬性和律師工作規(guī)律的認識和把握，在各方面都有較大飛躍，但是仍然存在若干問題。諸如，行政管理和行業(yè)管理職能的混淆，管理隊伍現(xiàn)狀不適應(yīng)發(fā)展需要,缺乏科學(xué)的管理工作運行機制等。本文從律師協(xié)會自治的角度出發(fā)，論述完善我國律師協(xié)會自治管理制度的若干舉措，以實現(xiàn)民主法治的應(yīng)有之義。關(guān)鍵詞律師管理制度律師協(xié)會自治一、律師協(xié)會自治職能概述律師協(xié)會自治，是指律師協(xié)會在律師行業(yè)的自治工作中的職責(zé)和任務(wù)。具體體現(xiàn)為自主行使自治權(quán)力和實現(xiàn)自治利益，加強律師行業(yè)的自治特性，逐步脫離具體的行政管理，完善律師行業(yè)自治的內(nèi)部管理機制、健全監(jiān)督機制，強化實質(zhì)意義上的自治睥。目前我國各級律師協(xié)會主要有以下自治職能：第一，擬定

3、行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)范，對律師和律師事務(wù)所進行獎勵和懲戒。與律師法等法規(guī)、規(guī)章相比，律師行業(yè)規(guī)范是律師內(nèi)部的“規(guī)則”，一般通過鼓勵和限制禁止兩種手段來實施；第二，律師執(zhí)業(yè)程序的管理，根據(jù)行業(yè)特點,對律師實習(xí)、考核、年度執(zhí)業(yè)情況進行考核等，屬于律師管理的程序性事項；第三，調(diào)解執(zhí)業(yè)糾紛，受理對律師的舉報和投訴，對律師執(zhí)業(yè)過程中的糾紛進行調(diào)解，受理律師申訴等無需啟動法律程序的內(nèi)部輕微糾紛；第四，服務(wù)會員、維護會員權(quán)利，主要通過組織交流活動及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進律師行業(yè)的整體健康發(fā)展?？梢钥闯?，“兩結(jié)合”的律師管理體制，與先前的“行政獨享”和“行政主導(dǎo)”模式相比，具有明顯的進步性，律師協(xié)會和司法行政機關(guān)對律師行

4、業(yè)共同管理，而律師行政管理和行業(yè)管理實現(xiàn)了分離：律師協(xié)會則更注重具體細化的管理工作，目標(biāo)是實現(xiàn)相對獨立的自主管理。二、律師協(xié)會自治存在的問題西方國家律師制度的發(fā)展得益于自治，也因此促進了社會和法治的進步，可見律師自治的意義重大鱉。然而中國特色的律師協(xié)會自治制度尚在摸索時期，目前律師協(xié)會仍有較大的非獨立性。自治性與獨立性相互依存，律師協(xié)會的非獨立性會導(dǎo)致其無法發(fā)揮自治功能。目前，我國律師協(xié)會自主管理工作仍需依附于司法行政機關(guān)，從一定程度上束縛了律師行業(yè)的獨立自治。（一）行政管理“抓權(quán)”、“越權(quán)”司法行政機關(guān)深受行政管理思維慣性的影響，在“兩結(jié)合”管理體制下難以迅速實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，將宏觀管理者身份轉(zhuǎn)

5、換為直接管理者的角色。一些地級市司法行政機關(guān)，越權(quán)履行律師協(xié)會的管理職責(zé)，甚至插手律師事務(wù)所的具體事務(wù)，或?qū)€別案件提出主導(dǎo)意見等現(xiàn)象屢見不鮮。在權(quán)力的下放方面，有些司法行政機關(guān)仍不愿意“放權(quán)”。與其他政法機關(guān)相比，司法行政機自身職能較弱，不愿移交管理律師的權(quán)限，而是通過控制律師協(xié)會的人事任免權(quán)和財務(wù)管理權(quán)，在實際上架空律師協(xié)會。在這種情況下，律師協(xié)會的職權(quán)或職能停留在形式上，帶有虛化性質(zhì)，可以說職權(quán)發(fā)揮毫無空間，難以真正發(fā)揮律師行業(yè)自治的實質(zhì)性作用?？傊?，不明晰的職能權(quán)限分工，司法行政機關(guān)抓權(quán)不放，越權(quán)行事，是導(dǎo)致律師協(xié)會自治過程中不得不受到行政機關(guān)干預(yù)的原因之一。在這種牽制下，律師協(xié)會往往

6、不能自主作出決定，而必須聽從行政指示命令，形成一種司法行政管理為主，律師協(xié)會自治為輔的非正常現(xiàn)狀。（二）律師協(xié)會內(nèi)部管理機制疏漏內(nèi)部管理機制的科學(xué)運轉(zhuǎn)是良好地進行自治的重要因素?？茖W(xué)的運轉(zhuǎn)狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是依據(jù)權(quán)力、功能的不同，設(shè)立嚴(yán)密的組織架構(gòu)及制約機制。目前我國律師協(xié)會的組織構(gòu)架簡單，律師代表大會、理事會、常務(wù)理事會之間的職責(zé)分工常?；煜瑫r而會有代行其事的狀況出現(xiàn)。再者，各機構(gòu)之間的協(xié)作配合不足、議事規(guī)則的細化也有所欠缺，民主決策與監(jiān)督不完善、專門委員會作用不強等問題亦仍存在。可見，我國律師協(xié)會的法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成，自我運作有缺失。（三）律師事務(wù)所未能發(fā)揮作用律師事務(wù)所是律師執(zhí)業(yè)的單元，承載了

7、律師執(zhí)業(yè)的法律職責(zé)，在律師執(zhí)業(yè)過程中對律師有著最直接的影響。但由于律師職業(yè)本身較為獨立，律師事務(wù)所很少干預(yù)律師的執(zhí)業(yè)活動，因此律師事務(wù)所和律師的關(guān)系比較松散，對律師執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督和管理難以有效發(fā)揮。且對經(jīng)濟效益的關(guān)注往往多于對律師管理制度的關(guān)注，吸引人才主要通過提高分成等物質(zhì)上的滿足，對于已有的律師事務(wù)所內(nèi)部制度的執(zhí)行尚缺力度，疏于管理，亦未能在律師管理制度上起到應(yīng)有的作用。三、律師協(xié)會自治制度的重構(gòu)在律師協(xié)會自治職能的實現(xiàn)過程中，如果拋開司法行政機關(guān)的地位和作用，沒有司法行政機關(guān)作“靠山”，單靠律師協(xié)會與有關(guān)部門協(xié)商，顯然很不理智。就我國律師管理制度的發(fā)展現(xiàn)狀來看，律師協(xié)會仍有賴于司法行政機

8、關(guān)的鼎力扶持。但必須厘清，司法行政機關(guān)在律師管理體制上，更宜作為行使公共權(quán)力的主體，運用法律賦予的權(quán)限來對律師行業(yè)進行管理以及與其他公權(quán)力機關(guān)的工作協(xié)調(diào)和銜接。而律師協(xié)會，才是真正能夠代表律師根本利益并確保律師隊伍專業(yè)化的主體。律師協(xié)會承擔(dān)了律師行業(yè)發(fā)展的重任，并在律師自治管理活動中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果說，司法行政機關(guān)的權(quán)限在于“解決律師執(zhí)業(yè)的合法性問題”，那么律師協(xié)會的行業(yè)內(nèi)自治則是解決律師隊伍的內(nèi)部秩序問題，律師協(xié)會與律師事務(wù)所共同關(guān)注律師執(zhí)業(yè)的效益，通過有效治理，實現(xiàn)律師隊伍（下轉(zhuǎn)第149頁）（上接第57頁）最優(yōu)化。筆者提出一下建議，試圖使律師協(xié)會回歸到初始面貌，強化律師協(xié)會自治職能，彰顯

9、律師協(xié)會自治的價值。（一）行政管理權(quán)限的宏觀定位國家設(shè)立律師制度的目的在于維護公共利益。司法行政機關(guān)在律師管理制度中的工作也應(yīng)遵循這一基本原則。在律師管理制度中，司法行政機關(guān)在律師管理中的作用有兩個重點：第一，推進律師行業(yè)的發(fā)展；第二，規(guī)范整個律師隊伍，規(guī)制行業(yè)中的個體偏離制度設(shè)計目標(biāo)的行為嫌。按照司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案，宏觀監(jiān)督、宏觀指導(dǎo)是司法行政機關(guān)在未來律師協(xié)會自治制度下的科學(xué)定位。在未來律師協(xié)會自治的框架下，司法行政機關(guān)的權(quán)力范圍可限于律師執(zhí)業(yè)的準(zhǔn)入退出、律師事務(wù)所的設(shè)立注銷以及律師、律師事務(wù)所違法行為的行政處罰等方面，對律師執(zhí)業(yè)的影響應(yīng)該是宏觀的瞿。如果律師執(zhí)業(yè)不涉及違反律

10、師法的問題，那么司法行政機關(guān)就沒有干預(yù)的必要。（二）律師協(xié)會自治在律師管理體制中處于核心地位首先，律師協(xié)會是一個互益組織，律師協(xié)會的成員通過相互監(jiān)督和支持來實現(xiàn)成員自身的利益。當(dāng)有外來侵害或者內(nèi)部矛盾，如來自權(quán)力機關(guān)的侵害，業(yè)內(nèi)的不正當(dāng)競爭等，律師協(xié)會負責(zé)維護其成員的合法權(quán)益。其次，律師協(xié)會是獨立的自治性組織，獨立于司法機關(guān)，律師協(xié)會的權(quán)力來源于成員律師的讓渡，因而，在具體業(yè)務(wù)上，應(yīng)當(dāng)不受到司法行政機關(guān)的指導(dǎo)。但其行為合法性受司法行政機關(guān)的監(jiān)督。同時，律師協(xié)會與司法行政機關(guān)既相互獨立，又建立良好的溝通機制，二者平等的協(xié)作與配合，在制度層面便于律師協(xié)會自由地管理其自身的事務(wù)，避免外部干擾，從而確

11、保律師獨立地決定行業(yè)事項，鞏固律師協(xié)會的獨立自治地位。再次，律師協(xié)會的自治功能體現(xiàn)在其對律師行業(yè)的約束和發(fā)展。一方面，律師協(xié)會從律師執(zhí)業(yè)紀(jì)律的角度對律師進行必要的約束以防止不正當(dāng)競爭等不當(dāng)行為的發(fā)生：行使行業(yè)懲戒權(quán)，這種行業(yè)懲戒權(quán)不同于司法行政機關(guān)對律師違法執(zhí)業(yè)的行政處罰權(quán)，后者將對律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利進行限制或者剝奪，如責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或吊銷執(zhí)業(yè)證書，對律師執(zhí)業(yè)具有實質(zhì)性影響辨。另一方面,律師協(xié)會組織培訓(xùn)、制定發(fā)展計劃，判斷法律服務(wù)市場的發(fā)展方向，對律師的知識結(jié)構(gòu)、執(zhí)業(yè)能力等進行針對性的培訓(xùn)優(yōu)化，引導(dǎo)律師逐步適應(yīng)法律服務(wù)市場的需求，不斷提高其專業(yè)化水準(zhǔn)，提高整個行業(yè)為社會所提供法律服務(wù)的層級。（三）律

12、師事務(wù)所在律師管理制度中的定位關(guān)于律師事務(wù)所管理的理論研究較少，或許是因為業(yè)內(nèi)人士繁忙，業(yè)外人士又不甚了解。筆者在此淺談幾條建議。律師事務(wù)所雖然是提供法律服務(wù)的機構(gòu)，但同時也在追求利潤與效益的最大化，因此，律師事務(wù)所管理的思路應(yīng)該與行政管理或行業(yè)管理有所不同，其更符合企業(yè)化管理的思維。對律師事務(wù)所的利益分配機制進行探討，尋求適應(yīng)我國律師事務(wù)所發(fā)展的內(nèi)部管理模式，以更好地應(yīng)對經(jīng)濟和法律服務(wù)全球一體化的挑戰(zhàn)。但管理模式的轉(zhuǎn)型升級，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)仍在律師事務(wù)所本身，而觀念的轉(zhuǎn)變將是一個漫長的過程，可能需要幾年、十幾年甚至更長的時間來完成。一、律師協(xié)會自治職能概述律師協(xié)會自治，是指律師協(xié)會在律師行業(yè)的自

13、治工作中的職責(zé)和任務(wù)。具體體現(xiàn)為自主行使自治權(quán)力和實現(xiàn)自治利益，加強律師行業(yè)的自治特性，逐步脫離具體的行政管理，完善律師行業(yè)自治的內(nèi)部管理機制、健全監(jiān)督機制，強化實質(zhì)意義上的自治睥。目前我國各級律師協(xié)會主要有以下自治職能：第一，擬定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)范，對律師和律師事務(wù)所進行獎勵和懲戒。與律師法等法規(guī)、規(guī)章相比，律師行業(yè)規(guī)范是律師內(nèi)部的“規(guī)則”，一般通過鼓勵和限制禁止兩種手段來實施；第二，律師執(zhí)業(yè)程序的管理，根據(jù)行業(yè)特點，對律師實習(xí)、考核、年度執(zhí)業(yè)情況進行考核等，屬于律師管理的程序性事項；第三，調(diào)解執(zhí)業(yè)糾紛，受理對律師的舉報和投訴，對律師執(zhí)業(yè)過程中的糾紛進行調(diào)解，受理律師申訴等無需啟動法律程序的

14、內(nèi)部輕微糾紛；第四，服務(wù)會員、維護會員權(quán)利，主要通過組織交流活動及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進律師行業(yè)的整體健康發(fā)展。可以看出，“兩結(jié)合”的律師管理體制，與先前的“行政獨享”和“行政主導(dǎo)”模式相比，具有明顯的進步性，律師協(xié)會和司法行政機關(guān)對律師行業(yè)共同管理，而律師行政管理和行業(yè)管理實現(xiàn)了分離：律師協(xié)會則更注重具體細化的管理工作，目標(biāo)是實現(xiàn)相對獨立的自主管理。二、律師協(xié)會自治存在的問題西方國家律師制度的發(fā)展得益于自治，也因此促進了社會和法治的進步，可見律師自治的意義重大鱉。然而中國特色的律師協(xié)會自治制度尚在摸索時期，目前律師協(xié)會仍有較大的非獨立性。自治性與獨立性相互依存，律師協(xié)會的非獨立性會導(dǎo)致其無法發(fā)揮自治

15、功能。目前，我國律師協(xié)會自主管理工作仍需依附于司法行政機關(guān)，從一定程度上束縛了律師行業(yè)的獨立自治。（一）行政管理“抓權(quán)”、“越權(quán)”司法行政機關(guān)深受行政管理思維慣性的影響，在“兩結(jié)合”管理體制下難以迅速實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，將宏觀管理者身份轉(zhuǎn)換為直接管理者的角色。一些地級市司法行政機關(guān)，越權(quán)履行律師協(xié)會的管理職責(zé)，甚至插手律師事務(wù)所的具體事務(wù)，或?qū)€別案件提出主導(dǎo)意見等現(xiàn)象屢見不鮮。在權(quán)力的下放方面，有些司法行政機關(guān)仍不愿意“放權(quán)”。與其他政法機關(guān)相比，司法行政機自身職能較弱，不愿移交管理律師的權(quán)限，而是通過控制律師協(xié)會的人事任免權(quán)和財務(wù)管理權(quán)，在實際上架空律師協(xié)會。在這種情況下，律師協(xié)會的職權(quán)或職能停

16、留在形式上，帶有虛化性質(zhì)，可以說職權(quán)發(fā)揮毫無空間，難以真正發(fā)揮律師行業(yè)自治的實質(zhì)性作用?？傊?，不明晰的職能權(quán)限分工，司法行政機關(guān)抓權(quán)不放，越權(quán)行事，是導(dǎo)致律師協(xié)會自治過程中不得不受到行政機關(guān)干預(yù)的原因之一。在這種牽制下，律師協(xié)會往往不能自主作出決定，而必須聽從行政指示命令，形成一種司法行政管理為主，律師協(xié)會自治為輔的非正?，F(xiàn)狀。（二）律師協(xié)會內(nèi)部管理機制疏漏內(nèi)部管理機制的科學(xué)運轉(zhuǎn)是良好地進行自治的重要因素。科學(xué)的運轉(zhuǎn)狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是依據(jù)權(quán)力、功能的不同，設(shè)立嚴(yán)密的組織架構(gòu)及制約機制。目前我國律師協(xié)會的組織構(gòu)架簡單，律師代表大會、理事會、常務(wù)理事會之間的職責(zé)分工常?；煜?，時而會有代行其事的狀況出現(xiàn)。再者，各機構(gòu)之間的協(xié)作配合不足、議事規(guī)則的細化也有所欠缺，民主決策與監(jiān)督不完善、專門委員會作用不強等問