淺析行政許可法實(shí)施問題

1、淺析行政許可法實(shí)施問題行政許可法施行以來，政府法制部門和許可實(shí)施部門在行政許可法的宣傳、 培訓(xùn)、許可清理、 許可公示、許可監(jiān)督等方面做了大量工作， 有力的促進(jìn)了 行政許可法的貫徹落實(shí)，但在實(shí)施中還存在以下一些問題，不利于保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，也影響法治政府的建設(shè)。一、行政許可清理工作不理想。由于行政許可清理工作不是自上而下進(jìn)行，而是在國(guó)務(wù)院和省、市、縣各級(jí)政府平行推開的，因無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使行政許可清理工作不徹底。主要表現(xiàn)為：一是由于對(duì)哪些屬于行政許可事項(xiàng)，哪些屬于行政審批事項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一，致使各級(jí)政府保留或取消的某些行政許可事項(xiàng)不一致，給行政許可實(shí)施部門帶來實(shí)際操作上的難度；二

2、是由于某些已取消的行政許可事項(xiàng)的有效監(jiān)管機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致某些已取消行政許可的事項(xiàng)仍按照原方式實(shí)施或造成管理空白。尤其需要引起重視的是，有關(guān)行政許可的規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作嚴(yán)重滯后， 造成許可項(xiàng)目雖然清理了，但規(guī)章或規(guī)范性文件沒有廢止的情況，給行政許可法的實(shí)施工作造成很多障礙。1二、行政許可公示不夠充分。有的行政機(jī)關(guān)公示的審批依據(jù)不具體，只列出了所依據(jù)的法律規(guī)范名稱，沒有注明具體條款和條款內(nèi)容， 有的沒有將申請(qǐng)書示范文本在辦公場(chǎng)所公示。有的行政許可實(shí)施部門受理行政許可申請(qǐng)后，沒有依照規(guī)定給申請(qǐng)人出具行政許可受理通知書，載明申請(qǐng)人、申請(qǐng)事項(xiàng)、受理機(jī)關(guān)、受理時(shí)間、承諾時(shí)限、經(jīng)辦人、投訴和監(jiān)督電話

3、。相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)沒有依照行政許可法的規(guī)定將作出的行政許可決定予以公開，供公眾查閱。三、許可實(shí)施主體方面存在一定問題。有的企業(yè)在行使行政許可權(quán)； 有的行政許可實(shí)施部門以內(nèi)部處室的名義對(duì)外行使行政許可權(quán)； 個(gè)別部門安排未取得行政許可工作資格人員從事行政許可工作；有的許可實(shí)施部門在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的情況下， 通過內(nèi)部文件將許可權(quán)下放給下級(jí)部門實(shí)施。四、行政許可程序方面的問題比較嚴(yán)重。一是多數(shù)部門沒有按照行政許可法規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓S可，仍然按照行政許可法實(shí)施之前的方式辦理許可事項(xiàng)，穿新鞋走老路，普遍沒有使用行政許可文書， 行政許可法的實(shí)施只是停留在紙上，沒有落實(shí)到具體工作中，距離依法行政

4、的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。二是救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)途徑的告知不明確。依照行政許可法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，有權(quán)依2法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟， 其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到侵害的，有權(quán)依法要求賠償。但實(shí)踐中，存在著行政機(jī)關(guān)均不告知申請(qǐng)人救濟(jì)途徑和陳述、申辯權(quán)利的問題，有的行政機(jī)關(guān)雖然履行了告知義務(wù)，但告知的內(nèi)容不正確或者不具體。 三是有的部門在許可期限方面存在問題。個(gè)別行政機(jī)關(guān)承諾的審批期限違反行政許可法的規(guī)定。行政許可法第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。 二十日內(nèi)不能作出行政許可決定的，經(jīng)本行

5、政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，承諾的審批期限超過二十日。有的行政機(jī)關(guān)還存在實(shí)施許可超過法定期限的情況。不按照法定期限實(shí)施許可，損害了許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也與國(guó)務(wù)院綱要確定的高效便民的基本要求相違背。四是行政許可決定方面存在一定問題。有很多部門做出的行政許可決定沒有具體的內(nèi)容，只是很籠統(tǒng)的寫上 “準(zhǔn)予你單位行政許可 ”。正確的做法應(yīng)當(dāng)是在許可決定書中明確做出行政許可的法律依據(jù)和準(zhǔn)予申請(qǐng)人活動(dòng)的具體內(nèi)容。 有的部門行政許可印章的使用不夠規(guī)范。按照行政許可法第三十二條二款和

6、第三十九條的規(guī)定， 行政許可專用章只能用于行政許可辦理過程中， 許可實(shí)施部門出具的行政許可受理或者3不予受理通知書。對(duì)于需要頒發(fā)行政許可證件的許可，應(yīng)當(dāng)在證件上加蓋行政機(jī)關(guān)印章，也就是公章，或者加蓋檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫印章。五、重許可、輕監(jiān)管的舊弊仍未得到克服。 行政許可法實(shí)施以前， 行政機(jī)關(guān)普遍存在重許可、 輕監(jiān)管或只許可、不監(jiān)管的問題，把實(shí)施行政許可視為行使權(quán)力的手段，欠缺服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，而行政許可事項(xiàng)多涉及國(guó)家安全、公共安全、人身健康、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等重大利益，如缺乏有效監(jiān)管，將使上述重大利益受到損害，使國(guó)家設(shè)定、實(shí)施行政許可的目的不能完全實(shí)現(xiàn)。為根除這一弊病， 行政許可法以專章規(guī)定了

7、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查職責(zé)，其中第六十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督制度，履行監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄， 公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查記錄。但自行政許可法實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)，公示監(jiān)管工作方面并不盡如人意，普遍沒有公示監(jiān)管情況，導(dǎo)致監(jiān)管工作脫離社會(huì)監(jiān)督。監(jiān)督檢查工作是行政許可的延續(xù)， 一定要依法進(jìn)行， 既不能過于頻繁，干擾管理相對(duì)人的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更不能放任不管，疏于對(duì)公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)， 使得設(shè)定行政許可的目的不能很好的實(shí)現(xiàn)。 有些部門監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果沒有形成書面記錄，不符合行政許可法的要求，監(jiān)督檢查工作不夠規(guī)范。 建議各部門將行政許可的監(jiān)

8、督檢查情況在部門4網(wǎng)站上設(shè)專欄進(jìn)行公示，設(shè)立紅黑榜，一方面可以全面、及時(shí)的反映各部門在許可監(jiān)督檢查方面所做的工作， 便于公眾了解被許可人從事許可活動(dòng)的情況，尊重公眾的知情權(quán)，另一方面也是行政管理手段的創(chuàng)新，可以起到威懾違法行為人，監(jiān)督被許可人依法從事許可活動(dòng)的作用。六、行政許可收費(fèi)方面存在的問題比較多。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，在 _市各部門實(shí)施的 184 項(xiàng)行政許可中， 69 項(xiàng)收取行政許可費(fèi)用，占百分之 37.5% 。從收費(fèi)種類看，收取工本費(fèi)的 23 項(xiàng)，例如市公安局、市新聞出版局、市衛(wèi)生局等 ;收取登記費(fèi)的 9 項(xiàng)，例如市民政局、 市人事局、 市工商局等；收取管理費(fèi)的 13 項(xiàng)，例如市房產(chǎn)住宅局、

9、市國(guó)土資源局等；收取審驗(yàn)費(fèi)的 4 項(xiàng)，例如市食品藥品監(jiān)督管理局、市廣播電視局等；收取檢測(cè)檢疫費(fèi)的2 項(xiàng)，例如市林業(yè)局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等；收取其他費(fèi)用的18 項(xiàng)。從收費(fèi)依據(jù)看，有以國(guó)家法律、行政法規(guī)為依據(jù)的，有以省財(cái)政廳、物價(jià)局文件為依據(jù)的，有以國(guó)家物價(jià)局文件、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部文件為依據(jù)的。 行政許可法第五章五十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。 ”按照該規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，以不收費(fèi)為原5則，收費(fèi)必須由全國(guó)人大、 全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院以法律、行政法規(guī)的方式加以規(guī)定。因此，對(duì)于沒有法律、行政法規(guī)

10、規(guī)定，收取行政許可費(fèi)用的情況，在行政許可法實(shí)施之后，應(yīng)當(dāng)予以禁止，如果確有收費(fèi)必要，也應(yīng)在法律、行政法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，再行恢復(fù)。對(duì)于現(xiàn)行保留的行政許可項(xiàng)目， 經(jīng)國(guó)家財(cái)政部、 發(fā)改委、物價(jià)局以及省財(cái)政部門、物價(jià)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)，按照財(cái)政部預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法和黑龍江省預(yù)算外資金管理辦法的規(guī)定，在行政許可法實(shí)施之前，是合法的； 在行政許可法 實(shí)施之后，應(yīng)當(dāng)按照 行政許可法 的規(guī)定，對(duì)行政許可收費(fèi)進(jìn)行清理，國(guó)家有關(guān)部門和省政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件不能作為行政許可收費(fèi)的合法依據(jù)。七、有些部門在許可條件方面沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。一是違反法律規(guī)定，任意增設(shè)行政許可條件，增加行政管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)； 二是

11、在法律對(duì)于許可條件沒有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定的許可條件不夠合理；三是有的部門在辦理行政許可的過程中把關(guān)不嚴(yán)， 在申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全的情況下，做出準(zhǔn)予許可的決定，對(duì)于公共利益的維護(hù)不到位。關(guān)于許可條件的問題，法律有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格依法辦理，既不能增加也不能減少；法律對(duì)許可條件暫時(shí)沒有明確規(guī)定的，有關(guān)許可實(shí)施部門應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，在征求包括行政管理相對(duì)人等各方面意見的基礎(chǔ)上，以6必要性為原則，科學(xué)合理的確定取得行政許可的條件，依法公示后實(shí)施。針對(duì)行政許可法實(shí)施以來，各部門開展許可工作中存在的一些問題，提出以下解決問題的對(duì)策：一、采取多種方式，進(jìn)行許可事前監(jiān)督。一是清理許可依據(jù)

12、。行政許可法實(shí)施前后，從中央到地方，各級(jí)政府依法對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行了集中清理，并將清理結(jié)果進(jìn)行了公示，為行政許可法的順利實(shí)施掃除了很多障礙。但是，有關(guān)行政許可的規(guī)范性文件， 尤其是部門規(guī)章和地方性規(guī)章的清理工作較為滯后，行政管理實(shí)踐中，有的許可項(xiàng)目已經(jīng)清理了， 但相關(guān)的設(shè)定許可或批準(zhǔn)收費(fèi)的規(guī)章或規(guī)范性文件沒有修改或廢止，行政機(jī)關(guān)仍有依此實(shí)施處罰或收費(fèi)的情況，致使對(duì)于違法行政行為的監(jiān)督面臨很大阻力。因此，各級(jí)人大和政府應(yīng)當(dāng)在做好許可事項(xiàng)清理的同時(shí)， 重視做好許可依據(jù)的清理工作，及時(shí)修改、廢止相關(guān)的行政許可依據(jù)，一方面避免許可實(shí)施部門的困惑， 另一方面也可以迅速彌補(bǔ)許可事項(xiàng)清理后造成的行政管理真空，

13、有效維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。 二是規(guī)定對(duì)許可事項(xiàng)清理后行政機(jī)關(guān)再行發(fā)布有關(guān)許可事項(xiàng)的規(guī)范性文件的， 必須報(bào)政府法制部門預(yù)先審查后，方可發(fā)布，以避免行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定許可和任意增設(shè)許可條件等違法行為的發(fā)生。三是監(jiān)督做好許可公示工作。對(duì)許可主體、許可具體依據(jù)、許可程序、許可條件、許可申請(qǐng)7書示范文本在許可辦理場(chǎng)所和政府網(wǎng)站上進(jìn)行公示， 實(shí)行陽光許可。二、設(shè)立監(jiān)督崗，進(jìn)行許可日常監(jiān)督。在行政許可集中辦理場(chǎng)所設(shè)立行政許可監(jiān)督崗，選派政治精、業(yè)務(wù)強(qiáng)、作風(fēng)正、素質(zhì)高的政府法制工作人員擔(dān)任行政許可監(jiān)督員，加強(qiáng)對(duì)許可實(shí)施情況進(jìn)行日常監(jiān)督，授予監(jiān)督員許可監(jiān)督權(quán)，受理申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)辦理許可事項(xiàng)的投訴， 發(fā)現(xiàn)違法實(shí)

14、施許可的行為，依照相關(guān)許可監(jiān)督規(guī)定及時(shí)糾正，對(duì)于違法實(shí)施許可的工作人員有權(quán)暫扣其行政執(zhí)法證件或者建議監(jiān)察機(jī)關(guān)給予紀(jì)律處分， 對(duì)于違法實(shí)施許可的行政機(jī)關(guān)可以在行政執(zhí)法責(zé)任制考核中扣減相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。三、開展案卷評(píng)查，進(jìn)行許可事后監(jiān)督。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的規(guī)定，結(jié)合貫徹落實(shí)行政許可法 ，開展許可案卷評(píng)查，對(duì)行政許可的實(shí)施主體、許可實(shí)施人員的資格、許可依據(jù)、許可條件、許可收費(fèi)、許可程序（申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限、許可決定的送達(dá)、許可證件的發(fā)放） 、行政許可的監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行事后監(jiān)督。由于行政許可法剛剛實(shí)行，因此，目前案卷評(píng)查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在許可文書的使用方面。 行政許可文書是

15、行政許可程序的載體，是行政許可法實(shí)施的體現(xiàn)和保障，行政許可的申請(qǐng)、受理、審查、決定、聽證以及監(jiān)督檢查、撤銷變更等各個(gè)環(huán)節(jié)都要使用相應(yīng)的行政許可文書，按8照行政許可法的要求來實(shí)施。行政許可文書的使用也是行政管理相對(duì)人合法權(quán)益得以保障的前提， 只有在行政許可實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)， 行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)都使用許可文書并送達(dá)給申請(qǐng)人， 行政許可實(shí)施活動(dòng)才能處于相關(guān)部門的有效監(jiān)督之下，申請(qǐng)人的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利的行使才能夠得到保障。有關(guān)許可監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)制定出一套各部門通用的行政許可文書，將行政許可法的各項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)在許可文書中，要求許可實(shí)施部門在許可活動(dòng)中使用， 以此保障許可實(shí)施工作符合行政許可法的程序性要求。在

16、案卷評(píng)查工作完成后，可以采取召集相關(guān)許可部門法制工作負(fù)責(zé)人參加的案卷評(píng)查工作會(huì)議的方式，選取典型部門介紹經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政許可實(shí)施中存在的問題進(jìn)行反饋，并可以采取案卷評(píng)查通報(bào)的方式，表彰先進(jìn)，鞭策落后。實(shí)踐證明，案卷評(píng)查工作對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政執(zhí)法水平，推動(dòng)法治政府建設(shè)，具有積極意義。四、整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督手段。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面， 發(fā)展政府內(nèi)部監(jiān)督制度， 整合政府法制部門、監(jiān)察部門等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，探索一種既有分工，又有協(xié)作的聯(lián)合監(jiān)督體制。一方面，充分發(fā)揮各監(jiān)督部門的優(yōu)勢(shì)，法制部門負(fù)責(zé)監(jiān)督行政許可行為，包括抽象行為合具體行為，監(jiān)察部9門負(fù)責(zé)對(duì)違法行政人員進(jìn)行責(zé)任追究，另一方面

17、，可以減少對(duì)許可實(shí)施部門和事項(xiàng)的重復(fù)監(jiān)督， 避免監(jiān)督資源的浪費(fèi)和對(duì)許可實(shí)施部門許可權(quán)行使的不適當(dāng)干預(yù)。在監(jiān)督方式方面，有條件的地區(qū)可以在集中辦理行政許可事項(xiàng)的政務(wù)大廳，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施對(duì)行政許可辦理的全程內(nèi)部監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政許可實(shí)施的全面監(jiān)督。在監(jiān)督手段方面，要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)所必要的手段，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠管得了人，規(guī)范住事。認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)違法辦理許可的責(zé)任人給予處分，對(duì)違法實(shí)施許可的責(zé)任單位要在行政執(zhí)法責(zé)任制考核中扣減分?jǐn)?shù)。五、 “一把手 ”抓法制，提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位。要規(guī)范許可實(shí)施工作， 就要實(shí)行許可決定部門與許可監(jiān)督部門相對(duì)分離制度。要使許可監(jiān)督工作收到實(shí)效，監(jiān)督制度得到落實(shí)，不走過場(chǎng)，就要讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的地位。要讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)位高、權(quán)重、手段強(qiáng)，目前來說， “一把手 ”抓監(jiān)督，抓法制是比較有效的辦法。 行政許可法實(shí)施一年多的實(shí)踐證明，許