生態(tài)環(huán)境公益訴訟的檢察實(shí)踐

1、1生態(tài)環(huán)境公益訴訟的檢察實(shí)踐生態(tài)環(huán)境公益訴訟的檢察實(shí)踐林儀明公益訴訟實(shí)施兩年多來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)積極履職，在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安 全等領(lǐng)域深入開(kāi)展司法實(shí)踐，為守護(hù)綠水青山和口姓舌尖上的安全努力貢獻(xiàn)檢察 新智慧、新力量。其中，在生態(tài)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域，共立案辦理公益訴訟案件322件，占公益訴訟辦案總數(shù)的57%,提起了環(huán)境民事公益訴訟21件，占公益訴 訟起訴數(shù)的81.6%。這些案件涉及城市黑臭水體治理、洋垃圾違規(guī)進(jìn)口、生活垃 圾處理、危險(xiǎn)廢物處置、土地資源和野生動(dòng)物保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)公益訴訟督 促相關(guān)責(zé)任主體修復(fù)水土面積703畝，清理污染和非法占用河道22. 64公里，清 除違法填埋的各類(lèi)生活垃圾

2、13405噸，回收和清理生產(chǎn)類(lèi)固體廢物33202噸，取 得了初步效果。正因?yàn)橛袡z察機(jī)關(guān)的參與，我國(guó)的公益訴訟制度呈現(xiàn)了四個(gè)明顯的特征：一 是客觀性。客觀訴訟是公益訴訟區(qū)別于一般民事、行政訴訟的基本特性，也就是 說(shuō)原告不需要證明自己與訴訟有利益上的關(guān)系，各國(guó)公益訴訟大多具有這樣的特 點(diǎn)。在我國(guó)檢察公益訴訟制度下，客觀正義作為檢察機(jī)關(guān)履職的基本要求，使得 檢察公益訴訟的客觀性更加突出，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，在公益訴訟中 沒(méi)有任何自身的利益訴求，履行法定職責(zé)是啟動(dòng)公益訴訟的唯一理由。二是督促 性。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一職權(quán)屬性也充分 地體現(xiàn)在公益訴訟中。無(wú)論是檢察

3、機(jī)關(guān)啟動(dòng)的民事公益訴訟還是行政公益訴訟, 都有一個(gè)前置性的程序 （或者說(shuō)“訴前程序”）。具體而言，在民事公益訴訟中 以“訴前公告”形式督促適格的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起訴訟，在行政公益訴訟中以 “檢察建議”的形式督促行政機(jī)關(guān)積極履行保護(hù)公益職責(zé)。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公 共利益的保護(hù)是間接而非直接，是督促而非執(zhí)行，實(shí)際上是把法律監(jiān)督的理念和 要求植入訴訟構(gòu)造中，意在督促和推動(dòng)相關(guān)主體自覺(jué)保護(hù)公益。三是協(xié)同性。檢 察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，主要不在于解決爭(zhēng)議而在于解決問(wèn)題，即如何使公共利 益得到及時(shí)而有效的維護(hù)。然而，公共利益的維護(hù)往往是系統(tǒng)而復(fù)雜的，很多時(shí) 候需要多方合作參與，因此，在公益訴訟中更強(qiáng)調(diào)協(xié)作而非

4、對(duì)抗。比如，在楊浦 復(fù)興島環(huán)境整治和修復(fù)工作中，在崇明島的黑臭河道治理工作中，在虹口歷史2風(fēng) 貌保護(hù)工作中， 都主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作， 推動(dòng)問(wèn)題解決， 起到了 “雙贏、 多 贏、共贏”的效果。四是平等性。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟雖然也帶有國(guó)家公訴 的色彩，但不同于刑事訴訟，更強(qiáng)調(diào)訴訟過(guò)程中兩造地位的平等。檢察機(jī)關(guān)在公 益訴訟中的法律身份是公益訴訟起訴人，雖然不是一般意義上的原告，但在訴訟 權(quán)利義務(wù)上還是具有與一般原告近似的地位，需要按照民訴法和行訴法的原則公 平合理地承擔(dān)舉證責(zé)任等方面的訴訟義務(wù)。檢察公益訴訟的出現(xiàn)，對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源等方面的公共利益具有積極意 義。首先，填補(bǔ)了訴權(quán)空白，完善

5、了民事和行政訴訟制度體系。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉 及不確定多數(shù)人的共同利益，但之前山于訴訟主體缺位導(dǎo)致大量生態(tài)環(huán)境侵權(quán)問(wèn) 題無(wú)法進(jìn)入司法程序，造成“公地悲劇”。檢察公益訴訟出現(xiàn)后，形成了主觀訴 訟與客觀訴訟相結(jié)合、私益訴訟與公益訴訟相協(xié)調(diào)的訴訟體系，有助于受損生態(tài) 環(huán)境得到有效的司法救濟(jì)。其次，豐富了生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的法律手段。檢察公 益訴訟制度岀現(xiàn)之詢(xún)，民訴法和環(huán)保法等已經(jīng)授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境 民事公益訴訟，但在實(shí)踐中提起訴訟的案例比較少， 且在行政公益訴訟方面一直 處于空口階段。 檢察公益訴訟出現(xiàn)后，對(duì)社會(huì)組織提起的民事公益訴訟形成有力 的補(bǔ)充和支持，檢察機(jī)關(guān)憑借案件來(lái)源、取證能力、一體

6、化組織結(jié)構(gòu)等方面的優(yōu) 勢(shì)，極大地豐富了環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量和類(lèi)型，通過(guò)支持起訴等方式為其他 主體的訴訟提供了事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集等方面的有力支撐。由于公益訴訟裁判具 有擴(kuò)張力，也便利了其他主體的環(huán)境訴訟活動(dòng)。另一方面，公益訴訟也豐富了檢 察機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的方式，可以綜合運(yùn)用刑事的、民事的和行政的訴訟手段, 全面地參與生態(tài)環(huán)境的治理。其三，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面依法行政、嚴(yán) 格執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，特別是長(zhǎng)期存在的污染環(huán)境問(wèn)題，往往與個(gè)別政 府部門(mén)不依法履職和不作為存在聯(lián)系，個(gè)別地方基于稅收、就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定等方面的顧慮，對(duì)污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼，放松監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境損害問(wèn)題長(zhǎng)期得 不到

7、糾正。檢察公益訴訟的出現(xiàn)，起到了倒逼行政機(jī)關(guān)依法履職、嚴(yán)格執(zhí)法的作 用。20XX年以來(lái)，我們就通過(guò)公益訴訟督促有關(guān)單位解決了河道被侵占填埋十 多年的老問(wèn)題，將長(zhǎng)期不符合環(huán)評(píng)要求的養(yǎng)豬場(chǎng)納入退養(yǎng)計(jì)劃，推動(dòng)關(guān)停了6家 違法排污的企業(yè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，建立在保護(hù)公益LI標(biāo)基礎(chǔ)之上的公益訴訟，不 僅要求行政機(jī)關(guān)要依法履職，而且必須是完全、充分履職，這不僅涉及行政合法 性，也涉及行政合理性的問(wèn)題，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的依法行政無(wú)疑提出了更高的要求。 最后，強(qiáng)化了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人的賠3付義務(wù)，起到了社會(huì)預(yù)防和法制教育的積極作 用。損害環(huán)境應(yīng)當(dāng)“應(yīng)賠盡賠”。兩年來(lái)，我們?cè)谔崞鸬拿袷鹿嬖V訟中，共向 環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人提出環(huán)

8、境修復(fù)費(fèi)、應(yīng)急處置費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)等賠償請(qǐng)求計(jì)1086萬(wàn)余元，使一些企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)了環(huán)境損害的民事賠償責(zé)任。我們還積極探索訴 前磋商機(jī)制，使當(dāng)事人自認(rèn)違法、自愿賠付的案件盡快進(jìn)入環(huán)境修復(fù)階段，積極 探索公益性服務(wù)替代經(jīng)濟(jì)賠償?shù)拇胧?，解決貧困人士的執(zhí)行問(wèn)題。這些司法實(shí)踐 都收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。兩年多來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)辦理的環(huán)境公益訴訟案件呈現(xiàn)出“五個(gè)多數(shù)”的特 點(diǎn)：一是在案件類(lèi)型上，行政公益訴訟占多數(shù)。在辦理的322件環(huán)境公益訴訟案 件中，行政公益訴訟254件， 占78. 9%,說(shuō)明督促行政機(jī)關(guān)依法履職是檢察公益 訴訟工作的重點(diǎn)。二是在訴訟階段上，行政訴前程序占多數(shù)。根據(jù)法律規(guī)定，檢 察

9、機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之詢(xún)，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)糾正違法的檢察建議，只有 在行政機(jī)關(guān)不回復(fù)、不整改的情況下，才可以起訴。從實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)的行 政機(jī)關(guān)都能在規(guī)定的兩個(gè)月回復(fù)期內(nèi)及時(shí)回復(fù)，多數(shù)都在合理的時(shí)間內(nèi)完成了整 改（占98. 3%）o多數(shù)問(wèn)題在訴前階段得到解決，這符合公益訴訟的價(jià)值追求，既 維護(hù)了公益也節(jié)約了司法成本，提高了司法效率，應(yīng)該說(shuō)訴訟不是LI的，解決問(wèn) 題才是關(guān)鍵。三是在監(jiān)督對(duì)象上，基層行政機(jī)關(guān)占多數(shù)。包括鎮(zhèn)政府，街道辦事 處，區(qū)一級(jí)的生態(tài)、水務(wù)、規(guī)劃資源、綠容衛(wèi)生部門(mén)容易成為被建議的對(duì)象，這 主要是因?yàn)榛鶎有姓C(jī)關(guān)承擔(dān)了大量具體的環(huán)保監(jiān)管職責(zé)。四是在案件來(lái)源上, 自行排查發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)

10、索占多數(shù)（來(lái)源于刑事案件的僅占36%）o在公益訴訟工作中， 我們積極拓展案件來(lái)源，通過(guò)建立微信舉報(bào)平臺(tái)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、公益訴訟觀察員、特邀檢察官助理、 與市民熱線(xiàn)12345對(duì)接等機(jī)制， 建立與有關(guān)機(jī)關(guān)、媒體和社會(huì) 公眾的聯(lián)系渠道， 形成了多元化的案源收集機(jī)制。 五是在民事訴訟特點(diǎn)上，由刑 事案件附帶提起的民事公益訴訟占多數(shù)。盡管來(lái)源于刑事案件的公益訴訟線(xiàn)索占比較小，但LI前已經(jīng)提起的21件生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，兒乎無(wú)一例外來(lái)源于 刑事案件，有的是在刑事公訴的同時(shí)附帶提起，有的是在刑事公訴結(jié)束后單獨(dú)提 起。對(duì)于這一現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)客觀看待。一方面，辦理刑事案件是檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)所 在，將刑事公訴與公益訴訟緊

11、密銜接，確實(shí)有助于強(qiáng)化證據(jù)收集，提升訴訟的質(zhì) 量和效率;但另一方面，也要看到，這一定程度上也反映了當(dāng)前公益訴訟中，因 為調(diào)查手段有限、調(diào)查取證難而產(chǎn)生的對(duì)刑事證據(jù)調(diào)查手段的依賴(lài)?；仡檭赡甓嗟臋z察公益訴訟實(shí)踐，既有成績(jī)和收獲，也有問(wèn)題與挑戰(zhàn)。一是 公益4訴訟的理論研究還不充分。在一些重要的理論問(wèn)題上還沒(méi)有形成廣泛共識(shí)。 比如，關(guān)于政府生態(tài)損害賠償訴訟與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的關(guān)系問(wèn)題，到底是兩種 不同訴訟間的相互銜接，還是兩者同屬于民事公益訴訟？關(guān)于這一點(diǎn)還沒(méi)有統(tǒng)一 的認(rèn)識(shí);再如，關(guān)于公益訴訟的受案范圍問(wèn)題，是嚴(yán)格限定于法律列舉的“等” 之內(nèi)的兒個(gè)領(lǐng)域還是可以拓展到“等”之外的領(lǐng)域？此外，關(guān)于行政公益訴訟中 行政機(jī)關(guān)履職的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題LI前還不統(tǒng)一， 我們的觀點(diǎn)是既要堅(jiān)持主客觀統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行為與結(jié)果相協(xié)調(diào)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)而言之，行政機(jī)關(guān)需窮盡一切法定 的行政手段以維護(hù)公益。二是公益訴訟的制度供給還不充分。比如，檢察公益訴 訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)問(wèn)題，民訴法和行訴法都未涉及。比如，關(guān)于公益訴訟賠償金 的管理與處置問(wèn)題沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有建立統(tǒng)一的生態(tài)損害賠償 基金，也沒(méi)有相應(yīng)的管理辦法，這給實(shí)際工作帶來(lái)了困擾；同時(shí)，鑒定評(píng)估難度 大、費(fèi)用高的問(wèn)題仍在一