實施《循環(huán)經(jīng)濟促進法》,促進包裝業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1、實施循環(huán)經(jīng)濟促進法，促進包裝業(yè)可持續(xù)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟促進法解讀與包裝物回收利用管理辦法(草案)的說明余渡元改革開放三十年，中國經(jīng)濟取得了驕人的成績。在欣慰我國經(jīng)濟快速增長的同時，也應(yīng)清醒地認識到：我們付出了很大的資源和環(huán)境代價，這些嚴(yán)重制約了我國未來的發(fā)展，亟待通過推進循環(huán)經(jīng)濟加以解決。包裝產(chǎn)業(yè)作為資源耗用型產(chǎn)業(yè)，包裝物回收利用對包裝可持續(xù)發(fā)展和推進循環(huán)經(jīng)濟具有十分重要的意義。循環(huán)經(jīng)濟促進法將于2009年1月1日正式實施，與之配套的包裝物回收利用管理辦法也會在不久的將來出臺，這將對我國包裝產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。每項法規(guī)和政策的出臺都將會導(dǎo)致行業(yè)重新洗牌。筆者有幸參與一些立法活動和政府決策，愿與業(yè)界朋友

2、分享對新政的理解，以期能提供業(yè)者一些借鑒。一、循環(huán)經(jīng)濟促進法解讀1、立法的背景近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，各項建設(shè)取得巨大成就，在推動資源節(jié)約和綜合利用、推行清潔生產(chǎn)方面，也取得了積極成效。但是，我國經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大，傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，環(huán)境壓力越來越大。一是資源總量和人均資源嚴(yán)重不足，資源利用效率相對低下。二是生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境形勢嚴(yán)峻。我國主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴(yán)重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇。生態(tài)

3、破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，已經(jīng)位居世界第一。環(huán)境污染事故進入高發(fā)期。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點。上述問題已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重制約，解決這些問題的根本途徑在于改變過去高投入、高排放的經(jīng)濟增長模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。2、立法的目的本法的立法目的在于以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價，取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最少的廢物排放，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境

4、和社會效益相統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。具體包括以下3項內(nèi)容:一是提高資源利用效率。資源利用效率是衡量循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平的基本指標(biāo)，提高資源利用效率可以通過兩種方式來實現(xiàn)。一是通過產(chǎn)業(yè)鏈、消費鏈的耦合和社會的合作，實現(xiàn)對自然資源的合理利用；二是通過廢物的循環(huán)利用，把已經(jīng)產(chǎn)生的廢物通過各種技術(shù)措施，進行再利用和資源化，減少自然資源的用量。二是保護和改善環(huán)境?？梢酝ㄟ^3種方式來實現(xiàn)。一是源頭削減。通過實施循環(huán)經(jīng)濟的“減量化”規(guī)定，盡可能地減少廢物和污染的產(chǎn)生，從源頭削減污染，既節(jié)約資源，又保護環(huán)境；二是過程控制。通過實施清潔生產(chǎn)措施，采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與

5、設(shè)備等措施提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放；三是末端治理，通過污染治理和廢物的循環(huán)利用，回收可循環(huán)利用的廢棄物，減少環(huán)境中已有廢棄物的數(shù)量，降低污染程度。本法第十九條與包裝產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，本法規(guī)定，從事工藝、設(shè)備、產(chǎn)品及包裝物設(shè)計，應(yīng)當(dāng)按照減少資源消耗和廢物產(chǎn)生的要求，優(yōu)先選擇采用易回收、易拆解、易降解、無毒無害或者低毒低害的材料和設(shè)計方案，并應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的強制性要求。設(shè)計產(chǎn)品包裝物應(yīng)當(dāng)執(zhí)行產(chǎn)品包裝標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝造成資源浪費和環(huán)境污染。三是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這是循環(huán)經(jīng)濟立法的根本目的，也是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本指導(dǎo)方針。本法的制定，通過在

6、全社會倡導(dǎo)一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的理念，逐漸讓政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民、行業(yè)協(xié)會等主體形成一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的行為方式，從而促進可持續(xù)發(fā)展。這是循環(huán)經(jīng)濟立法的更高目的。3、制度和措施循環(huán)經(jīng)濟促進法以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章五十八條。在框架結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，第一章為總則；第二章規(guī)定基本管理制度；第三章規(guī)定減量化，考慮到再利用和資源化兩者之間的密切聯(lián)系；第四章同時規(guī)定再利用和資源化；第五章規(guī)定激勵措施；第六章規(guī)定法律責(zé)任，第七章是附則。主要規(guī)定了下述一些重要的法律制度和措施:第一項制度是循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。是國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價

7、考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。第二項制度是抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度。著眼于可持續(xù)發(fā)展方式，要求積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施。第三項制度是循環(huán)經(jīng)濟評價和考核制度。這有助于解決過去以GDP指標(biāo)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績主要標(biāo)準(zhǔn)的弊端。第四項制度是以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任，也就是說，生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)地對其設(shè)計也提出了更高的要求。第五項制度是對高耗能、高耗水企業(yè)的重

8、點管理制度。第六是強化激勵措施。法律第五章對激勵政策作了比較具體的規(guī)定，主要包括:建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金；對科技創(chuàng)新的財政支持；稅收優(yōu)惠；投資和金融支持；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費和押金等制度；政府采購和表彰獎勵制度等。4、推動節(jié)能減排和環(huán)保工作的重點方向一是為經(jīng)濟增長開辟新的資源。例如，鋼鐵聯(lián)合企業(yè)的可燃氣體及固體廢棄物回收等。二是有效減少污染物排放。三是有利于提高經(jīng)濟效益。只要適當(dāng)提高企業(yè)資源利用效率和循環(huán)利用水平，就能較大程度提高這些重要行業(yè)的經(jīng)濟效益。5、政府部門和企業(yè)的責(zé)任本法第三條規(guī)定，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注

9、重實效，政府推動、市場引導(dǎo)，企業(yè)實施、公眾參與的方針。通過法律的形式明確宣示了循環(huán)經(jīng)濟在國家發(fā)展中的重大戰(zhàn)略地位，同時對政府部門和企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟過程中的地位和作用作了概括規(guī)定。與包裝產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的就是本法第十五條生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，本條分四款，分別對政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。第一款規(guī)定生產(chǎn)者自行回收、利用和處置。生產(chǎn)列入強制回收的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或包裝物負責(zé)回收，對其中可以利用的，由生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)利用。第二款規(guī)定委托回收利用和處置。生產(chǎn)者委托銷售或者其他組織進行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進行利用或者處置的，受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)

10、定和合同的約定，負責(zé)回收或者利用、處置。第三款規(guī)定了消費者的義務(wù)。消費者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或委托回收的銷售者或者其他組織。第四款規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門制定強制回收目錄和管理辦法。6、執(zhí)法監(jiān)督循環(huán)經(jīng)濟促進法確立了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基本法律制度和政策框架體系，同時需要國務(wù)院及有關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定的要求，制定配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章和技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，確保法律得到有效實施。包裝物回收利用管理辦法就是本法的配套法規(guī)之一。二、包裝物回收利用管理辦法（草案）的說明為規(guī)范包裝物回收利用行為，減少固體廢物的產(chǎn)生，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，保障人民健康和生命安全，保護消費者利益，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)

11、同志的多次批示精神，在深入調(diào)查研究，廣泛征求有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)改委組織起草了包裝物回收利用管理辦法。（一）背景包裝物生命周期比較短，大多為一次性使用后即成為廢棄物，資源消耗量大。隨著技術(shù)進步和市場經(jīng)濟發(fā)展，包裝升級換代加快，部分產(chǎn)品出現(xiàn)過度包裝，引發(fā)了浪費和社會問題。實際上，包裝廢棄物絕大部分是可以回收利用的資源。然而，由于我國包裝廢棄物回收水平較低，同時還存在包裝物處置不當(dāng)使資源得不到充分利用等問題，使大量的資源變成了固體廢棄物。目前，我國大中城市的包裝廢棄物占城市固體廢物總量約為體積的1/2，重量的1/3，占用了大量的土地以用作填埋場，對環(huán)境的影響也越來越嚴(yán)重。包裝物的材料和形

12、態(tài)多種多樣，與文化密切相關(guān)。包裝物在整個生命周期中涉及的相關(guān)責(zé)任者眾多，其回收利用涉及到經(jīng)濟、科技、城市管理、公民素質(zhì)、法制建設(shè)等諸多方面。國外成功的立法實踐證明，包裝物回收利用管理必須堅持“減量化、再利用和資源化”的原則，既要重視末端治理，還要加強源頭治理。倡導(dǎo)適度包裝、限制過度包裝。通過減量化，從源頭上減少包裝廢棄物的產(chǎn)生和對環(huán)境的影響。通過生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，建立起包裝物回收利用的有效機制。要實現(xiàn)末端有效治理，重要的是應(yīng)建立社會化回收體系，進一步推進城市垃圾分類，將包裝物回收納入再生資源回收體系；實行專業(yè)分揀，方便物流配送，盡可能實現(xiàn)包裝物回收企業(yè)與包裝物利用企業(yè)直接掛鉤，以減少環(huán)境污染和

13、提高資源利用率。這些需要依靠政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。（二）辦法的主要特點一是遵循減量化、再利用和資源化的原則，遵循以包裝物生產(chǎn)者及使用者為主的延伸責(zé)任制原則。二是預(yù)防為主，源頭治理。強調(diào)從包裝設(shè)計和選材出發(fā)，以利于包裝物回收利用；實行政策和指導(dǎo)目錄制度，即定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品目錄，禁止生產(chǎn)、進口或者采用列入淘汰目錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。三是包裝物減量化及減少一次性包裝物使用等的要求。四是針對不同種類包裝物的回收利用現(xiàn)狀，采取動態(tài)管理方式。即通過調(diào)整強制回收利用管理的包裝物目錄的方式，適時將不同種類的包裝物納入管理范圍。五是針對包裝物回收利用活動中所涉及的相關(guān)責(zé)任

14、方分別提出不同的要求。對包裝物生產(chǎn)企業(yè)提出在設(shè)計和生產(chǎn)包裝時采用清潔生產(chǎn)工藝，盡量使其達到可以循環(huán)利用、易于回收利用的要求；對包裝物使用企業(yè)提出有責(zé)任回收包裝物或委托符合要求的企業(yè)回收包裝物的要求；對包裝物利用企業(yè)也提出清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的要求。六是強化激勵政策。政府從稅收、資金、土地、物流運輸?shù)确矫嬷С制髽I(yè)實行綠色包裝和回收利用包裝物，鼓勵企業(yè)對包裝物實行押金返還制度。（三）辦法的主要內(nèi)容草案征求意見稿共七章，四十一條，主要包括以下內(nèi)容：1、包裝物生產(chǎn)者及包裝物使用者為主的有關(guān)責(zé)任要求生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是歐盟、日本等發(fā)達國家通行的做法。它的一個最基本的特征就是強調(diào)生產(chǎn)者的主導(dǎo)

15、作用，著眼于包裝物設(shè)計的改進和包裝廢棄物的利用最大化；另一個基本特征是強調(diào)不只是生產(chǎn)者的責(zé)任，同時強調(diào)了包裝物整個生命周期不同角色，即生產(chǎn)者、使用者、銷售者、消費者、回收者、利用者和中央及地方政府等共同分擔(dān)包裝物回收利用的責(zé)任，不同利益群體共同履行責(zé)任、協(xié)同工作。包裝物回收利用具有一定的特殊性。由于包裝物是為其內(nèi)容物即商品提供配套的功能，包裝物生產(chǎn)企業(yè)是為包裝物使用企業(yè)服務(wù)的，因此，實際上，在包裝物生產(chǎn)中，包裝物生產(chǎn)企業(yè)通常是“按需定制”，包裝物使用企業(yè)擁有更多的話語權(quán)和決定權(quán)。從包裝物回收過程和效果來看，包裝物使用企業(yè)無論從經(jīng)濟能力還是回收行為控制力都比包裝物生產(chǎn)企業(yè)更強。根據(jù)我國國情和實際

16、操作的可行性，規(guī)定了以包裝物生產(chǎn)者及使用者為主的責(zé)任延伸制度。辦法第二章第八條提出了包裝物生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)實行減量化和限制過度包裝的要求，這是從源頭上減少包裝物產(chǎn)生的有效措施。第九條對包裝物生產(chǎn)企業(yè)在包裝設(shè)計、生產(chǎn)、選材、工藝及包裝物回收利用等方面提出了明確要求。辦法第二章第十條對包裝使用企業(yè)提出了應(yīng)實行減量化和限制過度包裝的要求，以及對包裝物回收利用的責(zé)任。根據(jù)我國目前運輸包裝等領(lǐng)域的實際情況，辦法第二章第十條強調(diào)應(yīng)在滿足包裝基本功能的前提下，包裝物使用企業(yè)應(yīng)優(yōu)先采用可重復(fù)使用的包裝物；工業(yè)包裝和運輸包裝應(yīng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，采用有利于實現(xiàn)共享聯(lián)運和循環(huán)使用的方案，以提高資源利用效率。2、建立包裝物

17、強制回收制度，實行動態(tài)管理，建立和完善社會化回收體系（1）包裝物屬再生資源，應(yīng)強制回收，動態(tài)管理包裝物主要由紙、塑料、金屬、玻璃、木材等五大類基材制成，廢棄的包裝物屬再生資源，應(yīng)在技術(shù)經(jīng)濟允許的條件下，充分回收利用。結(jié)合我國國情，辦法第一章第五條規(guī)定了國家有關(guān)部門可適時調(diào)整強制回收利用包裝物管理目錄；第五章第二十九條規(guī)定了國家有關(guān)部門可以適時調(diào)整包裝物的鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄；通過調(diào)整目錄和名錄，實行包裝物動態(tài)管理。（2）規(guī)范前端、專業(yè)分揀、物流配送、廠商直掛包裝廢棄物回收渠道分散，缺乏有效管理，基本上處于自由無序的狀況。目前的廢棄包裝物回收網(wǎng)絡(luò)主要由拾荒者、社區(qū)回

18、收站（點）或流動回收站（點）、廢品集中市場等組成。有大量的廢棄包裝物通過城市環(huán)衛(wèi)運輸車輛直接進入填埋場，經(jīng)拾荒者分揀后再進入廢品集中市場。少數(shù)包裝物回收利用企業(yè)自行設(shè)置了回收網(wǎng)點，但數(shù)量少，遠未形成規(guī)模，同時存在回收包裝物的物流運輸?shù)姆N種限制和障礙。一些回收企業(yè)自行處理包裝物，使資源得不到充分利用，并造成環(huán)境污染。為規(guī)范回收，提高資源利用率，防止污染環(huán)境，辦法第十一條規(guī)定了包裝物回收的原則和建立社會化回收體系的要求，辦法第十二條、第十三條對包裝物回收企業(yè)的行為提出了要求，確保包裝物能夠安全流向合法的利用者手中。（3）實行垃圾分類回收是有效地進行包裝物回收利用的前提和基礎(chǔ)辦法第三章第十一條針對消費者、政府機關(guān)、企事業(yè)單位和個人及社區(qū)管理部門等在包裝物回收活動中分別提出了不同的要求。各地方政府已出臺了城市垃圾分類方面的管