談健全和完善農(nóng)村環(huán)保法治的設(shè)想

1、談健全和完善農(nóng)村環(huán)保法治的設(shè)想        核心提示：                 【摘要】我國(guó)農(nóng)村環(huán)保法治是我國(guó)農(nóng)村法制建設(shè)中的重要內(nèi)容。本文從公眾層面、制度層面、法制層面對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)保進(jìn)行了分析，并從農(nóng)村環(huán)境立法、執(zhí)法、制度安排等方面提出了健全和完善農(nóng)村環(huán)保法治的設(shè)想?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村  環(huán)境  法治有效治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)

2、可持續(xù)發(fā)展的要求，而法制治理是農(nóng)村環(huán)境治理的基本手段和必由之路。我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境法治上作了足有成效的努力，無(wú)論在立法上或制度安排上都取得了一定的成效。面對(duì)日趨嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)運(yùn)用法律手段懲處了一些嚴(yán)重危害環(huán)境的行為，對(duì)遏制環(huán)境惡化、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村環(huán)保起了十分明顯的作用。但是農(nóng)村環(huán)境法治工作面臨著公眾守法意識(shí)較差、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不力及農(nóng)村環(huán)境治理制度安排不足等一系列問(wèn)題，因此，農(nóng)村環(huán)境治理必定是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。 一、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題原因分析農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，主要?dú)w咎于以下幾個(gè)方面：（一）發(fā)展觀(guān)念和策略層面上的原因這表現(xiàn)在：一些地方存在著單純的經(jīng)濟(jì)觀(guān)念，片面理解“發(fā)展是硬道理”而一味

3、追逐經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，造成環(huán)保指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)面前被不屑一顧，環(huán)境被置于犧牲品地位；一些地方秉承“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)觀(guān)念，沾沾自喜于“得天獨(dú)厚”的資源優(yōu)勢(shì)，選擇了“殺雞取卵、竭澤而漁”的掠奪型開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，置環(huán)保于不顧；而一些地方片面追求城市化速度，農(nóng)村環(huán)境成為城市化的“嫁妝”，這樣把局部利益與整體利益、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)立起來(lái)，嚴(yán)重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。（二）農(nóng)村特定原因除了上述原因外，還可從農(nóng)村的特點(diǎn)和現(xiàn)狀中分析出更深層次的原因：一是農(nóng)民及農(nóng)村干部環(huán)境意識(shí)淡薄，農(nóng)村人口文化程度整體較低，文盲、半文盲造就了法盲、半法盲；二是農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)，注重即時(shí)利益，“

4、天生資源現(xiàn)就取，何管明天與子女”；三是農(nóng)村干部和農(nóng)民環(huán)保法律意識(shí)淡薄，公眾環(huán)保意識(shí)普遍較差。據(jù)調(diào)查，就全國(guó)而言，國(guó)民對(duì)于環(huán)境狀況的判斷大多是態(tài)度中庸，無(wú)敏感性，對(duì)許多根本性的環(huán)境問(wèn)題缺少了解或根本不了解，而且相當(dāng)一部分的社會(huì)公眾不愿意主動(dòng)地去獲取環(huán)境知識(shí)。農(nóng)村干部政策性意識(shí)濃厚，法律性意識(shí)較淡薄，以政策的原則性、實(shí)踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，造成農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)障礙重重。四是農(nóng)村法制教育與宣傳的虛無(wú)；由于我國(guó)農(nóng)村環(huán)保法整體上仍未形成一個(gè)完整的體系，宣傳力度欠缺，農(nóng)村環(huán)保法在廣大農(nóng)村干部、群眾頭腦中仍是一個(gè)未知數(shù)。一些農(nóng)民缺乏接近環(huán)保法、了解環(huán)保法的機(jī)會(huì)，于是也認(rèn)識(shí)不了環(huán)

5、保法的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。五是農(nóng)民的相對(duì)貧困；相對(duì)貧困與農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題相交叉、相重疊，以至造成從相對(duì)貧困到農(nóng)村環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。由于貧困，一些農(nóng)民只能依靠對(duì)自然資源的過(guò)度懾取維持生計(jì)，由此造成該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，造成農(nóng)民物質(zhì)生活基礎(chǔ)的進(jìn)一步薄弱而更加貧困。四是農(nóng)村自然資源的產(chǎn)權(quán)不清；自然資源作為生產(chǎn)和生活資料，而這些資源根據(jù)憲法在權(quán)利歸屬上屬于國(guó)家所有，但其產(chǎn)生的相當(dāng)部分的利潤(rùn)或產(chǎn)品卻直接為私人所有，自然資源的產(chǎn)權(quán)不清直接造成了公有資源過(guò)度使用和濫用，同時(shí)也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。（三）環(huán)境法制層面上的原因1、環(huán)境法律制度的相對(duì)落后與弱化嚴(yán)重制約著農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)與改善。從我國(guó)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀上來(lái)看

6、，環(huán)境法制相對(duì)落后與弱化，主要表現(xiàn)在：重行政主導(dǎo)、公眾參與有限；重立法數(shù)量、執(zhí)法與司法功能偏差；不同部門(mén)和層次的環(huán)境立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)；地方立法特色性不強(qiáng)，可操作性較差；重實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范欠缺；不少法律規(guī)范內(nèi)容已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與環(huán)保新形勢(shì)的需要，一些立法空白亟須填補(bǔ)等等。這些相對(duì)落后與弱化環(huán)境法制嚴(yán)重制約著農(nóng)村環(huán)境的改善和優(yōu)化。由于我國(guó)許多環(huán)保法規(guī)存在出臺(tái)時(shí)間早、內(nèi)容滯后、懲戒力度小等不完善之處，使得環(huán)保執(zhí)法屢屢遭遇“制度的困局”。2、農(nóng)村環(huán)境立法滯后，指標(biāo)不一，體系不健全至今我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法已初步形成了以1989年通過(guò)的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法為主體的法律法規(guī)體系，制定和頒布了規(guī)章和地

7、方法規(guī)660余件，還頒布了300多項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。這些對(duì)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這一法律法規(guī)體系遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，從其建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與達(dá)到的目標(biāo)上來(lái)看，這一法律體系是建立在靠行政指令來(lái)實(shí)施的人治型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求建立的是一種法治型經(jīng)濟(jì)；其次，從此體系的內(nèi)容上看，現(xiàn)行體系中有關(guān)農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不多，民事法律規(guī)范性質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)更少，以民商法性質(zhì)為主體的環(huán)保法律法規(guī)也很少，遠(yuǎn)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；最后，此法律體系尚不健全。此體系中沒(méi)有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例，環(huán)境保護(hù)法對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的涉及很簡(jiǎn)單，而且未能

8、將農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)；另外，一些重要環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白，如程序法方面的有關(guān)環(huán)境評(píng)價(jià)法、排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例、農(nóng)藥使用造成環(huán)境污染法等。3、執(zhí)法偏軟，管理不善，監(jiān)督不力目前，我國(guó)還未形成一個(gè)統(tǒng)一而完善的環(huán)境管理體制?，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制仍是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門(mén)、多層次的執(zhí)法管理體制，這樣形成了執(zhí)法主體勢(shì)力割據(jù)的局面，致使權(quán)責(zé)不明，權(quán)力過(guò)于分散，從而使一些省、市級(jí)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)變成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。為了一味提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了環(huán)境效益與社會(huì)效益，甚至一些縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)上去了，自然一切就都會(huì)搞好的，而對(duì)環(huán)保法置之不理，造成了地方保護(hù)主

9、義極為嚴(yán)重。另外，各環(huán)保部門(mén)之間為了部門(mén)利益而互相扯皮，關(guān)鍵時(shí)刻相互推諉責(zé)任，形成了一種惡劣的部門(mén)保護(hù)主義，最終造成執(zhí)法混亂，法律法規(guī)失去法律效力。正是由于體制的不完善，監(jiān)督力度自然也就上不去，對(duì)各鄉(xiāng)、村干部的依法行政、依法治村工作缺少監(jiān)督，對(duì)于不依法行政、不依法治村而導(dǎo)致的農(nóng)村不穩(wěn)定的責(zé)任人，很少追究責(zé)任或進(jìn)行必要的懲處。因執(zhí)法主體繁雜，上下級(jí)形不成垂直關(guān)系。往往為了地區(qū)利益、部門(mén)利益，形成了上級(jí)有政策，下級(jí)有對(duì)策的應(yīng)付局面，使許多監(jiān)督政策不能得到實(shí)施，法律得不到執(zhí)行，監(jiān)督變得蒼白無(wú)力，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。 二、農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)的著力點(diǎn)綜合以上對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題原因的分析，造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵因

10、素是環(huán)境法制層面上的原因，依法治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題是根本手段和必由之路，而農(nóng)村環(huán)境立法是關(guān)鍵，本人認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)當(dāng)前應(yīng)抓以下幾個(gè)方面： （一）充分立法1、完善農(nóng)村環(huán)保立法體系為了適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，基于農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)的現(xiàn)狀，需要構(gòu)筑一個(gè)較完善的、獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)保法律體系，把農(nóng)村環(huán)保這一塊從整個(gè)環(huán)保法中獨(dú)立出來(lái)，形成一個(gè)單獨(dú)針對(duì)農(nóng)村的環(huán)保法律體系。此體系大致應(yīng)由下列各部分構(gòu)成：一是憲法關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的規(guī)定；二是農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)基本法；三是農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法；四是農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；五是其他部門(mén)法中關(guān)于農(nóng)村的環(huán)境與資源保護(hù)法律規(guī)范。2、抬升環(huán)保立法高度，修正立法理念首先，既然

11、環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，因此環(huán)境保護(hù)法應(yīng)成為基本法，加大其權(quán)威性。其次，要改變“以罰為主”的立法觀(guān)念，以罰為主勢(shì)必導(dǎo)致違法主體追逐“違法利潤(rùn)”；同時(shí)要改變以行政責(zé)任為主的污染責(zé)任制。“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系下的市場(chǎng)主體具有趨利性，往往出現(xiàn)環(huán)境破壞者為經(jīng)濟(jì)利益寧愿被行政處罰也不去治理污染的現(xiàn)象。對(duì)于污染防治已不能完全依靠單一的行政責(zé)任，污染防治應(yīng)當(dāng)向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的立法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰。最后，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)明確環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的地位和各有關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)履行的職責(zé)，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)威；

12、明確有關(guān)部門(mén)失職、瀆職的責(zé)任追究，并在環(huán)境保護(hù)法中增加完善政績(jī)考核、建立政府環(huán)境責(zé)任追究和法律監(jiān)督機(jī)制。3、刑法、行政訴訟法的配合與支持一是在刑法中增設(shè)生態(tài)破壞罪，將更多的污染環(huán)境的行為上升到“犯罪行為”加以處罰。二是考慮到環(huán)境犯罪的危害、特點(diǎn)以及國(guó)外在這個(gè)領(lǐng)域規(guī)定的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，我們也應(yīng)把這類(lèi)行為規(guī)定為犯罪行為，也應(yīng)對(duì)環(huán)境犯罪實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。三是建立環(huán)境行政公益訴訟制度，形成民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任“三責(zé)并舉”的環(huán)境違法制裁機(jī)制，這有利于依法加大環(huán)保力度和公眾參與環(huán)保事業(yè)。同時(shí)訴訟受案范圍可適當(dāng)予以擴(kuò)展，如行政機(jī)關(guān)不當(dāng)作為、不作為等均應(yīng)納入環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍。四是采用權(quán)責(zé)相

13、連的私法方法，按照民法通則的規(guī)定，我國(guó)自然資源的所有權(quán)屬于國(guó)家或者集體，在一定時(shí)期內(nèi)使用權(quán)與所有權(quán)相分離，盡管法律明確規(guī)定使用人“有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)”，但使用人往往為了追求更多的經(jīng)濟(jì)利益而逃避這種義務(wù)，在使用資源過(guò)程中將個(gè)人成本轉(zhuǎn)嫁于社會(huì)或他人，從而使個(gè)人收益大于社會(huì)收益，資源的破壞結(jié)果卻要由社會(huì)或他人承擔(dān)。但是，如果采用私法的方法允許農(nóng)民承包自然資源，并給予一定的物權(quán)，行為人就會(huì)從自身的利益出發(fā)，做到對(duì)環(huán)境的保護(hù)。（二）嚴(yán)格執(zhí)法在做到農(nóng)村環(huán)保有法可依的前提下，如不能做到有法必依、違法必究和執(zhí)法必嚴(yán)，農(nóng)村環(huán)保法治也是一句空話(huà)。為此應(yīng)從注重以下幾方面的工作：一是健全執(zhí)法管理體制；應(yīng)建立

14、一個(gè)從中央到地方進(jìn)行垂直管理的專(zhuān)門(mén)環(huán)保機(jī)構(gòu)，國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)全國(guó)環(huán)保進(jìn)行統(tǒng)一部署、管理、指揮、協(xié)調(diào)，各地政府參與輔助本地環(huán)保機(jī)構(gòu)工作，另外各部門(mén)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)由環(huán)保分局來(lái)?yè)?dān)任。這樣，有利于有效地制止地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義。二是強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍，不斷提高執(zhí)法水平；要不斷提高各級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍人員的政治覺(jué)悟和環(huán)保技能，同時(shí)也要妥善安排好農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員的待遇問(wèn)題，做到賞罰分明，調(diào)動(dòng)環(huán)保執(zhí)法人員的積極性。執(zhí)法人員必須從觀(guān)念上實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即由權(quán)力至上向法律至上轉(zhuǎn)變，由人治向法治轉(zhuǎn)變，在行政執(zhí)法中做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。三是完善行政執(zhí)法責(zé)任制；進(jìn)一步明確每個(gè)執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法任務(wù)、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序

15、及違法執(zhí)法、不作為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。完善行政處罰報(bào)告和備案制度，制定和完善工作程序和廉政規(guī)范。強(qiáng)化執(zhí)法人員執(zhí)法資格管理。四是加大處罰力度；環(huán)保工作的重點(diǎn)是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，當(dāng)然處罰要以環(huán)境法律的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為尺度，處罰時(shí)能盡量考慮規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的上限，使違法成本高于違法收益。同時(shí)環(huán)境防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰。（三）加大法律監(jiān)督在我國(guó)環(huán)境法律監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督在近年來(lái)發(fā)揮了重要作用，但各政黨和社會(huì)團(tuán)體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但我國(guó)輿論監(jiān)督程度很低，作用很有限。司法監(jiān)督主要是人民檢察院的監(jiān)督，在環(huán)境

16、監(jiān)督領(lǐng)域這塊基本上是空白。人民群眾的監(jiān)督主要表現(xiàn)為以環(huán)境評(píng)價(jià)制度等為內(nèi)容的公眾參與，這要求在加強(qiáng)公眾宣傳的同時(shí)，培植一批環(huán)境監(jiān)督員，并給予必要的保障。農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制應(yīng)由二個(gè)監(jiān)督層面組成：一是上下級(jí)政府監(jiān)督關(guān)系，即上級(jí)政府把下級(jí)政府關(guān)于環(huán)保工作開(kāi)展的好壞作為政績(jī)量化考核一項(xiàng)依據(jù)；二是環(huán)保機(jī)關(guān)形成上下級(jí)的垂直監(jiān)督關(guān)系。國(guó)家環(huán)保總局要從法律和行政上對(duì)各級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)各部門(mén)加大稽查力度。對(duì)個(gè)別環(huán)保機(jī)構(gòu)環(huán)保不力或不作為進(jìn)行嚴(yán)格查處，追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任及行政責(zé)任，這二種監(jiān)督制度的實(shí)施既能克服地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義的發(fā)生，又能在人民群眾中樹(shù)立起環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)威，保證農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)順利進(jìn)行。 三、環(huán)境法治的配套措施安排    法治是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵一著，但決非農(nóng)村環(huán)境治理的全部，必須得到以下幾方面的配合與協(xié)同：（一）環(huán)保教育與環(huán)保法治相結(jié)合加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳，提高農(nóng)村干部和農(nóng)民的環(huán)保法律意識(shí)是農(nóng)村環(huán)保工作的基礎(chǔ)。目前一些農(nóng)民和一些農(nóng)村干部對(duì)環(huán)保還存有模糊認(rèn)識(shí)，環(huán)保法律意識(shí)極其淡薄。因此，在廣大農(nóng)村必須加大環(huán)保意識(shí)和環(huán)保法律法規(guī)的宣傳力度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村干部帶頭學(xué)法、用法，提高依法治村的能力，以“發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處置得好”為目標(biāo)。（二）環(huán)境制度安排與環(huán)境法治相呼應(yīng)環(huán)境制度安