對(duì)廉租住房保障問題的探索與思考

1、對(duì)廉租住房保障問題的探索與思考 李光榮(2009年 9月 4日自 2008年 4月貴州省在全國首創(chuàng)廉租住房 租售并舉 , 尤其是 2008年 11月在安順市召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)以來,可謂一石 激起千層浪 。 據(jù)了解, 全國已有多個(gè)省份探索廉租住房 租 售并舉,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家有關(guān)部委專門進(jìn)行了調(diào) 研。貴州省廉租住房租售并舉探索中推行已逾一年,進(jìn) 而引起國家主管部門關(guān)注的關(guān)鍵時(shí)刻,如何根據(jù)廉租住房保 障的實(shí)事,來探求保障方式的是?作為廉租住 房租售并舉的首創(chuàng)者,很有必要結(jié)合實(shí)踐的情況來談?wù)?我們的一些思考,并對(duì)一些善意的質(zhì)疑闡述我們的觀點(diǎn)。 一、從“執(zhí)政為民”宗旨的高度來深層次理解廉租住房 保障工作

2、安居樂業(yè)一直是中國民眾最淳樸的要求之一。住房 問題是重要的民生問題,黨的十七大要求必須堅(jiān)持發(fā)展為 了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,并明確提 出了住有所居的目標(biāo)。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo),也把人人 享有適當(dāng)住房作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。廉租住房制度作為一項(xiàng)重 要的住房保障制度, 國家一直有明確的要求。 早在 1998年 7月,國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知(國發(fā)“ 1998” 23號(hào)就明確規(guī)定對(duì)不同收入 家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或 單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房;其 他高收入家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。這個(gè)政策的核 心就是把住房劃

3、分為商品住房和保障性住房兩個(gè)部分。隨 后, 2003年 8月, 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā) 展的通知(國發(fā)“ 2003” 18號(hào)明確要求,建立和完善廉 租住房制度, 強(qiáng)化政府住房保障職能, 以財(cái)政預(yù)算資金為主, 多渠道籌集資金,形成穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來源。這個(gè) 政策提出了住房保障資金要求。 2005年 5月, 國務(wù)院辦公 廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見的通 知(國辦發(fā)“ 2005” 26號(hào)又提出,各地要抓緊開展城鎮(zhèn) 最低收入家庭住房困難情況調(diào)查,建立保障對(duì)象檔案,廉租 住房制度建設(shè)情況要納入省級(jí)政府對(duì)市(區(qū)、縣政府工作 目標(biāo)責(zé)任制管理。 2006年 5月, 國務(wù)院辦

4、公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部 等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知 (國辦發(fā)“ 2006” 37號(hào)明確指出,要編制包括廉租住房在 內(nèi)的住房建設(shè)規(guī)劃,尚未建立廉租住房制度的城市,必須在 2006年底前建立, 2006年底前各地都要安排一定規(guī)模的廉 租住房開工,對(duì)廉租住房制度和實(shí)物工程建設(shè)提出了時(shí)間要 求。 2007年 8月, 國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困 難的若干意見 (國發(fā)“ 2007” 24號(hào)明確提出了廉租住房保障時(shí)間表,即 2007年底前,所有設(shè)區(qū)的城市要對(duì)符合規(guī) 定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基 本做到應(yīng)保盡保; 2008年底前, 所有縣城要基本做到應(yīng)保盡 保。

5、十一五期末,全國廉租住房制度保障范圍要由城 市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。 2008年 12月,國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā) 展的若干意見 (國辦發(fā)“ 2008” 131號(hào)發(fā)布, 明確了 需要保障住房困難家庭的具體數(shù)據(jù), 2009年解決 260萬戶 城市低收入住房困難家庭住房問題,到 2011年底基本解決 747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭住房問題。同時(shí),在 這十余年之間,國家有關(guān)部委分別于 1999年 5月、 2004年 3月、 2007年 12月三次下發(fā)了廉租住房保障的有關(guān)辦法, 并聯(lián)合或者單獨(dú)發(fā)布了系列配套文件。這些延續(xù)而又不斷發(fā)展的政策規(guī)定,正充分詮釋了國發(fā)

6、 “ 2007” 24號(hào)文黨中央、國務(wù)院高度重視解決城市居民住 房問題,始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和 房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的 這一開章明義的表述,充分體 現(xiàn)了我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨要求。因此,我 們應(yīng)該從更高的高度、更深的層次來充分理解、領(lǐng)會(huì)和把握 廉租住房保障這項(xiàng)德政工程的根本要求。結(jié)合國發(fā)“ 2007” 24號(hào)文 城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主 要途徑的要求,我們可以得出這樣一個(gè)認(rèn)識(shí),應(yīng)該通過廉租住房保障這一個(gè)主要途徑,使低收入家庭得到與社會(huì)發(fā)展 水平相稱的住房保障,確保低收入住房困難家庭實(shí)現(xiàn)住有 所居。由此,廉租住房保障的各項(xiàng)工作措施,也都應(yīng)該圍 繞

7、這個(gè)目標(biāo)去進(jìn)行,只要有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),不違反國家 法律法規(guī)和政策規(guī)定禁止性要求的, 我們都可以去試、 去做, 而且,還應(yīng)當(dāng)把它做好。二、廉租住房保障在具體方式上要符合“實(shí)事求是”精 神的本質(zhì)要求圍繞改善群眾居住條件這一根本目的,我們要真正按照 科學(xué)發(fā)展觀以人為本的要求,從本質(zhì)上去思考和推動(dòng)廉 租住房保障工作。由此,在廉租住房保障的具體方式上,應(yīng) 該根據(jù) 實(shí)事求是 的精神, 結(jié)合不同的地區(qū)實(shí)際進(jìn)行探索。 (一廉租住房出售不存在保障對(duì)象錯(cuò)位問題。 全面理 解貴州省推行的廉租住房租售并舉,我們要看貴州省 城市低收入家庭廉租住房管理試行辦法中的幾條表述。第 二條,本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)城市(含縣

8、城低收入 家庭廉租住房保障制度的實(shí)施和管理;第五條,城市低收入 家庭廉租住房保障方式以實(shí)物配租、出售廉租住房和發(fā)放租 賃補(bǔ)貼相結(jié)合。實(shí)物配租,是指縣級(jí)以上人民政府向符合條 件的申請(qǐng)對(duì)象直接提供住房,并按照廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取 租金。出售廉租住房,是指在保障對(duì)象有一定經(jīng)濟(jì)承受能力 時(shí),地方人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以成本價(jià)或略低于成本的價(jià)格將公有住房出售給保障對(duì)象。租賃補(bǔ)貼,是指縣級(jí)以 上人民政府在廉租住房房源不足時(shí),向符合條件的申請(qǐng)對(duì)象 發(fā)放補(bǔ)貼,由其到市場(chǎng)上租賃住房。可以看出,貴州省的廉 租住房政策,不光有出售,同樣包括租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租。 對(duì)于沒有經(jīng)濟(jì)承受能力或者暫時(shí)沒有購買意愿的應(yīng)保家庭,

9、 實(shí)行租賃補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥?對(duì)于有經(jīng)濟(jì)承受能力且有購買意 愿的應(yīng)保家庭,可以出售廉租住房。幾種方式的保障對(duì)象都 明確指向城市低收入住房困難家庭。在國家層面,國發(fā) “ 2007” 24號(hào)文為廉租住房保障提出了時(shí)間表, 要求為低保 家庭、低收入家庭提供廉租住房保障,并明確了從低保家庭 擴(kuò)大到低收入家庭的時(shí)限,就是十一五期末;廉租住 房保障辦法第二條也規(guī)定城市低收入住房困難家庭的廉 租住房保障及其監(jiān)督管理,適用本辦法。由此可見,貴州 省廉租住房租售并舉保障對(duì)象與國家規(guī)定是一致的,都 是城市低收入住房困難家庭,所不同的只是保障方式多了一 種出售而已。目前,有一種聲音認(rèn)為,廉租住房就只是 租,其余方式則違

10、背了廉租住房的本質(zhì)。但是,我們看 廉租住房保障辦法第五條廉租住房保障方式實(shí)行貨幣 補(bǔ)貼和實(shí)物配租等相結(jié)合,這其中的一個(gè)等字,實(shí)際 上就是為各地根據(jù)實(shí)際情況探索新的保障方式預(yù)留了空間。 至于廉租住房這個(gè)名詞內(nèi)在的含義,應(yīng)該隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化,而不應(yīng)該僅僅拘泥于靜止的、字面意思的理 解。(二廉租住房保障面積應(yīng)該體現(xiàn)人性化的理念。 廉租 住房為低收入家庭提供住房保障,應(yīng)該滿足最基本的、人性 化的功能需求。 2007年 8月所發(fā)國發(fā)“ 2007” 24號(hào)文規(guī)定, 新建廉租住房套型建筑面積控制在 50 以內(nèi)。隨即, 2007年 11月九部委發(fā)布的廉租住房保障辦法要求新建廉 租住房,應(yīng)當(dāng)將單套的建筑

11、面積控制在 50 以內(nèi)。這里, 我們注意到,對(duì)于廉租住房面積規(guī)定使用了兩種不同的表 述,前一個(gè)是套型建筑面積,后一個(gè)是建筑面積。這兩者怎 么理解呢,一種理解是,之前 2006年 7月建設(shè)部所發(fā)關(guān) 于落實(shí)新建住房結(jié)構(gòu)比例要求的若干意見 (建住房 “ 2006” 165號(hào)稱套型建筑面積是指單套住房的建筑面積,即 套型建筑面積等于建筑面積; 而另一種理解為, 建設(shè)部第 142號(hào)公告修訂發(fā)布,自 2003年 9月 1日起實(shí)施的住宅設(shè)計(jì) 規(guī)范(GB50096 1999明確規(guī)定套型建筑面積等于套 內(nèi)使用面積除以標(biāo)準(zhǔn)層的使用面積系數(shù);標(biāo)準(zhǔn)層使用面積系 數(shù)等于標(biāo)準(zhǔn)層使用面積除以標(biāo)準(zhǔn)層建筑面積。從這里可以 看出

12、,套型建筑面積在不同項(xiàng)目上所對(duì)應(yīng)的建筑面積有所不 同。 50 套型建筑面積按一般測(cè)算, 建筑面積大致要大于套 型建筑面積 5 10 。對(duì)于這兩種理解,我們更傾向于第二 種, 原因不光是前一種屬于行業(yè)解釋, 后一種屬于國家標(biāo)準(zhǔn);更因?yàn)榱庾》棵娣e的浮動(dòng),體現(xiàn)了人性化的要求。比如, 人口問題,如果一個(gè)應(yīng)保家庭有 4人,按照貴州省城鎮(zhèn)人均 建筑面積 15 的保障標(biāo)準(zhǔn),則該戶廉租住房建筑面積應(yīng)達(dá) 到 60 (各地人均保障面積有所不同,如江蘇揚(yáng)州市為 16 、福建龍巖市為 15 、安徽巢湖市為 14 。再如,代 際問題和性別問題,建筑面積 50 最多是二室一廳,祖孫 三代應(yīng)保家庭極有可能不得已兩代人同床

13、,甚至大齡小孩與 異性長輩同床,這是不符合人性化考慮的。同樣道理,如果 應(yīng)保家庭是一口或者兩口之家,也就沒有必要非建 50 不 可。同時(shí),我們傾向于第二種理解也有政策支撐。比如,國 發(fā)“ 2007” 24號(hào)文廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn),由城市人民政 府根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克郊柏?cái)政承受能力等因素統(tǒng)籌 研究確定;廉租住房保障辦法第六條市、縣人民政 府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克?、?cái)政承受能力以及城市 低收入住房困難家庭的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)等因素,以戶為單位 確定廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn) ” 。 這些規(guī)定, 也正是考慮了各地 實(shí)際情況、每戶實(shí)際情況,而做出的靈活性的規(guī)定。當(dāng)然, 從廉租住房出售的角度來說,一是廉

14、租住房面積浮動(dòng),有更 充分的條件來考慮住宅使用功能和空間組合,避免了隨著經(jīng) 濟(jì)社會(huì)發(fā)展、住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)提高可能導(dǎo)致小面積廉租住 房重復(fù)建設(shè)或者重建浪費(fèi)的問題;二是通過對(duì)有購買意向的 保障對(duì)象的調(diào)查,普遍反映建筑面積 50 難以滿足居住需求,存在著小面積廉租住房無人愿買的問題。對(duì)于像貴州這 樣經(jīng)濟(jì)較為落后的省份,如果不采用出售部分廉租住房以回 籠部分資金,再用于新建廉租住房的辦法,其近百億元的地 方匹配資金省、市、縣幾級(jí)政府是難以承受的,就極有可能 影響到十一五期末完成應(yīng)保盡保的任務(wù)。根據(jù)這樣的實(shí) 際,可將超出保障面積部分 , 按經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)價(jià)并區(qū)分產(chǎn) 權(quán),即可解決此問題。(三廉租住房出售不

15、是國有資產(chǎn)的流失。 質(zhì)疑廉租住 房出售導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失可能基于兩種認(rèn)識(shí),第一種是認(rèn) 為將國家給應(yīng)保家庭的補(bǔ)貼變成了他的私產(chǎn),是國有資產(chǎn)流 失。第二種是認(rèn)為國家應(yīng)收的土地收益和稅費(fèi)流失。對(duì)于第 一個(gè)問題,國家對(duì)低收入住房困難家庭的補(bǔ)貼,就像低保金 一樣,是政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體應(yīng)有的救濟(jì),是維持社會(huì)保障 安全線必須的支出。通過廉租住房出售,將給與保障對(duì)象的 租賃補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換為購房的分期款,可以使長期發(fā)放的貨幣補(bǔ)貼 轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn),何樂而不為?只有購房者不屬于保障范 圍,才可以說是國有資產(chǎn)流失,而這僅僅是一個(gè)技術(shù)把關(guān)問 題,而不是一個(gè)涉及廉租住房出售制度缺陷的問題。對(duì)于第 二個(gè)問題,廉租住房出售以后,其

16、享有的是有限產(chǎn)權(quán),實(shí)質(zhì) 上也是購房戶與政府共同享有一定比例的共有產(chǎn)權(quán)房,其房 產(chǎn)證上也標(biāo)注有廉租住房字樣。并且,購房戶必須滿一定年限并補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地收益后方能出售。這樣,國家應(yīng)收 的稅費(fèi)和土地收益沒有流失,只是征收時(shí)間早晚的問題。 (四廉租住房出售徹底解決了“退出難”問題。 有人 認(rèn)為,廉租住房購房家庭在經(jīng)濟(jì)水平提高后不會(huì)退出所購房 屋,因此缺乏退出機(jī)制。對(duì)此,我們認(rèn)為,廉租住房購房家 庭的購房資金已經(jīng)通過修建新的廉租住房用于其他應(yīng)保家 庭。購房戶經(jīng)濟(jì)水平提高后,實(shí)際上已經(jīng)通過購買廉租住房 實(shí)現(xiàn)了部分退出,如要完全退出則可以通過補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地 收益獲得完全產(chǎn)權(quán)。因此,不存在還有退出的問題。反而

17、是 廉租住房出售一戶就徹底減少了一戶應(yīng)保家庭,一勞永逸地 解決了其住房問題,并實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的更高層次的 保障目標(biāo)。同時(shí),從現(xiàn)實(shí)可能的條件來看,在我國個(gè)人信息 統(tǒng)計(jì)不全的情況之下,政府部門并不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其 經(jīng)濟(jì)水平變化情況,導(dǎo)致不能及時(shí)終止租賃補(bǔ)貼或者實(shí)物配 租。尤其是對(duì)于實(shí)物配租而言,因我國個(gè)人信用體系尚不健 全,即使實(shí)物承租戶經(jīng)濟(jì)水平提高后政府部門要求其退出, 也有可能缺乏有效手段。因此,比較而論,廉租住房出售徹 底解決了退出難問題,不失為它的一個(gè)亮點(diǎn)。三、 廉租住房保障方式應(yīng)該在工作實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)逐步發(fā)展 和完善對(duì)于廉租住房保障方式,具體指廉租住房出售而言,思 路對(duì)了,大的方向就錯(cuò)

18、不了,操作層面的技術(shù)問題,可以逐 步改進(jìn)。貴州省 2008年 4月提出廉租住房租售并舉以后, 貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳隨后印發(fā)關(guān)于廉租住房出售的指 導(dǎo)意見、關(guān)于廉租住房出售的補(bǔ)充意見、關(guān)于廉租 住房出售中相關(guān)問題的補(bǔ)充通知三個(gè)文件,對(duì)廉租住房出 售的對(duì)象審核、價(jià)格控制、上市準(zhǔn)入作了明確規(guī)定。廉租住 房只能出售給自愿購買的符合廉租住房保障條件的家庭。在 房源不足時(shí)采取輪候、搖號(hào)等方式確定購買對(duì)象。廉租住房 出售價(jià)格實(shí)行政府定價(jià),按照成本價(jià)或者略低于成本價(jià)出 售。購買廉租住房可一次性付款也可分期付款,享受租賃補(bǔ) 貼保障對(duì)象申請(qǐng)購買廉租住房的,在與住房保障部門簽訂購 房合同后,未入住前可將其應(yīng)領(lǐng)取租賃

19、補(bǔ)貼以分期付款方式 轉(zhuǎn)作購房款, 入住 (房屋交付使用 后, 不再享受租賃補(bǔ)貼, 并按未交房款產(chǎn)權(quán)比例繳交廉租住房租金。這種制度設(shè)計(jì), 有效解決了以往保障對(duì)象因靠租賃補(bǔ)貼不足以在市場(chǎng)上租 到房屋,將就現(xiàn)有房屋居住,其所獲租賃補(bǔ)貼大多用于 改善生活條件,以致年年補(bǔ)貼,年年住房困難依舊這一現(xiàn)實(shí) 問題。對(duì)于廉租住房上市準(zhǔn)入,作了嚴(yán)格的限制,要求在規(guī) 定年限內(nèi)不得上市交易;滿規(guī)定年限并補(bǔ)足稅費(fèi)、土地收益 等相關(guān)價(jià)款取得完全產(chǎn)權(quán)后方可上市交易;在規(guī)定年限內(nèi)確因特殊原因需上市交易的，須經(jīng)審批并由住房保障部門回 購；所購廉租住房上市交易的，不得再次申請(qǐng)保障性住房， 等。同時(shí)，三個(gè)文件還對(duì)廉租住房出售的購房流程、產(chǎn)權(quán)界 定、資金監(jiān)管、物業(yè)管理、抵押繼承等均作了明確規(guī)定，以 便對(duì)廉租住房出售進(jìn)行完整的管理。 需要說明的是，貴州省廉租住房“租售并舉”以來，其 制度也是根據(jù)實(shí)踐中遇到的具體問題不斷發(fā)展和完善的。比 如，指導(dǎo)意見規(guī)定廉租住房購買對(duì)象為自愿購買的符合廉租 住房保障條件的家庭，比較籠統(tǒng)，而補(bǔ)充意見就對(duì)廉租住房 購房資格進(jìn)行了細(xì)化，列出了