國家公園與國家公園體系：美國經(jīng)驗教訓的借鑒

1、國家公園與國家公園體系：美國經(jīng)驗教訓的借鑒 楊  銳  1.美國國家公園與國家公園體系的基本情況  “國家公園”概念一般認為是由美國藝術家喬治·卡特林(Geoge Catlin)首先提出的。1832年，在去達科他州旅行的路上，他對美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深表憂慮。他寫到“它們可以被保護起來，只要政府通過一些保護政策設立一個大公園一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。1872年，在美國很多仁人志士的努力下，美國國會批準建立了世界上第一個國家公園黃石國家公園。  國家公園與國

2、家公園體系在美國是相互聯(lián)系的兩個概念。國家公園是指面積較大的自然地區(qū)，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費型活動。美國的國家公園多數(shù)位于西部，現(xiàn)有54個，面積約20萬平方公里。數(shù)量上僅占國家公園體系總數(shù)的14%，但面積卻占到總占地面積的60%。美國的國家公園體系則是指由美國內(nèi)政部國家公園管理局管理的陸地或水域，包括國家公園、紀念地、歷史地段、風景路、休閑地等。美國國家公園體系目前包括20個分類,379個單位（表1）。總占地面積33.74萬平方公里，占美國國土面積約3.64%。每年接待的游客接的三億人次,2000年財政預算為20億美元。 表1 美國國家公園體系分類一覽

3、表分類名稱（中文）分類名稱（英文）數(shù)量國際歷史地段International Historic Site      1國家戰(zhàn)場National Battlefields     11國家戰(zhàn)場公園National Battlefield Parks      3國家戰(zhàn)爭紀念地National Battlefield Site      1國家歷史地段National Historic Sites &

4、#160;   77國家歷史公園National Historical Parks     38國家湖濱National Lakeshores      4國家紀念戰(zhàn)場National Memorials     27國家軍事公園National Military Parks      9國家紀念地National Monuments     73國家公園N

5、ational Parks     54國家景觀大道National Parkways      4國家保護區(qū)National Preserves     54國家休閑地National Recreation Areas     19國家保留地National Reserve      2國家河流National Rivers    &#

6、160; 6國家風景路National Scenic Trails      3國家海濱National Seashores     10國家野生與風景河流National Wild and Scenic Rivers      9其他公園地Parks (other)     11總計（截止1998年11月）TOTAL（by 11/1998）    379  

7、0;  美國國家公園體系的管理者為內(nèi)政部國家公園管理局。該局成立于1916年，現(xiàn)有永久雇員15729人、季節(jié)性雇員5548人、志愿人員90000人。工作人員所涉及的職業(yè)種類達288種之多。  2美國國家公園體系發(fā)展的六個階段  第一階段為萌芽階段(1832-1916)。十九世紀初，美國藝術家、探險家等有識之士開始認識到西部大開發(fā)將對原始自環(huán)境造成巨大威脅，同時頗有勢力的鐵路公司也發(fā)現(xiàn)了西部荒野作為旅游資源開發(fā)的潛在價值。于是保護自然的理想主義者和與強調(diào)旅游開發(fā)的實用主義者一拍即合，聯(lián)合起來共同反對伐木、采礦、修筑水壩等另外類型的實用主義者，并最終成功說服國會立法建

8、立了世界上第一個國家公園。十九世紀末，美國公眾又開始關注史前廢墟和印地安文明的保護問題，從而導致國會于1906年通過了古跡法授權總統(tǒng)以文告形式設立國家紀念地。  第二階段為成型階段(1916-1933)。截至1916年8月，內(nèi)政部共轄14個國家公園和21個國家紀念地，但沒有專門機構管理它們，保護力度十分薄弱。國家公園重新面臨著資源開發(fā)的巨大壓力。這種情況下，馬瑟（Stephen Tyng Mather）成功籌建了國家公園管理局，并制訂了以景觀保護和適度旅游開發(fā)為雙重任務的基本政策。同時積極幫助擴大州立公園體系以緩解國家公園面臨的旅游壓力，并在美國東部大力拓展歷史文化資源保護方面的工作

9、。從而使美國國家公園運動在美國全境基本形成體系。  第三階段為發(fā)展階段(1933-1940)。1933年對美國國家公園體系來講是又一個十分重要的年份，在這一年富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)簽署法令將戰(zhàn)爭部、林業(yè)局等所屬的國家公園和紀念地，以及國家首都公園劃歸國家公園管理局管理，極大增強了國家公園體系的規(guī)模，尤其是國家公園管理局在美國東部的勢力范圍。同時隨著羅斯福新政的展開，國家公園管理局與公民保護軍團(CCC)配合，雇傭了成千上萬的年輕人在國家公園和州立公園內(nèi)完成了數(shù)量眾多的保護性和建設性工程項目，這些項目對國家公園體系產(chǎn)生了深遠影響。同時1935年和1936年分別通過的歷史地段法和

10、公園、風景路和休閑地法盡一步增強了國家公園管理局在歷史文化資源和休閑地管理方面的力度。  第四階段為停滯與再發(fā)展階段(1940-1963)。這一階段包括了二戰(zhàn)期間的停滯時期和戰(zhàn)后由于旅游壓力迅速發(fā)展時期。二戰(zhàn)期間國家公園體系的經(jīng)費和人員急劇減少，但國家公園管理局卻成功地抵制了軍事飛機制造業(yè)，水電業(yè)等開發(fā)公園內(nèi)自然資源的蠻橫要求。戰(zhàn)后由于國家公園的游客大增，旅游服務設施嚴重不足，國家公園管理局啟動了“66計劃”，即從1956年起，用10年時間，花費10億美元徹底改善國家公園的基礎設施和旅游服務設施條件?！?6計劃”在滿足游客需求方面是成功的，但在生態(tài)環(huán)境保護方面考慮不足，被保護主義者們

11、批評為過度開發(fā)。  第五階段為注重生態(tài)保護階段(1963-1985)。二十世紀六十年代以前，美國國家公園管理局保護的僅僅是自然資源的景觀價值，而對資源的生態(tài)價值沒有充分認識，因此在公園動植物管理中犯了很多嚴重的錯誤，如在公園內(nèi)隨意引進外來物種等。隨著美國環(huán)境意識的覺醒，在學術界和環(huán)保組織的壓力下，國家公園管理局在資源管理方面的政策終于向保護生態(tài)系統(tǒng)方面做出了緩慢但重要的調(diào)整。如不再對觀賞型野生動物進行人工喂養(yǎng)，逐步消滅外來樹種等。  第六階段為教育拓展與合作階段(1985年以后)。國家公園的教育功能在1985年以后得到了進一步強化，在教育硬件設施方面進行了較大規(guī)模的建設，在

12、人員配備、資金安排等方面優(yōu)先考慮。使國家公園體系成為進行科學、歷史、環(huán)境和愛國主義教育的重要場所。由于里根以后的幾屆政府不斷壓縮國家公園管理局的人員和資金規(guī)模，因此這一時期的另一趨勢是國家公園管理局開始強調(diào)和其他政府機構、基金會、公司和其他私人組織開展合作。  3美國經(jīng)驗教訓的借鑒  國家公園運動在不同國家有著不同的社會與文化背景，但作為一項國際性運動，它們又有著許多共通之處。其中很重要的一點就是它們所需要處理的矛盾與關系基本相同。這些矛盾與關系包括：資源保護與旅游發(fā)展之間的關系；中央政府與地方政府之間的關系；國家公園用地與周邊土地之間的關系；不同政府部門之間的關系；立法機

13、構、行政機構和民間團體之間的關系；管理者與經(jīng)營者之間的關系以及國家公園管理機構與民間保護團體之間的關系。美國的經(jīng)驗教訓也就是處理這些關系時的經(jīng)驗教訓。  遺產(chǎn)保護中的最主要的矛盾是保護與利用之間的矛盾，而保護與利用都是依靠管理這個手段來實現(xiàn)的。這時管理者的自身定位，將直接影響到遺產(chǎn)保護的最終效果。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務員的角色(steward)，而不是業(yè)主(owner)的角色。它們認為國家遺產(chǎn)的繼承人是當代和子孫后代的全體美國公民，管理者對遺產(chǎn)只有照看和維護的義務，而沒有隨意支配的權利。這種遺產(chǎn)保護中的倫理觀念，在我國的遺產(chǎn)保護中應予以提倡。中國的國家遺產(chǎn)是全中國

14、人民以及后代子孫的共同財富，中國的世界遺產(chǎn)是中國人民以及世界人民的共同財富。任何個人、單位或地方政府都沒有資格、也沒有任何理由竊取遺產(chǎn)的繼承權，任何管理政策和建設行為都要站在全體國民和子孫后代的立場上去權衡和取舍。  美國的遺產(chǎn)保護建立在較為完善的法律體系之上，幾乎每一個國家公園都有獨立立法，美國國家公園管理局的設立及其各項政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。20多部聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則、標準和執(zhí)行命令保證了美國國家公園作為國家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財政地位，也避免了美國國家公園管理局與林業(yè)局、戰(zhàn)爭部等之間的矛盾。我國正在建立健全社會主義法制體系，將國家遺產(chǎn)的保護納入法制軌道是有效保護國家遺產(chǎn)

15、的長遠之計。全國人大與政協(xié)在國家遺產(chǎn)保護中的作用是非常重要的。呼吁盡快出臺中華人民共和國自然與文化遺產(chǎn)保護法，將其作為國家遺產(chǎn)保護的總法。并以總法為依據(jù)，建立、完善、協(xié)調(diào)、充實有關風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家重點文物保護單位等的保護管理條例、標準和規(guī)范。  1965年美國國會通過了特許經(jīng)營法，要求在國家公園體系內(nèi)全面實行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施向社會公開招標，經(jīng)濟上與國家公園無關。國家公園管理機構是純聯(lián)邦政府的非盈利機構，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營制度的實施，形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離，避免了重經(jīng)濟效益、輕資源保護的

16、弊端。建議國務院選擇一、兩個國家重點風景名勝區(qū)作為試點，由中央政府而不是地方政府直接管理，并試行特許經(jīng)營等先進的管理制度，取得經(jīng)驗后向其他國家自然文化遺產(chǎn)地推廣。  美國的國家公園和州立公園分工明確，國家公園以保護國家自然文化遺產(chǎn)，并在保護的前提下提供全體國民觀光機會為目的；州立公園主要為當?shù)鼐用裉峁┬蓍e度假場所，允許建設較多的旅游服務設施。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入的需要。這一經(jīng)驗對我們的啟示是：嚴格限制我國國家遺產(chǎn)地內(nèi)的旅游服務設施，尤其要將住宿、度假設施減少到最低限度；同時在稅收、政策和技術等層面支持省級風景

17、名勝區(qū)的建立；鼓勵在國家遺產(chǎn)地邊界以外的地區(qū)建立各級旅游度假區(qū)，通過對游客的分流減輕國家遺產(chǎn)地的旅游發(fā)展壓力。  科學的規(guī)劃決策系統(tǒng)是保證國家遺產(chǎn)有效管理的有力工具，這一方面美國也積累了一些有益的經(jīng)驗，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃 實施計劃 年度報告三級規(guī)劃決策體系等等。我國目前在遺產(chǎn)地規(guī)劃決策方面與先進國家的差距較大，主要表現(xiàn)在規(guī)劃的可操作性不夠、決策過程科學性不夠、公眾參與強度不夠等。學術界應與相關政府部門通力配合，盡快充實完善有關遺產(chǎn)保護管理方面的規(guī)范、指南、制度和其他政策性文件，最終形成符合我國實際的、切實有效的規(guī)劃與決策體系。  美國在

18、遺產(chǎn)保護中的教訓與經(jīng)驗幾乎一樣多。美國國家公園管理局由于在二十世紀六十年代以前不重視科學研究的作用，對國家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成了相當大的破壞。例如在黃石等國家公園內(nèi)大肆獵殺土狼等食肉類動物以增加鹿、野牛等觀賞性動物的數(shù)量；引進外來樹種進行所謂風景林培育等，這些做法對國家公園的生態(tài)系統(tǒng)甚至對其風景美學價值都帶來了不可彌補的損失，遭到了嚴厲批評。國家遺產(chǎn)的保護與管理是一項技術性很強的工作，美國的教訓提醒我們，在遺產(chǎn)保護過程中要形成制度以聽取生態(tài)專家和文物保護專家的意見，逐步消除遺產(chǎn)管理中的隨意性、粗放性和盲目性。  自然與文化遺產(chǎn)地不能脫離它所處的周邊環(huán)境，“雞窩里面飛不出金鳳凰”。美國在這一方面的教訓也不少。美國國家公園管理局在很長時間內(nèi)只是關注公園內(nèi)部的管理事務，沒能及早參與處理國家公園外圍環(huán)境中存在的問題，給國家公園邊界內(nèi)遺產(chǎn)的保護造成了極大隱患。我國的遺產(chǎn)地保護中也存在著類似問題，程度甚至比美國更為嚴重。解決這一問題，有賴于我國的遺產(chǎn)管理者和規(guī)劃者們積極參與遺產(chǎn)周邊地區(qū)的規(guī)劃決策事務，利用行政、資金、稅收、教育等手段盡量減少外圍環(huán)境對遺產(chǎn)地的不利影響。  美國國家公園管理局曾在20世紀70年代做過一個龐大的國家公園體系規(guī)劃，后因無法操作而不了了之。由于國家