國外行政復議和行政訴訟銜接模比較

1、國外行政復議和行政訴訟銜接模比較關于行政復議與行政訴訟的銜接機制，發(fā)達國家主要有三種代表性 的立法模式：一是以德國為代表的行政訴訟類型決定救濟程序銜接模式（以下簡稱德國模式）;二是以美國為代表的窮盡行政救濟銜接模式 （以下簡稱美國模式）; 三是以日本為代表的行政行為相對人自由選擇銜接模式 （以下簡稱日本模式）。筆 者通過考察、比較、分析德國、美國及日本的行政復議與行政訴訟銜接模式，以期對完善我國的行政救濟制度有所裨益。一、德國模式（一）充分體現(xiàn)“行政自我糾錯”機能的行政復議制度在德國聯(lián)邦系統(tǒng)，實行兩級行政復議制度。當事人對行政主體作出的 行政行為不服，可以在收到行政處理決定之日起一個月內向其提

2、出復審請求。作 出原行政行為主體如果認為當事人請求理由成立 ，則應當給予行政救濟；作出原 行政行為主體如果認為當事人請求理由不成立，則應將當事人的復審請求移送給 其上級機關，或者移送給其他具有管轄權的機關進行再復審。再復審程序應當在 三個月內結束。當事人如果對上級機關的再復審決定仍然不服，可以向有管轄權的行政法院提起行政訴訟。實踐中有時會出現(xiàn)當事人直接向上一級行政機關或其 他具有管轄權的機關提出復議申請的情況，這時接到復議申請的機關應當先接受 該申請,然后再轉交給作出原行政行為主體按上述程序進行處理。復議機關對受 理的復議案件既可以進行合法性審查，也可以對其適當性進行審查。但如果復議 機關與自

3、治行政機關不是同一機關，復議機關對自治事務范圍內的行政處理只能 進行合法性審查，不能以自己的決定取代原行政機關的決定。根據(jù)案件的事實情 況,復議機關可以對行政行為作出維持、變更或撤銷決定。當事人如果對最終復 議決定不服，可以在復議決定書送達后一個月內向有管轄權的行政法院提起行政 訴訟。（二）發(fā)達的行政訴訟類型化制度同為大陸法系之代表的德國與法國，盡管其法律傳統(tǒng)、法律體系、法 律制度等非常相似，但在行政行為相對人的法律救濟程序和規(guī)定上卻是沿著不同 路徑發(fā)展的。從表面上看，兩國都設立了獨立于普通法院的專門行政法院，但實際 上德國的行政法院性質上屬于司法機關，與政府相獨立；而法國的行政法院在性 質上

4、為行政機關，隸屬于行政系統(tǒng)。德國法將行政案件司法管轄權分配給行政法院，由行政法院承擔著行政行為的司法審查功能。德國是典型的行政訴訟類型化國家。其行政訴訟程序的具體設置在 一定程度上基于行政訴訟類型的劃分情況。對行政訴訟類型進行劃分，主要是為行政訴訟受案范圍內的每一種國家權力行為都設置一種訴，以期當公民權利受到侵害時,至少有一種類型的訴可供選擇并以此獲得法律保護。德國的行政訴訟類 型多從民事訴訟類型發(fā)展而來，主要是根據(jù)當事人的訴訟請求和法院判決的內容 進行劃分。德國行政訴訟類型主要有撤銷之訴、義務之訴、確認之訴、抽象規(guī)范 審查之訴、一般給付之訴等。撤銷之訴是原告請求行政法院予以撤銷或變更的行 政

5、訴訟,是德國行政訴訟中最重要的訴訟類型。義務之訴是原告請求行政法院判 決被告作出行政行為或應作特定內容的行政行為的行政訴訟。義務之訴分為反拒絕之訴和不行為之訴，前者是對行政機關駁回私人申請所提起的義務訴訟 ，后者 是對行政機關未作出任何行政處理時所提起的義務之訴。確認之訴是原告請求行 政法院確認某一行政法律關系存在與否或確認行政行為自始無效的行政訴訟，目的在于對現(xiàn)存的實體法請求權提供一種特別形式的權利保護。抽象規(guī)范審查之訴 是法院經(jīng)當事人申請對有關行政機關制定的規(guī)范性文件進行合法性審查的行政 訴訟,是司法權對抽象行政行為實施的一種監(jiān)督。一般給付之訴是指基于公法上 的原因,請求行政法院裁判被告為

6、特定給付的訴訟。其“給付”內容包括作為、 不作為與容忍,性質上既可以是財產(chǎn)上的給付,也可以是非財產(chǎn)上的給付，但不含 行政處理的作成。（三）行政訴訟類型決定救濟程序的銜接模式根據(jù)德國聯(lián)邦行政法院法規(guī)定,原告在提起撤銷之訴和反拒絕之 訴前,須經(jīng)行政復議程序先行審查行政行為的合法性和目的性 ；而對于確認之訴、一般給付之訴及其他訴訟類型則不需行政復議作為前置程序。但在法律有特別規(guī)定的情況下或者行政行為是由聯(lián)邦最高行政機關或一個州的最高 行政機關作出的（除非法律規(guī)定對此必須審查）,或者糾正性質的決定或復議決定 首次包含了一個負擔（排除二次復議）,即使屬于撤銷之訴或反拒絕之訴，也可以 不經(jīng)行政復議程序先行

7、審查。顯然，德國的行政復議與行政訴訟銜接模式是與行 政訴訟類型緊密相關的，即為行政訴訟類型決定救濟程序銜接模式。這種由行政 訴訟類型決定行政復議與行政訴訟程序銜接關系的做法為眾多大陸法系國家和 地區(qū)所沿用。在奧地利，裁決訴訟采取行政復議前置主義。在瑞士，以行政處分為 標的訴訟采取訴愿先行主義。我國臺灣地區(qū)在德國基礎上又進一步擴大了行政復 議前置的范圍，即當事人在提起撤銷之訴和課予義務之訴前必須先行經(jīng)過行政復 議程序。二、美國模式（一）極力將行政糾紛化解在行政程序中的行政復議制度在美國,行政法被普遍認為是管理行政機關的法，特別重視行政程序 之完整和行政行為相對人權利之補救。為限制行政權的行使，1

8、946年美國頒布實 施了聯(lián)邦行政程序法；以示范州行政程序法為藍本，大多數(shù)州也相繼制定了本 州的行政程序法?；谳^為嚴格的權力分立傳統(tǒng)，為減少司法權對行政權的干預 以確保行政權的高效、順暢運行，美國行政法在其發(fā)展過程中形成了嚴格、精致 和多層次的行政復議制度，使得大量的行政糾紛在行政程序階段得以有效解決，大大提高了行政效率。美國的行政復議制度盡管在現(xiàn)實生活中效用非常顯著，卻沒有一部 統(tǒng)一的、專門的行政復議法典，導致聯(lián)邦、各州之間，甚至不同行政領域之間關于 行政復議運行的程序、規(guī)定各異。在此主要介紹聯(lián)邦行政程序法中關于行政 復議的規(guī)定。該部法律所規(guī)范的對象是合眾國政府各機關，但哥倫比亞特區(qū)政府、

9、合眾國領地或屬地的政府除外。聯(lián)邦行政程序法第557條第2款就行政聽證 案件的復議事項作了規(guī)定：聽證程序結束后，一般情況下，主持聽證的人員應按照 規(guī)定對案件做出初步?jīng)Q定。行政行為相對人如果未在規(guī)定的期限內對此提出復議 申請，該初步?jīng)Q定則成為行政機關的最終決定；而對于提請行政復議的案件，除通 告或規(guī)章限制的事項除外，復議機關原則上享有做出初步?jīng)Q定時所應有的一切權 力。在復議機關的設置方面，美國負責行政復議的機關并非上級行政機關，而是原 行政機關、原行政機關的首長或法律規(guī)定的專門機構。就復議范圍而言，原則上除內部裁決以外，行政行為相對人對行政主體的其他裁決都有權提起行政復議。從具體程序和形式上看，在

10、行政法官或者其他主持人對案件做出初步?jīng)Q定以后，如果行政行為相對人對某一特定聯(lián)邦行政機關的裁決不服 ，可以向復議機關申請 重新審查，請求改變或者撤銷初審決定。事實上,也有的行政系統(tǒng)（如國家民航局） 采取調卷復議形式，即是把行政終審權賦予給審訊官，同時行政機關享有最終復 議審訊官所作裁決的自由裁量權。（二）司法救濟形式多樣化的行政行為司法審查制度美國規(guī)定由普通法院負責行政行為的司法審查。美國法院分為聯(lián)邦 系統(tǒng)和州系統(tǒng)，實行的是雙重法院體系。聯(lián)邦法院是由美國憲法授權設立的，適用 國會頒布實施的法律；州法院是由州憲法授權設立的，適用本州和當?shù)卣C布 的法律。聯(lián)邦法院系統(tǒng)有三個等級的法院，即聯(lián)邦最高法

11、院、聯(lián)邦巡回法院和聯(lián) 邦地區(qū)法院。由于各州法院系統(tǒng)自成體系，情況比較復雜，在此僅就聯(lián)邦法院系統(tǒng) 關于涉及對行政行為司法審查的有關制度予以介紹。按照法院取得行政行為司法審查方法的不同，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)的司法審查可分為法定審查、非法定審查、執(zhí)行訴訟中的司法審查和憲法權利的司法審查等四種形式。法定審查是法律對于 行政機關的某項活動直接規(guī)定的審查，明確規(guī)定了審查的法院和訴訟形式。法定 審查是聯(lián)邦法院司法審查訴訟的主要形式。非法定審查是指法律沒有明確規(guī)定的 司法審查。非法定審查主要表現(xiàn)為聯(lián)邦問題管轄權，即聯(lián)邦地區(qū)法院對于一切聯(lián) 邦問題,凡是法律沒有規(guī)定由其他法院管轄的，都有管轄權限；另外,還有侵權行 為

12、賠償之訴、制止狀和確認判決。執(zhí)行訴訟中的司法審查是指當事人并不是針對 行政機關的最終決定提起司法審查，而是在行政機關因當事人不執(zhí)行行政決定而 請求法院裁判執(zhí)行時，以行政決定違法作為抗辯理由，否認行政決定，從而間接維 護自己的合法權益。憲法權利的司法審查是指當行政決定涉及到憲法問題時，如果行政行為相對人沒有其他的司法權利或者這種權利受到很大限 制,當事人則可以根據(jù)憲法權利申請司法審查。 當然,對行政行為的司法審查也受 到一定的限制，行政行為相對人不能對成文法規(guī)定的排除司法審查和國防、外交 等不適宜司法審查的事項請求司法審查。（三）以窮盡行政救濟為原則的銜接模式美國在政治體制上奉行嚴格的分權與制衡

13、原則，其立法權、行政權和 司法權之間的權限劃分較為明確。關于司法權對行政權的制約，盡管法律賦予了 法院以極大的自由裁量權，即不僅審查范圍非常廣泛，而且審查時很少附加限制 條件。但與此同時，法院卻又遵循嚴格的分權理念，即在介入行政行為審查時經(jīng)常 性地表現(xiàn)為一種審慎與克制態(tài)度，盡量減少或避免對行政的不當干預，并通過成 熟原則和窮盡行政救濟原則保證其合理、適時地進行司法審查。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應當經(jīng)過行政復議或行政裁判機構的裁決。在行政復 議與行政訴訟的銜接上，美國采取的是窮盡行政救濟原則，即行政行為相對人對 其所遭受的損害，在可能通過任何行政程序途徑取得救濟以前 ，不能取得司法

14、救 濟，行政復議是行政訴訟必經(jīng)的前置程序。當然，窮盡行政救濟原則的適用也有例 外。盡管美國法律還沒有一個概括性的規(guī)定，說明在哪些具體情況下不適用窮盡 行政救濟原則，但法院卻可以利用其所享有的司法自由裁量權來決定該原則的適 用與否。這些例外情形主要包括：行政程序中不能給予申請人充分救濟的（如不適 當?shù)男姓诱`，使行政申訴拖而不結）；行政機關無誠意處理申請人的請求而導致 行政救濟無效果的；如果申請人的基本權利受到權力的威脅，或者申請人對行政 機關所執(zhí)行的法律得出合憲性異議的；申請人指控行政機關違反正當程序的；刑 事案件。三、日本模式（一）統(tǒng)一化程度較高的行政復議制度“在日本,行政復議被稱為行政不服

15、審查。”1962年，日本國會通過了行政不服審查法。該部法律為規(guī)范日本行政復議制度的一般法，除了其他 法律有特別規(guī)定的之外，均應當適用該法的規(guī)定。從1882年請愿規(guī)則到1890 年訴愿法,再到1962年行政不服審查法，經(jīng)過80年的發(fā)展演變，日本紛 繁復雜的行政復議制度得到了較大程度上的統(tǒng)一。 根據(jù)復議請求申請程序的不同 行政不服審查法分別規(guī)定了審查請求、異議申訴和再審查請求等三類復議程 序。審查請求是指對于行政機關的行政行為（包括作為和不作為）,行政行為相對 人依法向做出行政行為或者與不作為有關的行政機關以外的行政機關所提起的 行政復議請求。受理審查請求的復議機關一般是原行政機關的直接上級機關，

16、有時則是特別設立的、獨立于原行政機關或其上級機關的專門復議機構。異議申訴 是指對于行政機關的行政行為（包括作為和不作為），行政行為相對人向做出行政 行為的行政機關或者與不作為有關的行政機關提起的復議請求。這一復議類型主要適用于做出行政行為的機關沒有上級機關（如反壟斷機構公平交易委員會）、該 行政機關屬于內閣大臣或直屬局及法律特別規(guī)定行政行為相對人可以提起異議 申訴的情形。再審查請求實際上是審查請求程序的延續(xù)，是指經(jīng)過審查請求階段 之后,復議申請人對復議處理決定仍然不服的，可以再向其他特定機關要求再次 進行復議。這僅限于法律有特別規(guī)定以及對行政機關依其他行政機關的委托做出 的行政行為不服的情形。

17、總的來看，審查請求是日本行政復議的核心和主要形式， 異議申訴和再審查請求則為例外情況。但在具體的法律規(guī)定上，審查請求與異議 申訴并非絕對的分離，有時存在著選擇適用或依次適用的關系。如根據(jù)日本國 稅通則法關于國稅不服審查制度的規(guī)定，行政行為相對人如果對行政機關依據(jù) 與國稅有關的法律做出的具體行政行為不服而申請行政復議，原則上應當先向做出行政行為的行政機關提出異議申訴，對于異議申訴決定不服或者未在法定期限 內做出異議申訴決定的，復議申請人可以向隸屬于國稅廳的國稅不服審判所提起 審查請求。而對于行政不作為行為，當原行政機關有上級機關時，行政行為相對人 既可以選擇提起異議申訴，也可以選擇提起審查請求，

18、不受上述“異議申訴前 置”的限制。（二）受案范圍較為廣泛的行政訴訟制度日本于二戰(zhàn)后廢除了明治時代建立的行政法院 ，而將行政訴訟案件一律 交由普通法院審理。在行政訴訟立法方面，日本建立了內容廣泛、分類細致的行 政訴訟類型化制度。根據(jù)日本20XX年修改后的行政事件訴訟法規(guī)定,其行政訴訟類型劃分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四類?？垢嬖V訟是 指當事人對行政廳行使公權力的行為不服而提起的行政訴訟?？垢嬖V訟又分為法定抗告訴訟和法定外抗告訴訟。法定抗告訴訟為法律所明文規(guī)定；法定外抗告訴 訟則缺乏法律的明確規(guī)定，而是由學說、判例發(fā)展而來的作為抗告訴訟對待的訴 訟?？垢嬖V訟所要解決的是行政機關與相

19、對人之間的紛爭，原告是在法律上要求 撤銷處分或裁決的利益者，不論其是否為處分或裁決的相對人。抗告訴訟在日本 的行政訴訟中具有重要地位。民眾訴訟是指當事人請求法院糾正國家或公共團體 機關所做出的不合法行為的行政訴訟。民眾訴訟不以直接涉及個人利益為條件，而是為了糾正國家或者公共團體的機關的違法行為 ，以維護客觀秩序。因而在民 眾訴訟中，原告作為公共行政的監(jiān)督者，不要求其具有法律上的利益，但必須在法 律明確規(guī)定時才能提起。機關訴訟是指關于國家或者公共團體的機關相互之間就 權限之存在與否或其行使所發(fā)生的糾紛而進行的行政訴訟。機關訴訟要解決的是 機關相互間的權限爭議，并且只能在法律有規(guī)定時才能提起。當事

20、人訴訟是指關 于確認或形成當事人之間的法律關系的行政處理或裁決的訴訟。當事人訴訟的被告一般不是做出裁決的行政廳，而是與原告有爭議的另一方當事人；行政廳只有 處于法律關系的一方當事人地位時才成為被告?？傮w上看，日本的行政訴訟所涉 范圍較為廣泛，不僅含有行政行為相對人對行政行為或具有公權力性質的行為不 服提起的訴訟，而且包括機關之間關于權限等糾紛所提起的訴訟和基于行政裁決 的各當事人之間相互提起的訴訟。（三）以自由選擇為原則、復議前置為例外的銜接模式在行政復議與行政訴訟程序的銜接上，日本舊的行政裁判法設置 了復議前置制度，規(guī)定當事人在對地方機關提出行政訴訟之前，應當先申請行政復議;對各省或內閣或地

21、方上級行政機關提出行政訴訟的，可以在直接起訴或者選擇復議終局裁決之間進行選擇。隨著日本和平憲法的制定，行政訴訟制度得到一定的變革，并于1948制定出臺了行政事件訴訟特例法。該法采取的依然是“復議前置為原則、直接訴訟為例外”的復議與訴訟銜接模式。由于長期以來訴愿前置主義被國民認為是當事人申請權利救濟的障礙 ，日本遂于1962頒布的行 政事件訴訟法中廢除了這一規(guī)定，確立了當事人可以在提起行政訴訟之前自行 選擇是否提起行政復議的自由選擇復議原則。該法第8條第1款規(guī)定：“取消處分的訴訟，即使就該處分依據(jù)法令規(guī)定可做審查請求時，也不妨立即提起?！碑斎? 在采取當事人自由選擇為原則的同時，該法也預定了某些

22、必須采取行政復議前置 的例外情況。此外，在日本的一些特別法中，采取行政復議前置主義的事例也不 少。比如國稅（國稅通則法115條1項）、地方稅（地方稅法19條之12）、關稅（關 稅法93條）等所有稅務行政訴訟仍舊實行復議（異議或不服審查）前置。其主要理 由是稅務行政量大、專業(yè)技術性強，在提起訴訟之前要求當事人必須經(jīng)過行政復 議程序,一方面可以使大量糾紛在行政救濟階段得以解決 ，減輕司法機關的壓力， 另一方面是希望通過行政復議，整理出較為清晰明了的爭議點，便于提高行政訴 訟的審理效率。四、三種模式的比較（一）基本目的都是為了救濟保護行政行為相對人的合法權益從世界范圍來看，隨著福利國家的興起，行政權

23、對人們生活的影響正 逐步擴大。作為負責執(zhí)行國家與民眾意旨的行政權 ,盡管其根源上來自人民的授 權,但在具體的行政管理中又時常會侵犯行政行為相對人的合法權益。自20世紀后半期以來，世界各國或地區(qū)進一步加強了人權保護力度 ，越來越重視公私權益 的平衡,使得私權的救濟方式不斷改進、救濟效果不斷改善。在此背景之下，行政 復議與行政訴訟制度均得到了相應的發(fā)展和完善。 由于行政復議與行政訴訟既相 對獨立又具有性，兩種救濟制度之間究竟通過何種銜接方式能夠達到制度本身之 效用功能的最大化,以更好地救濟保護行政行為相對人的合法權益,成為了許多 國家或地區(qū)共同關注的課題。鑒于歷史背景、文化傳統(tǒng)、思維觀念、經(jīng)濟社會

24、制度等方面的不同，并經(jīng)過長期的法律進化過程，德國、美國和日本各自 形成了適合于本國國情、能夠有效救濟保護本國國民利益的行政復議與行政訴訟 銜接模式。德國模式充分顯示了兩種救濟制度之間的緊密性，依據(jù)行政訴訟類型 的不同分別設置相應的銜接方式以更有效地保護國民的合法權益。美國模式嚴格遵循窮盡行政救濟原則，盡量將行政爭議案件化解在行政程序階段，極力減少司 法介入的可能性，以充分發(fā)揮行政專業(yè)優(yōu)勢提高行政效率和減輕當事人的救濟成 本。日本模式更加注重當事人救濟途徑選擇的意思自治權 ，將是否先行請求行政 復議救濟的選擇權直接賦予當事人，體現(xiàn)了對當事人程序性權利的重視。由此不 難看出，雖然三種模式的著力點和

25、側重點不同，但其設計初衷和最終目的都是為 了有效地救濟保護行政行為相對人的合法權利。（二）對行政行為相對人的法律救濟都堅持司法最終原則世界人權宣言第8條規(guī)定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基 本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。”在 現(xiàn)代民主政治體制下，司法權被賦予了對行政行為進行司法審查的功能 ，并且在 行政爭議的處理上具有終極性的效力，其中立性和公正性也往往為國民所認同。 可以說,司法最終原則是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則。無論是以窮盡行政救濟 為原則的美國模式還是以自由選擇為模式的日本模式 ，抑或是與行政訴訟類型相勾連的德國模式，凡經(jīng)過行政復議的案件，如果行政

26、行為相對人對行政復議處理 結果不服原則上還可通過司法程序提起行政訴訟以主張自己的權利，實行的都是司法最終原則。在美國行政法中，原則上一切行政行為都可以接受司法審查，無須 法律明文規(guī)定。日本憲法第76條第2款規(guī)定：“行政機關不得施行作為終審的審 判?！钡聡姓ㄔ悍ㄒ?guī)定:異議人在收到處分決定后一個月之內，可以向原 處分機關的直屬上級機關提出訴愿，該上級機關必須在三個月內做出決定；如果 異議人對該上級機關的決定仍然不服，便可以向行政法院提起行政訴訟。從根本 上說,司法最終原則客觀上為行政復議與行政訴訟銜接模式的多樣化與合理化提 供了堅實的平臺，因為無論是否設置行政復議程序，行政行為相對人最終都可以

27、 訴諸于保持中立的法院主持正義，從而也為各國或各地區(qū)結合實際情況設計適宜 的行政復議與行政訴訟銜接模式提供了自由選擇空間。（三）受思維方式、法律文化傳統(tǒng)等因素的影響，各模式之間在具體設 計和實施上存有較大差異美國在政治體制上奉行嚴格的權力分立原則，反對司法權對行政權 的肆意干涉。根據(jù)立法規(guī)定，通常情況下行政行為只有在符合成熟原則并且只有 在行政行為相對人窮盡行政救濟時，法院才能夠介入司法審查。美國模式所彰顯 的要義就是要將行政爭議問題盡量化解在行政程序階段。美國聯(lián)邦最高法院在 1969年的麥卡特訴美國案件的判決中對窮盡行政救濟的理由進行了說明：一是有利于確保行政機關能夠充分發(fā)揮其專門知識優(yōu)勢和

28、有效行使法律所授予的自 由裁量權；二是為了使行政程序的連續(xù)發(fā)展不受妨礙 ，法院只審查行政程序的結 果比在每一階段允許司法干預更加有效；三是能夠有效保護行政機關的自主性； 四是如果不實行窮盡行政救濟，司法審查可能因為缺少事實、理由作為審查根據(jù) 而受到妨礙；五是給予行政系統(tǒng)內部自我改進錯誤的機會，同時節(jié)約司法資源；六 是如果不要求窮盡行政救濟，可能會降低行政效率，增加行政機關工作的困難和 經(jīng)費。盡管實行窮盡行政救濟具有上述諸多優(yōu)勢，但是若沒有適宜的制度環(huán)境也 可能會導致行政爭議的久拖不決，甚至會最終因進入司法程序而導致當事人救濟 成本加大。為此美國不僅從行政處理環(huán)節(jié)設置行政法官制度和替代性糾紛解決

29、機 制,而且在諸多領域設置相對超脫的申訴委員會對行政爭議案件進行復議，從而保證了案件的辦理質量，使得絕大多數(shù)的行政糾紛在行政程序階段得到妥善處 理。但在特殊情況下，經(jīng)過慎重的利益衡量之后，法院如果認為當事人由于這個原 則受到的損害遠遠超過政府由于適用這個原則得到的利益時，就不會適用這一原則。原因在于,窮盡行政救濟原則的適用是以行政救濟的有效性為前提的 ；如果行 政機關不能提供適當?shù)木葷?，履行這種救濟程序對當事人沒有好處，或者只是一 種表面形式時，法院就不要求窮盡行政救濟。與美國模式相比，日本模式并不刻意追求通過行政手段解決行政爭 議，而是在立法設計上賦予當事人自由選擇行政復議救濟或法院司法救濟的權 利。該模式的一個理論假設前提是當事人有能力針對實際情形選擇出最有利于自 己的救濟渠道，從而更加有利于保護國民的合法權益。其實,從日本行政復議制度發(fā)展的歷史可以看出, 日本在