目前我國安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題及其解決辦法

1、目前我國安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題及其解決辦法2基層安全生產(chǎn)監(jiān)管問題分析通過調(diào)研分析，結(jié)合近年來國內(nèi)基層安全監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)研究進(jìn)展，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作主要存在著監(jiān)管力量單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足等體制性矛盾，以及監(jiān)管人員素質(zhì)偏低、執(zhí)法檢測設(shè)備缺口嚴(yán)重、監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐等需求性矛盾。2. 1安全監(jiān)管力量單一當(dāng)前我國安全監(jiān)管工作普遍實(shí)行以政府為核心的監(jiān)管體系，即政府承擔(dān)安全監(jiān)管工作的主要職責(zé)，擁有進(jìn)行安全監(jiān)管的絕對權(quán)力，因此，監(jiān)管力量相對單一。 這與西方發(fā)達(dá)國家職業(yè)安全監(jiān)管中工會組織、保險公司、安全協(xié)會、行業(yè)協(xié)會協(xié)同政府機(jī)構(gòu)或完全受權(quán)進(jìn)行監(jiān)管工作形成鮮明對比。雖然監(jiān)管

2、權(quán)力集中具有便于統(tǒng)籌全局、指揮方便、命令容易貫徹執(zhí)行等優(yōu)點(diǎn)，然而在實(shí)際基層安全監(jiān)管工作中，政府“獨(dú)攬全局”和安全監(jiān)管人員配置嚴(yán)重不足之間的矛盾卻十分突出。隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府安全監(jiān)管部門將要承擔(dān)更為龐雜的監(jiān)管任務(wù)，而我國公務(wù)員隊(duì)伍己日趨飽和，安全監(jiān)管人員總體數(shù)量上升空間有限，上述矛盾將會更為激烈。3. 2鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足安全生產(chǎn)法00賦予縣級以上安監(jiān)部門行使安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)利，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的職責(zé)、權(quán)限則未提及。因此從法律層面而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格。隨著我國安全監(jiān)管工作的不斷發(fā)展，為了適應(yīng)形勢需要，全國各地縣級安全監(jiān)管部門普遍

3、采用委托執(zhí)法機(jī)制，將部分執(zhí)法權(quán)限交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在執(zhí)法權(quán)限不足的情況。以廣東省為例，雖然（0東省委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)行政執(zhí)法暫行規(guī)定A中賦予了縣級安全監(jiān)管部門可以根據(jù)需要將行政執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)行使的權(quán)利，但實(shí)際工作開展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往只有監(jiān)督檢查權(quán)，而沒有行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)如需對違法企業(yè)進(jìn)行處罰，必須提請上級部門處理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各類生產(chǎn)企業(yè)眾多，而縣級安全監(jiān)管部門人員編制有限，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法過程中往往力不從心，監(jiān)管工作時效性大打折扣。這就使縣鄉(xiāng)安全監(jiān)管委托執(zhí)法機(jī)制中出現(xiàn)了 “權(quán)力放不下，事務(wù)管不好”的局面。2. 3

4、基層安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低安全生產(chǎn)監(jiān)管工作是一項(xiàng)綜合性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作， 所涉及行業(yè)眾多，幾乎涵蓋了除軍工、核技術(shù)外所有生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，要求監(jiān)管人員對法律、化工、機(jī)械、消防等多學(xué)科知識均有所了解并能熟練運(yùn)用。目前我國基層安全監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不容樂觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管隊(duì)伍問題尤為突出。以廣東省為例，據(jù) 2011年廣東省安全監(jiān)管局對全省安全執(zhí)法人員學(xué)歷、專業(yè)情況進(jìn)行的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，大部分委托執(zhí)法人員只具有高中及以下學(xué)歷9。由于我國基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立時間短，監(jiān)管人員大多從其他部門抽調(diào)而來，之前往往沒有任何從事安全監(jiān)管工作的經(jīng)歷或經(jīng)驗(yàn)。再加之基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制趨于飽和，且工資待遇低、政治風(fēng)險高、

5、工作責(zé)任大，因此難以吸引專業(yè)技術(shù)人才來充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍。這些因素都極大影響基層安全監(jiān)管的實(shí)際效果，導(dǎo)致執(zhí)法過程中存在“瞎指揮、亂執(zhí)法”的現(xiàn)象。2. 4現(xiàn)場執(zhí)法檢測裝備缺口嚴(yán)重安全監(jiān)管執(zhí)法工作須依據(jù)國家出臺的各項(xiàng)檢測檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來展開，傳統(tǒng)的“感官檢查”難以提供科學(xué)的執(zhí)法依據(jù)。因此現(xiàn)場檢測裝備成為安全監(jiān)管規(guī)范化、 科學(xué)化的基礎(chǔ)。然而相關(guān) 資料表明D of,到“十一五”末期，我國縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門現(xiàn)場監(jiān)督檢測裝備達(dá)標(biāo)率僅為4. 4 % ,現(xiàn)場調(diào)查取證設(shè)備達(dá)標(biāo)率為14.5 % ,現(xiàn)場快速執(zhí)法設(shè)備達(dá)標(biāo)率為 9. 5 %。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏現(xiàn)場檢測設(shè)備， 缺乏勘察和技術(shù)鑒定手段，監(jiān)管人員難以發(fā)現(xiàn)隱藏的安全隱患

6、，對于感受到的安全違法行為又難以做出科學(xué)判斷，因而無法對企業(yè)進(jìn)行行政處罰。基 層安全監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)場檢測裝備嚴(yán)重不足，直接影響監(jiān)管執(zhí)法工作的效率和依法行政的水平， 也直接影響了監(jiān)管工作的有效性和權(quán)威性。2. 5基層安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐政府安全監(jiān)管部門是“權(quán)力密集型”而非“技術(shù)密集型”單位，而安全監(jiān)管工作越來越 往專業(yè)化、技術(shù)化方向發(fā)展。因此，政府部門不可能包辦安全監(jiān)管工作中的所有職能，尤其需要向安全中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、高等院校等尋求技術(shù)支持。以職業(yè)病防治工作為例， 其技術(shù)性極強(qiáng)，包括職業(yè)病危害因素檢測、職業(yè)病危害評價、職業(yè)病危害控制效果評價、職業(yè)病檢測與診斷等，涉及物理、化學(xué)、病理學(xué)等多學(xué)科知

7、識，僅依靠政府監(jiān)管部門難以完成該項(xiàng)工作。因此，在我國當(dāng)前的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系中，職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則起到了技術(shù)服務(wù)與技術(shù)支撐的作用（圖3）。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層職業(yè)健康技術(shù)支持機(jī)構(gòu)十分薄弱。以廣東省某縣為例， 該縣沒有一家具有職業(yè)危害檢測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其所在地級市也僅有3家相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足該縣開展職業(yè)病防治工作的實(shí)際需求。從總體上 說，我國省、市、縣 3級行政區(qū)域內(nèi)安全技術(shù)支撐力量呈現(xiàn)“倒三角”格局，大多數(shù)安全 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中于經(jīng)濟(jì)、科技、教育發(fā)達(dá)的地區(qū)中心城市，而基層由于業(yè)務(wù)輻射范圍窄， 發(fā)展空間有限，因此技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、力量薄弱。3基層安全監(jiān)管對策措施3. 1

8、逐步建立“單一中心，多重源點(diǎn)”的監(jiān)管模式“單一中心，多重源點(diǎn)”的基層安全監(jiān)管體系是在當(dāng)前單一中心監(jiān)管模式存在不足的情 況下，結(jié)合我國安全生產(chǎn)垂直綜合監(jiān)管體制而提出的?！皢我恢行模嘀卦袋c(diǎn)”是指以政府安全監(jiān)管部門為中心， 同時建立社會組織、 安全生產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)、 企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門 3個部分為源點(diǎn)的安全生產(chǎn)體系，如圖4所示。政府推動各源點(diǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，授予其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力與職責(zé)。各源點(diǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)助政府開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，對政府安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的行使和企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督，力求達(dá)到一種全面監(jiān)管、相互監(jiān)督、互相合作的理想監(jiān)管狀態(tài)。政府是監(jiān)管體系的核心，在監(jiān)管工作中起主導(dǎo)作用。但這不意味著政府應(yīng)

9、獨(dú)攬整個權(quán)力 領(lǐng)域，而應(yīng)成為基層安全監(jiān)管體系的積極構(gòu)建者。社會組織是監(jiān)管體系的“平衡器”，一方面可以承接政府無暇顧及的部分管理工作；另一方面也是連接社會和政府的橋梁，為民眾或企業(yè)員工合理合法、理性理智地參與安全監(jiān)管工作提供渠道。安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)是監(jiān)管體系的“助推器”，為政府監(jiān)管隊(duì)伍提供培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，為企業(yè)自我監(jiān)管提供技術(shù)服務(wù)和業(yè)務(wù) 咨詢。企業(yè)既是安全監(jiān)管的對象， 又是安全生產(chǎn)主體責(zé)任的承擔(dān)者，良好的安全生產(chǎn)效果不僅需要強(qiáng)制監(jiān)管，更主要的是靠企業(yè)自我主動監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。3. 2加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管立法工作1）保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立缺乏法律依據(jù)，大多非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府常設(shè)

10、機(jī)構(gòu)，因此，從人員編制、經(jīng)費(fèi)開支、辦公場所設(shè)置等多個方面都缺乏穩(wěn)定的法律保障。由于缺乏統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)和約束，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)隨意性較強(qiáng)，常出現(xiàn)與其他部門掛靠、兼職人員過多、人員流動過快等問題。亞待通過立法的途徑確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，保障其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、人員的穩(wěn)定性、工作的規(guī)范性。2）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格。安全監(jiān)管工作重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)己成為必然的趨勢， 然而己頒布的 安全生產(chǎn)法Ll等法律中，并未明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān) 管機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管中普遍存在“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象。雖然全國各地基層安全監(jiān)管普遍采取了委托執(zhí)法機(jī)制，將部分行政

11、執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于缺乏法律強(qiáng)制力作為保障，委托執(zhí)法落實(shí)情況參差不齊“有責(zé)無權(quán)”現(xiàn)象難以徹底解決。因此， 要將安全監(jiān)管委托執(zhí)法納入國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)中來，從法律層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管“權(quán)責(zé)相當(dāng)”。3. 3提升基層安全監(jiān)管能力1）實(shí)行基層安全監(jiān)管人員分級培訓(xùn)制度。在加大安全監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度的同時，還要突出培訓(xùn)的針對性?？h、鄉(xiāng)2級基層安全監(jiān)管人員職能存在差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管人員重在日常監(jiān)督巡查，縣級安全監(jiān)管人員重在對嚴(yán)重安全違法行為或安全生產(chǎn)事故進(jìn)行調(diào)查。因此在進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)時要適應(yīng)不同的工作需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)要突出實(shí)用性，而縣級安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)需

12、要在此基礎(chǔ)上拔高層次，強(qiáng)調(diào)綜合性和全面性。2）優(yōu)化安全監(jiān)管人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。 提高基層安全監(jiān)管人員的錄用門檻， 注重新錄取人員教 育背景，重點(diǎn)從安全工程、礦山、化工等與安全密切相關(guān)專業(yè)中遴選人才，使得我國基層安全監(jiān)管隊(duì)伍知識結(jié)構(gòu)更加貼近實(shí)際監(jiān)管需求。3）推行注冊安全工程師考試。當(dāng)前我國注冊安全工程師主要分布在企業(yè)和安全中介機(jī) 構(gòu)，而政府安全監(jiān)管部門中注冊安全工程師數(shù)量極少。未來基層安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)要逐步與注冊安全工程師考試相連接，嘗試將是否取得注冊安全工程師資格作為政府安全監(jiān)管人員職 務(wù)變更的標(biāo)準(zhǔn)之一，從而促進(jìn)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、技術(shù)化方向發(fā)展。4）落實(shí)執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照安全生產(chǎn)監(jiān)管部

13、門和煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)管監(jiān)察能 力建設(shè)規(guī)劃o和安全監(jiān)管部門及支撐機(jī)構(gòu)工作條件建設(shè)基本配置標(biāo)準(zhǔn)o z,加快推進(jìn)基層執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對現(xiàn)場執(zhí)法快速檢測設(shè)備的財政投入力度，早日實(shí)現(xiàn)基層安全監(jiān)管由“主觀化”向“科學(xué)化”轉(zhuǎn)變。3. 4構(gòu)建創(chuàng)新的基層安全技術(shù)支撐體系1）鼓勵發(fā)展具有地區(qū)特色的中小型安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國縣域經(jīng)濟(jì)正逐步向產(chǎn)業(yè)集聚化方向發(fā)展回，即縣域的經(jīng)濟(jì)往往以一種或幾種產(chǎn)業(yè)為支柱。從安全的角度來看，基層安全生產(chǎn)工作所需要的安全技術(shù)服務(wù)也具有一定共性，這就為發(fā)展具有地方特色的安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和資金支持力度，鼓勵服務(wù)于當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)工作的安全技術(shù)服務(wù)機(jī)

14、構(gòu)的發(fā)展。只要突出技術(shù)服務(wù)特色，保持適度規(guī)模，基層安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)依然可以有廣闊的發(fā)展空間。2）依托轄區(qū)企業(yè)開展安全技術(shù)服務(wù)。企業(yè)位于安全生產(chǎn)的第一線，是安全技術(shù)的直接使用者，對行業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)有著更為直觀的認(rèn)識和了解。政府部門可以從各行業(yè)和領(lǐng)域選擇安全生產(chǎn)工作出色的企業(yè)，組織它們對同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行安全技術(shù)指導(dǎo)和安全管理經(jīng)驗(yàn)的傳 授，彌補(bǔ)基層安全技術(shù)支撐不足的缺陷。4結(jié)論u隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展， 安全監(jiān)管范圍的不斷擴(kuò)大和監(jiān)管工作的日趨繁重，基層安全監(jiān)管工作重心逐漸由縣級安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，必將成為發(fā)展趨勢。2）安全監(jiān)管力量單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足等體制性矛盾，以及基層安全監(jiān)管人員

15、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、 現(xiàn)場執(zhí)法檢測裝備缺口嚴(yán)重、安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐等需求性矛盾嚴(yán)重制約著我國基層安全生產(chǎn)工作的良性發(fā)展。3）針對監(jiān)管力量單一導(dǎo)致的監(jiān)管需求和監(jiān)管能力之間的矛盾，提出以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量多元化為目的的“單一中心，多重源點(diǎn)”的安全監(jiān)管模式，充分發(fā)揮各類型社會組織和單位在基 層安全監(jiān)管工作的作用；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足、委托執(zhí)法機(jī)制不完善的問題，提出通過立法手段保障其法律地位、賦予其行政執(zhí)法主體資格。4）逐步從優(yōu)化人員專業(yè)結(jié)構(gòu)、鼓勵監(jiān)管人員參加注冊安全工程師考試以及推行業(yè)務(wù)分級 培訓(xùn)等手段提升基層監(jiān)管執(zhí)法主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)；依托執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，著力加強(qiáng)現(xiàn)場快速執(zhí)法檢測設(shè)備的投入，

16、逐步實(shí)現(xiàn)基層安全監(jiān)管由主觀化向科學(xué)化轉(zhuǎn)變。5）針對基層安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐這個突出短板，提出利用縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚的特性，發(fā)展具有地區(qū)特色的中小型安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及依托轄區(qū)企業(yè)開展安全技術(shù)服務(wù)2種創(chuàng)新基層安全技術(shù)支撐體系的途徑。黨的十八屆三中全會作出中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱決定），提出要深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制 體系，遏制重特大安全事故，對改革完善安全監(jiān)管監(jiān)察提出了新的更高要求。同時決定 提出要建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、 法治政府、法治社會一體建設(shè)。因此，針對安全生產(chǎn)工作的長期性

17、、復(fù)雜性、反復(fù)性，必須 站在法治中國建設(shè)大背景下，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)法治建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、 加強(qiáng)基層執(zhí)法力量、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、完善責(zé)任體系、強(qiáng)化法治教育。完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行依法治理，建設(shè)法治政府首先應(yīng)實(shí)現(xiàn)有法可依。近年來，全國人大先后制定了 安全生產(chǎn)法鄉(xiāng)、突發(fā)事件應(yīng)對法、 刑法修正案（六）等多部安全生產(chǎn)法律，國務(wù)院制定 發(fā)布煤礦安全監(jiān)察條例、生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理?xiàng)l例等 40多部行政法規(guī)，原 國家安全監(jiān)管局和國家安全監(jiān)管總局相繼出臺了60多部規(guī)章，總局制定了 300多項(xiàng)安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。此外，各省（區(qū)、市）都制定了安全生產(chǎn)條例，地方安全立法步伐加快?？偩职l(fā) 布的安全生產(chǎn)“十二五”立法規(guī)

18、劃提出，以安全生產(chǎn)法為核心的具有中國特色的安 全生產(chǎn)法律體系己基本形成，奠定了安全生產(chǎn)領(lǐng)域“有法可依”局面的堅實(shí)基礎(chǔ)。國家安全監(jiān)管總局不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，堅持科學(xué)立法、民主立法、開門立法，加強(qiáng)立法調(diào)研，積極推動安全生產(chǎn)法等法律法規(guī)修訂，推行立法后評估。受國家安全監(jiān)管總局委 托，我們先后開展“健全我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系、加強(qiáng)我國安全生產(chǎn)監(jiān)管立法研究”等課題，研究分析法律體系仍然存在觀念、體制、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等多個層面的問題，提出應(yīng)當(dāng) 按照新時期安全生產(chǎn)工作特點(diǎn)和深化安全生產(chǎn)體制改革要求，有重點(diǎn)、有步驟的健全完善我國安全生產(chǎn)法律體系。1）以安全生產(chǎn)體制改革和安全生產(chǎn)法修訂為契機(jī)，大力完善安全生產(chǎn)法律體

19、系安全生產(chǎn)立法必須做好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌推進(jìn)，充分發(fā)揮總局技術(shù)委員會專家作用，加快相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂。注重總結(jié)總局兩年來先后出臺的（k K礦礦長保護(hù)礦工生命安全七條規(guī)定等五部規(guī)章立法經(jīng)驗(yàn)，篇幅短小、內(nèi)容精要、便于識記，發(fā)揮在特定時期強(qiáng)化安全 理念宣傳，提升法律的有效性。 要在加快國家立法的同時，注重引導(dǎo)和規(guī)范好地方立法，避 免重復(fù)立法。對于東三省、珠三角等區(qū)域生產(chǎn)狀況相似地區(qū)，建議加強(qiáng)立法協(xié)作，提升立法質(zhì)量，節(jié)省立法資源，增強(qiáng)區(qū)域法制相對統(tǒng)一。2）積極借鑒國外法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域立法借鑒國外安全健康 PDCA經(jīng)驗(yàn)和我國一些先進(jìn)企業(yè) HSE安健環(huán)管理經(jīng)驗(yàn)，制定隱患排查治理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推

20、行 PDCA安全閉環(huán)管理體系，促使企業(yè)隱患排查治理制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化，真正落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。 煤礦安全是安全生產(chǎn)工作的重中之重，建議借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，提升煤礦安全規(guī)程法律層次，作為國務(wù)院“條例”發(fā)布。用法治手段推進(jìn)行政審批制度改革，及時修訂安全生產(chǎn)許可證條例民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例等。針對我國高空作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理部門分散，許多內(nèi)容相對陳舊，建議借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)研究制定高空作業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，對工礦商貿(mào)等行業(yè)的高空作業(yè)安全監(jiān)管做出具體的規(guī)定，以適應(yīng)我國城市化快速發(fā)展帶來的高空服務(wù)業(yè)發(fā)展z。3）按照決定要求，進(jìn)一步健全安全生產(chǎn)規(guī)范J險文件審查程序、明確審查范圍逐步健全完善安全生產(chǎn)部門規(guī)

21、章和規(guī)范性文件備案審查，加大對安全生產(chǎn)規(guī)范性文件的備案審查力度，主動做好部門規(guī)章的備案審查提請準(zhǔn)備工作，提升部門規(guī)章和安全生產(chǎn)規(guī)范性文件質(zhì)量。2加強(qiáng)基層執(zhí)法力量徒法不足以自行。法律的有效實(shí)施，離不開一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。我國安全生產(chǎn)法規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理主體包括各級人民政府及其安全監(jiān)管部門和負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)部門。把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、 落實(shí)到人頭，堅持管行業(yè)必須管安全、 管業(yè)務(wù)必須管安全，加強(qiáng)督促檢查、嚴(yán)格考核獎懲，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工悵 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知（國發(fā) 2010 ） 23 號）強(qiáng)調(diào)要“全面落實(shí)公安、交通、國土資源、建設(shè)、工商、質(zhì)檢等部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管

22、理及工業(yè)主管部門的安全生產(chǎn)指導(dǎo)職責(zé)”。截至目前，全國普遍建立省、市、縣三級安全監(jiān)管部門，設(shè)立了 26個省級煤礦安全監(jiān)察局、 76個煤礦 安全監(jiān)察分局，相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域也強(qiáng)化了安全監(jiān)管， 我國安全監(jiān)管監(jiān)察體制得到進(jìn)一步健全完善。安全監(jiān)管的重心在于基層基礎(chǔ)，而現(xiàn)實(shí)中基層執(zhí)法力量薄弱、監(jiān)管不到位、責(zé)任不落實(shí)等問題仍然存在。為此，必須加強(qiáng)和完善執(zhí)法體制， 特別是要重點(diǎn)加強(qiáng)縣一級基層執(zhí)法力量， 提高支撐保障能力和應(yīng)急救援水平。1）及時總結(jié)地方成功經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)基層安全監(jiān)管力量建設(shè)廣東省安全監(jiān)管局制訂了廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查員管理辦法，安排安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)配發(fā)執(zhí)法裝備；廣州市先后

23、對172個鎮(zhèn)（街）1800余名黨 政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行集中封閉式安全培訓(xùn)。要總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 加強(qiáng)縣鎮(zhèn)基層安全監(jiān)管執(zhí)法力量。2）結(jié)合現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管體制改革，深入研究加強(qiáng)基層監(jiān)管力量的配套制度措施進(jìn)一步明確不同層級監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)， 從而調(diào)整和優(yōu)化監(jiān)管力量配備。如國家和省 級層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)重在研究治本之策，制定規(guī)則、規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)等，而縣鎮(zhèn)基層安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接面對生產(chǎn)經(jīng)營單位，重在監(jiān)督執(zhí)法。3）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制化建設(shè)要按照決定要求，進(jìn)一步明確基層安全監(jiān)管監(jiān)察部門執(zhí)法主體地位，強(qiáng)化執(zhí)法的法定性，提升執(zhí)法的權(quán)威性。鞏固安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制改革成果，把?。ㄊ校┮韵驴h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和編制管

24、理納入法定化、制度化的軌道，保障執(zhí)法的正常有序開展。保障執(zhí)法裝備運(yùn)行安全、可靠、有效，提升安全監(jiān)管執(zhí)法能力。3堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法法律的生命在于實(shí)施，實(shí)施的關(guān)鍵在于執(zhí)法。近年來，以安全生產(chǎn)法、行政處罰法、 行政強(qiáng)制法等法律規(guī)范為前提， 各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門堅持依法行政，探索推進(jìn)安全生產(chǎn)行政許可改革，推行安全生產(chǎn)政務(wù)公開， 嚴(yán)格安全生產(chǎn)行政復(fù)議， 深入開展執(zhí)法檢查考評， 強(qiáng)化安全生產(chǎn)執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，我國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序逐步得以規(guī)范。2009年，信息院受國家安全監(jiān)管總局委托先后開展“安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量”和“行政執(zhí)法文書使用手冊” 課題研究，制定起草相關(guān)裁量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善安全生產(chǎn)行政

25、執(zhí)法文書的制作和使用。總局先后出臺多個文件，規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作。但就安監(jiān)執(zhí)法 實(shí)踐來看，行政處罰自由裁量不規(guī)范，安全生產(chǎn)行政強(qiáng)制不完善，執(zhí)法手段比較單一， 行政執(zhí)法有待加強(qiáng)和改進(jìn)3。1）完善行政執(zhí)法程序按照決定要求，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，修改完善行政處罰自由裁量執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督， 全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。 要總結(jié)安全生產(chǎn)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)， 創(chuàng)新重點(diǎn)行 業(yè)領(lǐng)域“談心對話”方式，重在取得實(shí)效，并用制度化鞏固談心對話效果。及時總結(jié)“四不 兩直”暗查暗訪活動經(jīng)驗(yàn)，完善包括暗查暗訪監(jiān)督在內(nèi)的執(zhí)法程序。進(jìn)一步健全完善事故調(diào)查處理程序，包括嚴(yán)格事故調(diào)查流程、公開相關(guān)事項(xiàng)等。2）實(shí)行分級分類監(jiān)

26、管學(xué)習(xí)借鑒丹麥企業(yè)安全分類監(jiān)察的經(jīng)驗(yàn)做法，在對全國或地區(qū)企業(yè)進(jìn)行篩選監(jiān)察的基礎(chǔ)上，確定重點(diǎn)監(jiān)察企業(yè)，并實(shí)行設(shè)備和產(chǎn)品事故致因可追溯監(jiān)察。建立企業(yè)安全分級監(jiān)管監(jiān)察制度，加強(qiáng)對事故多發(fā)、安全隱患嚴(yán)重的地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域和企業(yè)的安全監(jiān)察，減少對安全狀況好的企業(yè)的監(jiān)察次數(shù)，提高安全監(jiān)管監(jiān)察效能#。3）建立執(zhí)法互助機(jī)制馬來西亞政府針對中小企業(yè)較多的現(xiàn)狀，規(guī)定每家大企業(yè)必須幫助周邊的4家小企業(yè)改進(jìn)安全管理。我國貴州省鼓勵大礦通過兼并、參股和托管等形式幫助小煤礦提高安全技術(shù) 裝備和管理水平，取得較好成效。建議借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，建立城市幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府安全監(jiān) 管執(zhí)法互助機(jī)制、大企業(yè)幫扶小企業(yè)的安全技術(shù)管理互助機(jī)制

27、，省市安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過干部交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、共同執(zhí)法等形式幫助區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)察執(zhí)法水平，大企業(yè)與周邊中小企業(yè)簽訂幫扶協(xié)議，通過兼并、托管、管理咨詢服務(wù)等形式幫助中小企業(yè)提高安全管理水平。 4完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系責(zé)任是安全生產(chǎn)的靈魂，抓安全生產(chǎn)首先要健全完善、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任體系。近年來，國 家安全監(jiān)管總局和相關(guān)部門通過加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格事故調(diào)查處理， 強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任， 規(guī)范政府監(jiān)管監(jiān)察。但現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)存在失之于寬、失之于軟、失之于慢等問題，事故處理和責(zé)任追究不力等，倒逼我們必須進(jìn)一步增強(qiáng)安全生產(chǎn)“紅線”意識，加大安全生產(chǎn)違法犯罪成本。2014年政府工作報告中提出，“嚴(yán)格執(zhí)行安

28、全生產(chǎn)法律法規(guī)，全面落實(shí)安 全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大事故發(fā)生”。1）進(jìn)一步強(qiáng)化安全監(jiān)管高壓態(tài)勢。我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的階段內(nèi)，安全生產(chǎn)壓力依然很大，因此必須保持安全生產(chǎn)監(jiān)管高壓態(tài)勢，才能遏制住事故高發(fā)多發(fā)勢頭。要建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”安全生產(chǎn)責(zé)任體 系，研究建立考核評價地方安全發(fā)展水平及政府安全監(jiān)管工作的指標(biāo)體系與評估標(biāo)準(zhǔn)，提高安全生產(chǎn)在政府年度發(fā)展成果考核評價體系中的權(quán)重。加大事故責(zé)任追究力度， 提高事故成本，對于違法非法生產(chǎn)造成重特大事故的有關(guān)責(zé)任人，以危害公共安全罪追究刑事責(zé)任5。2)要按照決定提出的“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)

29、制”，重點(diǎn)解決目前行政處罰疲軟問題，對涉及刑事犯罪的安全生產(chǎn)非法違法行為一律移交司法機(jī)關(guān)，依法嚴(yán)懲安全生產(chǎn)違法犯罪行為。要研究健全安全生產(chǎn)“行刑銜接”工作操作流程，嚴(yán)格案件移送、線索通報、咨詢會商、檢察監(jiān)督等程序。加強(qiáng)安全生產(chǎn)行刑銜接制度研究，進(jìn)一步加大安全監(jiān)管部門與法院、檢察院等單位的協(xié)作配合。5強(qiáng)化安全生產(chǎn)法治宣傳教育法治是良法與普遍遵守的最佳結(jié)合，法治的根基在每個公民個體。近年來發(fā)生的不少生產(chǎn)安全事故，一再暴露出生產(chǎn)經(jīng)營單位守法意識不強(qiáng)，從業(yè)人員法律意識淡漠，地方政府重發(fā)展輕安全問題突出。今年以來發(fā)生的幾起性質(zhì)惡劣的重特大事故再次印證，非法違法、違規(guī)違章生產(chǎn)經(jīng)營是導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的重要原

30、因。如2014年3月1日晉濟(jì)高速公路山西晉城段巖后隧道發(fā)生特別重大道路交通?；啡急鹿?，涉事半掛車的罐體未安裝緊急切斷閥，不符合譴路運(yùn)輸液體危險貨物罐式車輛第1部分:金屬常壓罐體技術(shù)要求(GB18564. 1 2006)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，屬于不合格產(chǎn)品。從業(yè)人員安全培訓(xùn)教育制度不落實(shí)，駕駛員和押運(yùn)員習(xí)慣性違章操作，罐體底部卸料管根部球閥長期處于開啟狀態(tài)。2014年8月2日江蘇蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，死亡75人，充分暴露出企業(yè)廠房建設(shè)設(shè)計存在嚴(yán)重問題；生產(chǎn)工藝路線設(shè)計布局存在嚴(yán)重問題；通風(fēng)除塵系統(tǒng)設(shè)計不合理，裝備不健全，運(yùn)行不順暢；車間內(nèi)所有電器設(shè)備，包括電機(jī)、閘刀、配電

31、柜、電線電纜都不是防爆設(shè)備；企業(yè)安全生產(chǎn)制度和措施不健全、不落實(shí)。上述每一條都直接違反有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)守法意識明顯欠缺。在現(xiàn)階段我國教育普及程度還不很高的情況下，加強(qiáng)安全生產(chǎn)法治宣傳教育培訓(xùn)非常必要。要充分發(fā)揮新聞媒體作用，大力宣傳安全發(fā)展戰(zhàn)略理念、安全生產(chǎn)法律法規(guī)及重大安全 舉措，在全社會積極營造安全發(fā)展和諧氛圍，牢牢樹立安全生產(chǎn)紅線意識。1）普及各級領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)法律知識，提升法律素養(yǎng)。所有領(lǐng)導(dǎo)干部必須率先垂范，帶頭學(xué)法，帶頭遵守憲法和法律，帶頭守法。要維護(hù)法律權(quán)威，不得干擾執(zhí)法。2）進(jìn)一步加大安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍教育培訓(xùn)力度，尤其是市、縣兩級基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法人員綜

32、合素質(zhì)。堅持嚴(yán)格公正文明規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化安全生產(chǎn)紅線意識，在安 全生產(chǎn)執(zhí)法中堅持宣傳先行、教育推動，強(qiáng)化執(zhí)法。3）加大全體公眾安全法治宣傳教育。有必要在小學(xué)、中學(xué)教育中適當(dāng)加入安全課程，普及基本安全知識，提高全民安全素質(zhì)和自救能力。形成“依法治安”的社會共識。所有生產(chǎn) 經(jīng)營單位從領(lǐng)導(dǎo)到每位職工都要培養(yǎng)和樹立法治觀念，依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營， 遵守法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的觀念，不違章指揮，不違章操作，杜絕人的不安全行為?？傊覀円渣h的十八屆三中全會精神為指引，深化安全監(jiān)管監(jiān)察改革創(chuàng)新，加強(qiáng)安全生產(chǎn)法治建設(shè)，提升安全監(jiān)管法治化水平， 為我國安全生產(chǎn)狀況早日實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)目標(biāo)營 造良好的法治環(huán)境。4我國安全生

33、產(chǎn)市場推動機(jī)制法律保障的不足及完善4.1 我國勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金法律保障的缺失及建立4.1.1 我國勞動工資補(bǔ)償金機(jī)制法律保障的缺失按照補(bǔ)償性工資差異理論，勞動者接受較差工作條件的前提是獲得更高水平的工資作為 回報，西方國家普遍形成行業(yè)工資的風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制，作為對于條件惡劣的工作環(huán)境的補(bǔ)償。我國的勞動補(bǔ)償形式主要為勞動合同法中的雙倍工資賠償制度和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，這兩種補(bǔ)償主要針對勞動者與用人單位解除勞動合同后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其目的與特定行業(yè)的風(fēng)險補(bǔ)償完全不同。我國目前還沒有形成的勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度，勞動合同法也未對此作出規(guī)定，風(fēng)險補(bǔ)償一般以企業(yè)自愿為工人提供崗位津貼等間接的福利待遇形式出現(xiàn)，缺乏

34、法律約束，在流動性較強(qiáng)的建筑領(lǐng)域?qū)嶋H上得不到有效保障。面對這一現(xiàn)象，我國政府所要做的不是簡單地干涉勞動者的選擇，強(qiáng)制勞動者從這些條件差的工作中退出，而是要健全法律法規(guī)，為勞動者的工資補(bǔ)償提供法律保障。4.1.2 建立勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制的必要性和可行性分析有學(xué)者認(rèn)為我國目前用工形式無法形成勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制，原因是我國的勞動力資源供應(yīng)充足，用人單位無需支付任何風(fēng)險補(bǔ)償也能雇傭到足夠的勞動力。57然而，從近幾年我國勞動力市場結(jié)構(gòu)的變化來看，這一推斷似乎過于絕對，“用工荒”己經(jīng)威脅到中國各行業(yè)領(lǐng)域，工人對薪資福利的要求也會隨之提高，工資風(fēng)險補(bǔ)償將成為未來行業(yè)用工的新趨勢。按照工資風(fēng)險補(bǔ)償金理

35、論的存在條件構(gòu)成分析，要在我國構(gòu)建這一機(jī)制則必須滿足其三個基本條件，即工人效用最大化、 工人具有完全信息以及勞動力的自由流動。在我國的勞動力市場中這三個條件己經(jīng)基本成熟。首先，勞動力市場結(jié)構(gòu)變化促進(jìn)工人效用最大化的實(shí)現(xiàn)。工人效用最大化要求工人不再停留于關(guān)注工資收入，而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作環(huán)境的舒適度和個人價值的實(shí)現(xiàn)。“劉易斯拐點(diǎn)”的出現(xiàn)使我國由勞動力過剩向短缺轉(zhuǎn)變，農(nóng)村富余勞動力逐漸衰竭， 這意味著廉價勞動力給中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的“人口紅利”即將消失，剩余勞動力無限供給時代即將結(jié)束。ass中國目前正面臨著用工荒， 勞動力人口短缺己成為行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的羈絆，尤其是煤礦、建筑等高危行業(yè)。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)

36、據(jù)顯示我國勞動力市場職位空缺率從2005年開始超過1,呈逐年增長趨勢，這意味著我國勞動力己經(jīng)出現(xiàn)供不應(yīng)求。在這種趨勢下勞動者有充分的就業(yè)選擇權(quán)，選擇環(huán)境舒適安全的工作，如果高危行業(yè)的用人單位不能夠改善工作環(huán)境或者支 付額外的工資補(bǔ)償，將無法雇傭到足夠的工人。其次，我國競爭性的市場經(jīng)濟(jì)為工人信息的獲取提供便利。市場經(jīng)濟(jì)的一個基本原則就是信息的公開化、透明化，在勞動力市場，提供工作的用人單位和尋找工作的勞動者之間的 信息對稱是勞動力供求平衡的基本保證。迫于競爭壓力，用人單位在招聘過程中會主動提供有關(guān)工資和工作條件的信息，供求職者參考。各大招聘網(wǎng)站提供職位信息，為工人獲取工作 信息提供便利。70后和

37、80后群體是我國目前主要的勞動力群體，他們普遍接受中等甚至 高等教育，文化水平的提高也有利于信息的獲取。此外，我國的勞動合同法和消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù)法對勞動者和消費(fèi)者的知情權(quán)作出規(guī)定，從法律層面保障了市場信息的公開和透明。然而，對于企業(yè)信息公開的法律制度還不完善，尤其是高危行業(yè)的安全信息，這需要立法部門和執(zhí)法部門的共同努力，保障工人獲取信息的權(quán)利。最后，勞動力的自由流動。 我國勞動力流動方式最要體現(xiàn)為西部勞動力向東部沿海城市 流動、農(nóng)村剩余勞動力向城市流動。在我國市場經(jīng)濟(jì)中外來務(wù)工人員可以自由遷徙以尋找適合自己的工作機(jī)會。 正是受益于我國勞動力的自由流動，中西部地區(qū)大量的勞動力流向東部地區(qū)支撐和維

38、持了東部地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低成本競爭優(yōu)勢。s9然而，受戶籍制度的困擾，勞動力在流動過程中的一系列社會保障得不到有效解決，這需要我國立法的完善。綜上分析，在我國現(xiàn)階段建立勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度是必要的也是可行的。4.1.3 勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制的立法保障勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制的形成主要依靠市場的推動力量，但是必要的法律規(guī)范可以起到保障和促進(jìn)作用。立法的缺失導(dǎo)致行業(yè)風(fēng)險和安全衛(wèi)生條件一直以來沒有被社會所重視，也沒有被納入勞動者工資考查標(biāo)準(zhǔn)， 甚至沒有風(fēng)險補(bǔ)償金這一概念。西方學(xué)者認(rèn)為在工資風(fēng) 險補(bǔ)償金的三個構(gòu)成要素中完全信息和勞動力的自由流動不是必要條件，因?yàn)檎蚬慕槿霑龠M(jìn)工人信息的獲取，但是

39、法律干預(yù)也是必不可少的。（1以法律的形式確立工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制。我國以法律形式對勞動者工資作出規(guī)定的法律主要是基本法勞動法和單行法勞動合同法。國家實(shí)行最低工資保障制度，第四十九條規(guī)定確定和調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合參考下列因素：（一）勞動者本人及平均贍養(yǎng)人口的最低生活費(fèi)用（二）社會平均工資水平（三）勞動生產(chǎn)率；（四）就業(yè)狀況；（五）地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā) 展水平的差異。在最低工資的五項(xiàng)參考標(biāo)準(zhǔn)中沒有區(qū)分行業(yè)工資差異以及對生產(chǎn)安全和衛(wèi)生條件的重視。2008年勞動合同法對于勞動報酬的形式和種類未作規(guī)定，并未對勞動者工資作出專門規(guī)定。2013年對勞動合同法的修改也主要針對勞務(wù)派遣問題，對工資問 題未作修改。勞

40、動合同法中所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也只是在勞動合同終止或者解除時的對勞動者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，關(guān)于風(fēng)險工資或者補(bǔ)償性工資問題沒有作出規(guī)定。因此，筆者建議可以從法律層面引入勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金理念，從而體現(xiàn)法律對于勞動者工作條件的關(guān)注和保障，也為有關(guān)工資的部門規(guī)章和地方性立法提供指導(dǎo)。將工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度直接納入勞動法的規(guī)定中并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樽鳛榛痉ǖ膭趧臃ㄖ粚べY標(biāo)準(zhǔn)作出原則性和指導(dǎo)性規(guī)定。但是我們可以在最低工資的標(biāo)準(zhǔn)中將職業(yè)安全和衛(wèi)生條件和行業(yè)的風(fēng)險系數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn)引入進(jìn)來，在勞動法中體現(xiàn)風(fēng)險工資的理念。勞動法第六章對勞動安全衛(wèi)生的規(guī)定體現(xiàn)出勞動法對于職業(yè)安全和衛(wèi)生的重視，將勞動安全衛(wèi)生作為最低工資的參考標(biāo)準(zhǔn)

41、也符合第六章的立法精神。然而，最低工資制度難以適應(yīng)不同行業(yè)的工資需求，如從事建筑行業(yè)和從事金融服務(wù)行業(yè)的職業(yè)安全程度不同， 適用同一工資標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平，而 勞動法也并沒有規(guī)定行業(yè) 最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度。 因此，工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度有其存在的空間， 以彌補(bǔ)高風(fēng)險行業(yè)的工資 需求。在未來的勞動合同法修改內(nèi)容中可以規(guī)定勞動合同應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險工資補(bǔ)償金作出特別約定，對未約定或用人單位拒絕約定的情況視為己約定，具體的風(fēng)險工資補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可由各行業(yè)部門或者地方政府出臺相關(guān)規(guī)定。這樣勞動者在遭受職業(yè)傷害時獲得的賠償標(biāo)準(zhǔn)也不再僅僅以最低工資水平為依據(jù)，而應(yīng)該考慮計算不同行業(yè)的風(fēng)險補(bǔ)償金額度。這樣才能真正保護(hù)勞動者的合法權(quán)

42、益， 保障勞動者的勞動力價值， 提高用人單位對職業(yè)安全和衛(wèi)生的重視程 度。(2)以規(guī)章或條例的形式確立工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制。我國關(guān)于工資制度的具體規(guī)定主要集中在部門規(guī)章和各地方政府規(guī)章。法律對工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度的保障只能從上位法的理念上引導(dǎo)，要將工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制從理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)還要依賴規(guī)章或條例的具體規(guī)定。1994年工資支付辦法以及 2000年發(fā)布的工資集體協(xié)商試行辦法這個兩個部門規(guī)章對于建立工資風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制是很好的依托，風(fēng)險補(bǔ)償金不必單獨(dú)制定法律，只需要將這一機(jī)制融入相關(guān)法律規(guī)定，像經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金那樣得到企業(yè)的重視。由于 2012年工資條例法律草案計劃的夭折，將工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制植入其中并不現(xiàn)實(shí)

43、。工資集體協(xié)商試行辦法作為勞動部門的部門規(guī)章，對于企業(yè)和職工的工資約定起到了一定的推動作用，頒布之后各省市紛紛制定了對應(yīng)的地方政府規(guī)章?，F(xiàn)行的工資協(xié)商制度對職工的權(quán)利保護(hù)力度較弱，忽視工資構(gòu)成中的生命價值， 沒有將工作環(huán)境的危險程度作為協(xié)商工資的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，應(yīng)該將行業(yè)風(fēng)險作為參考標(biāo)準(zhǔn)之一， 將工資風(fēng)險補(bǔ)償金作為工資形式的一種納入?yún)f(xié)商范圍。從法律層面賦予職工安全保障權(quán)利，賦予工人獲取和工作環(huán)境水平相對等的工資水平的權(quán)利。實(shí)際上由于我國工會制度的不健全，工資集體協(xié)商代表往往無法真正代表工人的真實(shí)意愿，尤其是高風(fēng)險職業(yè)領(lǐng)域，必須賦予工人和企業(yè)直接的談判權(quán)利，讓工人參與協(xié)商過程，聽取工人意見，只有

44、這樣才能讓工人的工資權(quán)利得到充分保障。(3)以指導(dǎo)意見的形式確立工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制。指導(dǎo)意見具有司法判案援引作用，可以同法律一起用于案件判決，指導(dǎo)意見能夠?yàn)槲磥砹⒎ǚe累經(jīng)驗(yàn)。雖然在我國沒有形成勞動工資風(fēng)險補(bǔ)償金機(jī)制，但是各行業(yè)領(lǐng)域的工資指導(dǎo)意見為風(fēng)險行業(yè)工資制度的推行提供借鑒。目前全國各省市均發(fā)布各自的部分職業(yè)(工種)工資指導(dǎo)價位，并沒有把關(guān)涉工人切身利益的工作條件、工作風(fēng)險等作為參考依據(jù)。2014年我國發(fā)布首個年度行業(yè)性工資福利指 導(dǎo)文件(2014年餐飲行業(yè)工資福利工作指導(dǎo)意見由中國財貿(mào)輕紡煙草工會、中國烹飪協(xié)會、中國飯店協(xié)會聯(lián)合下發(fā)，意見中建議餐飲行業(yè)或企業(yè)重點(diǎn)協(xié)商行業(yè)工資支付的最低 標(biāo)準(zhǔn)

45、、固定工資增長幅度、工資福利制度和結(jié)構(gòu)等，為其他其他行業(yè)的工資福利改革工作提在高危行業(yè)中推廣，由國高危行業(yè)勞動工資風(fēng),將風(fēng)險補(bǔ)償金作為企業(yè)參考企業(yè)的安全水平、工供了指引。工資風(fēng)險補(bǔ)償金制度的建立可以借鑒餐飲行業(yè)的做法, 家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和地方各監(jiān)管局以及社會專業(yè)組織共同制定 險補(bǔ)償金指導(dǎo)意見，或者制定高危行業(yè)工資福利工作指導(dǎo)意見 同工人工資協(xié)商的一個部分。風(fēng)險補(bǔ)償金的額度設(shè)置為幾個等級, 作場所的環(huán)境衛(wèi)生而定。4.2 我國安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場法律保障的不足及完善4.2.1 我國安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場法律保障的不足隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，服務(wù)市場也不斷壯大，我國安全生產(chǎn)中介市場發(fā)展迅速，

46、作為重要的市場力量參與到安全生產(chǎn)工作中來為我國生產(chǎn)安全服務(wù)作出了重要貢獻(xiàn)，成為安全生產(chǎn)的重要市場推動力量。但是法律機(jī)制的不健全以及監(jiān)管不到位等問題制約了我國的安全服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。存在的主要問題有：第一、相關(guān)法律制度不夠健全。一方面，關(guān)于安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織的法律法規(guī)不健全，缺乏專門的法律法規(guī)來明確政府、企業(yè)和中介組織三者之間的關(guān)系，導(dǎo)致政府監(jiān)管部門和中介組織的職責(zé)界定不清。 一些政府監(jiān)管部門過多參與了本來應(yīng)該由市場或社會中介組織承擔(dān) 的工作；對本應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任和具體權(quán)利義務(wù)，政府出面進(jìn)行過多干預(yù)，在加強(qiáng) 對企業(yè)的依法監(jiān)督監(jiān)察方面監(jiān)督不到位。某些政府監(jiān)管職責(zé)方面過多的依賴或完全依靠社

47、會中介組織，把本該政府承擔(dān)的監(jiān)督管理職責(zé)，推到了中介組織，這些問題當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)際發(fā)展需要相矛盾。另一方面，安全監(jiān)督管理的法律法規(guī)不夠健全。這不僅僅表現(xiàn)在對于企業(yè)違反安全法規(guī)后受到的處罰不夠嚴(yán)厲，還表現(xiàn)在對于該企業(yè)承擔(dān)了檢測或者評價工作的安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織的責(zé)任規(guī)定不明確。第二、相關(guān)組織、部門及人員的法律意識淡薄。一些安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織法制觀念淡 薄，社會責(zé)任心差，缺乏職業(yè)道德，追盲目求經(jīng)濟(jì)效益，不能嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)法和相 關(guān)法律規(guī)范要求開展工作，致使評價結(jié)果不規(guī)范， 甚至出現(xiàn)提供不符合實(shí)際情況的虛假報告的現(xiàn)象。一些安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織專業(yè)技術(shù)水平不高，專業(yè)能力差，評價報告不規(guī)范，沒有起

48、到客觀、公正的評價作用。此外，一些政府監(jiān)管部門、中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任意識淡薄，利用手中行政權(quán)力，干預(yù)或參與中介機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營活動，因而產(chǎn)生違法違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象。如安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織通過向監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)行賄，承攬安全評價項(xiàng)目，而一些安全監(jiān)管部1也把推薦介紹安全評價業(yè)務(wù)收取回扣當(dāng)成潛規(guī)則。第三、缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)制。 我國安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織在工作中出現(xiàn)的諸多問題， 與我國監(jiān)管機(jī)制不夠統(tǒng)一完善，有著很大的關(guān)系。60在安全評價實(shí)施過程涉及監(jiān)督監(jiān)察失職、評價報告的弄虛作假行為、政府安全監(jiān)管部門的監(jiān)督不到位、政府公務(wù)人員的廉潔自律等各方面。安全生產(chǎn)許證頒發(fā)部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管、監(jiān)察部門、紀(jì)監(jiān)監(jiān)察等多個部門

49、缺乏協(xié)調(diào)配合的綜合監(jiān)管，沒能形成綜合統(tǒng)一的監(jiān)理機(jī)制，對于安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織的管理不 夠完善合理。4.2.2 中介服務(wù)市場推動作用的立法保障(1完善有關(guān)安全生產(chǎn)中介服務(wù)的法律法規(guī)。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和細(xì)化安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織工作立法工作，依法保障安全生產(chǎn)中介服務(wù)工作的健康順利開展。另一方面，加強(qiáng)安全生產(chǎn)中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善中介機(jī)構(gòu)的評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從法律和標(biāo)準(zhǔn)兩方面入手，確保安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織工作的依法進(jìn)行。首先，完善安全評價機(jī)構(gòu)管理規(guī)定，提高安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織申請的審核標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管部門對中介服務(wù)組織申請條件的管理工作。在安全生產(chǎn)法明確規(guī)定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的

50、權(quán)利義務(wù)以及服務(wù)范圍，確保依法提供服務(wù)， 依法承擔(dān)責(zé)任。除此之外，進(jìn)一步建立健全我國安全監(jiān)督管理的法律制度，立法機(jī)關(guān)要抓好頂層設(shè)計，制定和完善安全生產(chǎn)政策、法律、法規(guī)，確保落實(shí)對危及人員安全的重大項(xiàng)目的前置性審查，讓中介機(jī)構(gòu)能夠在合理的法制軌道上正常運(yùn)行。安監(jiān)部門要指導(dǎo)和規(guī)范中小中介組織機(jī)構(gòu)的日常工作，使其健康發(fā)展。(2實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。市場準(zhǔn)入是中介組織誕生的前提條件，必須從源頭對其嚴(yán)格控制，規(guī)范準(zhǔn)入機(jī)制。一方面，在安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織成立前對其進(jìn)行資格審查，確保其成立符合法律規(guī)定，另一方面，在其成立運(yùn)行之后加強(qiáng)對其資格的定期監(jiān)督和跟蹤檢查，確保其運(yùn)行過程符合法律規(guī)定。首先，資質(zhì)審批部

51、門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)人條件，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對相關(guān)組織和相關(guān)人員實(shí)施資質(zhì)核準(zhǔn)和資格注冊，只有具備法律規(guī)定的資質(zhì)條件，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定的程序申請注冊登記并獲得許可證書，方可開展安全生產(chǎn)中介服務(wù)工作。其次，重視機(jī)構(gòu)運(yùn)行的過程監(jiān)控，定期對中介組織進(jìn)行抽查和評比，建立健全中介組織的年度審核制度，強(qiáng)化對安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織的日常監(jiān)管，記錄中介機(jī)構(gòu)管理工作檔案，作為年度審核的參照，對不合格的中介機(jī)構(gòu)實(shí)行淘汰制度，對發(fā)生違法、違規(guī)現(xiàn)象及時進(jìn)行處理。最后，業(yè)務(wù)主管部門在安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織許可證發(fā)放之后，應(yīng)定期抽查其安全評價報告質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織弄虛作假或者評價報告與實(shí)事不符的，依法及時進(jìn)行處罰。

52、(3)加強(qiáng)從政府到中介組織的層層監(jiān)管。加強(qiáng)對此行業(yè)的各個層面的監(jiān)管，尤其是要發(fā)揮行業(yè)自律的作用。在確保安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織正常經(jīng)營的前提下，從政府監(jiān)管層面對安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織進(jìn)行監(jiān)管，還應(yīng)調(diào)動行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管力量來規(guī)范安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織 的經(jīng)營行為，促使其提高行業(yè)自律性，確保其依法提供安全服務(wù)61。要聯(lián)合政府監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會等社會組織制定行業(yè)自律公約和行業(yè)收費(fèi)指導(dǎo)價格等，加強(qiáng)安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織的行業(yè)自律精神，推動中介組織的誠信建設(shè)。作為安全生產(chǎn)行業(yè)協(xié)會應(yīng)定期組織業(yè)務(wù)交流 活動，開展成員單位內(nèi)部工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、研究行業(yè)自律管理規(guī)則， 從行業(yè)組織的角度規(guī)范安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的評價行為，規(guī)

53、范市場秩序。此外，要引入執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該有權(quán)檢舉和揭發(fā)執(zhí)法活動中的違法行為，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該即是合作者也是監(jiān)督者而不僅僅是合作中的附庸。當(dāng)然，對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督也是必要的，防止行業(yè)協(xié)會和企業(yè)之間相互串通，欺騙監(jiān)管部門和從業(yè)人員。(4)引導(dǎo)和規(guī)范市場價格競爭行為。中介服務(wù)組織作為市場主體具有趨利性的本質(zhì)特征，因此，監(jiān)管部門要建立統(tǒng)一的制度規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，營造一個良好的市場競爭環(huán)境，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和限制。由于同行業(yè)之間的競爭可能引起不同中介機(jī)構(gòu)之間競相壓價，其所提供的服務(wù)質(zhì)量也會大打折扣，嚴(yán)重影響市場運(yùn)營的效率，不利于安全生產(chǎn)工作的開展。如果中介服 務(wù)機(jī)構(gòu)在安全評價過程中和評價報告中弄虛作假，評

54、價流于形式，那么就失去了安全生產(chǎn)中介服務(wù)組織的真正意義。因此，要加強(qiáng)政府監(jiān)管部門、 行業(yè)協(xié)會以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作，具體劃分安全生產(chǎn)服務(wù)的各個子項(xiàng)目，給出初步的指導(dǎo)價格， 以利于安全中介服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)然，在這個過程中也要確保政府、企業(yè)、中介組織三者間信息要順利流通， 安全信息要透明可信，以便于合理確定和及時更改服務(wù)價格，這也是市場經(jīng)濟(jì)所必須具備的條件。4.3 我國安全生產(chǎn)商業(yè)保險法律保障的不足及完善4.3.1 我國安全生產(chǎn)商業(yè)保險法律保障的不足我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的商業(yè)保險制度還不健全，有關(guān)安全生產(chǎn)商業(yè)保險的立法缺失。第一，安全生產(chǎn)行業(yè)特征的高風(fēng)險性降低商業(yè)保險投資商的承保積極性。安全

55、生產(chǎn)領(lǐng)域的保險不同于生活領(lǐng)域的人身和財產(chǎn)保險，保險的主體和對象對商業(yè)保險產(chǎn)生很大影響，目前的商業(yè)保險主要集中在財產(chǎn)保險和人身保險領(lǐng)域。安全生產(chǎn)領(lǐng)域做為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組成部分，函需引入商業(yè)保險，但是目前對于引入商業(yè)保險的政策和法律支撐還不夠，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的高風(fēng)險性和高事故率使得保險商望而卻步，無心涉足，這是制約我國安全生產(chǎn)商業(yè)保險的重要因素。第二，缺少安全生產(chǎn)商業(yè)保險的立法支持，無法可依。我國安全生產(chǎn)法48條規(guī)定:“因生產(chǎn)安全事故受到損害的從業(yè)人員，除依法享有工傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求?！甭殬I(yè)病防治法 第52條規(guī)定：“職業(yè)病病人除依法享有工

56、傷社會保險外，依照有關(guān)民事法律，尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向用人單位提出賠償要求?！睆倪@兩部關(guān)于職業(yè)安全和健康的工傷保險立法可以看出，我國目前職業(yè)工傷保險的主要形式依然是社會性保險，商業(yè)性質(zhì)的工傷保險還沒有得到推廣。2007年5月，國家保監(jiān)會正式批準(zhǔn)在山西省籌建全國首家煤炭專業(yè)保險公司，并核準(zhǔn)命名為“中煤財產(chǎn)保險股份有限公司”，成為我國第一個采礦行業(yè)的專業(yè)保險公司。中煤財險對煤炭行業(yè)的財產(chǎn)和人員等實(shí)行全面保險，推出煤炭安全生產(chǎn)責(zé)任保險，煤炭企業(yè)財產(chǎn)保險，團(tuán)體人身意外傷害險，煤炭公眾責(zé)任保險等，突出煤炭特色，開辟了煤炭等高危行業(yè)進(jìn)入商業(yè)保險的時代。62事實(shí)證明單純的社會性工傷保險己經(jīng)無法滿足職業(yè)發(fā)展的需