某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP項目實施方案

1、某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案（初稿）摘要一、項目名稱某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目二、項目地點某縣城區(qū)河東片區(qū)、工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園和洪山頭工業(yè)園三、資產(chǎn)范圍項目規(guī)模：已建成污水處理廠1 座、處理能力1.1 萬噸 /日（三封污水處理廠）， 已建成配套管網(wǎng)21102m ； 新建污水處理廠2 座、處理能力2.5 萬噸 /日（橋東污水處理廠2 萬噸 /日、洪山頭污水處理廠0.5 萬噸 /日） ， 新建配套管網(wǎng)44449m ， 合計 3.6 萬噸 / 日污水提升能力。項目總資產(chǎn)：共計2.8 億元，其中出售資產(chǎn)0.8 億元。

2、四、風險分配項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。五、運作方式已建成污水處理設施（三封污水處理廠及配套管網(wǎng)）采用 “收購 +TOT ”模式，新建污水處理設施（橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網(wǎng)）采用“BOT”模式。具體運作方式如下：首先， 政府與社會資本方組建PPP 模式混合所有制合資公司，以合資公司作為本項目的承接實體，項目公司注冊資本1.4 億元（占資產(chǎn)總額的50% ） ， 其中： 政府出資0.28 億元， 占 20% 股份；社會資本出資1.12 億元，占80% 股份，政府與合資公司簽訂

3、特許經(jīng)營協(xié)議。其次，由合資公司對三封污水處理廠及配套管網(wǎng)全部資產(chǎn)進行 TOT 模式收購，收購價為0.8 億元（以政府審計部門最終審定價格為準）。最后， 合資公司采用BOT 模式， 總投資 2 億元完成新建項目（橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網(wǎng)）投資、建設、運營， 并獲取適當回報。建設資金來源為注冊資金的剩余資金（完成已建成資產(chǎn)收購后）商業(yè)貸款或其他方式融資，由社會資本負責融資，融資主體為合資公司，綜合融資費用不高于銀行同期貸款利率的1.3 倍，政府和社會資本按照股權比例提供相應擔保。六、投資回報政府向合資公司支付污水處理費，社會資本按股份比例獲得污水處理經(jīng)營性收益，項目全投資財務內(nèi)部

4、收益率暫定為8% 。七、合同體系主要包括股東協(xié)議、 特許經(jīng)營協(xié)議、資產(chǎn)轉讓協(xié)議八、主要邊界特許經(jīng)營內(nèi)容：依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，獲得某縣河東片區(qū)、三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園范圍內(nèi)的污水處理25 年特許經(jīng)營權，提供污水集中處理服務，實現(xiàn)達標排放，并獲得污水處理費收入。出水水質(zhì)標準：三封污水處理廠執(zhí)行國家一級B 標準、橋東污水處理廠執(zhí)行國家一級A 標準、洪山頭污水處理廠執(zhí)行國家一級 B 標準。政府付費機制：某縣政府應就正式商業(yè)運營期間內(nèi)的每季度向乙方支付污水處理費。由于本項目三個污水處理廠的投資規(guī)模、處理工藝等顯著不同，因此本方案建議采用不同的污水處理費單價，三封污水處理廠、橋東污水處理廠、洪山頭污水處理

5、廠的污水處理服務費單價分別為、 元 /立方米?；舅吭O定：由于本項目三個污水處理廠的投資規(guī)模、處理工藝等顯著不同，因此本方案建議采用不同的基本水量設定值。表： 各運營年適用的基本水量數(shù)值單位：萬立方米/ 年商業(yè)運營年基本水量備注三封污水處理廠橋東污水處理廠洪山頭污水處理廠第 1年按最大設計處理能力的60%計算第 2年按最大設計處理能力的70%計算第 3年按最大設計處理能力的80%計算第 4 年至之后按實計算超額水量計算：大于設計處理能力的超額出水量如達標排放，按 元 /立方米；如不能達標排放的按元 /立方米（只計算電費） ，如遇暴雨天氣，進水水質(zhì)已達到排放標準，只計取元 /立方米（只計算電費

6、）。調(diào)價機制：污水處理服務費的調(diào)整調(diào)價前提是基于動力成本、藥劑成本、污泥運輸成本、人工成本、CPI（某縣統(tǒng)計部門發(fā)布的權威數(shù)據(jù)）五個因素的變化。污水處理服務費單價自正式開始商業(yè)運營日起前兩年一般不調(diào)整；自正式商業(yè)運營日開始后第三年政府、社會資本雙方均有權申請進行調(diào)整，一般每兩年調(diào)整一次，通過政府物價管理部門審批及召開聽證會，按調(diào)價程序調(diào)整收費價格。九、采購方式擬采用競爭性談判方式。十、社會資本方的甄選具有與本項目相適應的生活污水和工業(yè)廢水處理專業(yè)資質(zhì)、實力、能力、業(yè)績、信譽和融資能力。十一、招商工作安排擬從 2015 年 11 月開始項目立項至2016 年 4 月完成采購招標、簽約及項目公司成

7、立。十二、有關建議- 5 -某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案第一章 項目概況··········································&#

8、183;················································ 11.1 項目

9、基本情況·· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·

10、83; · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · &#

11、183; · 11.2 經(jīng)濟技術指標··············································&

12、#183;········································31.3 項目公司股權情況·······

13、··················································

14、·······················81.4 政策和法律依據(jù)·························

15、··················································

16、·········8第二章風險分配基本框架·······································

17、··································· 112.1 風險因素識別·············

18、;··················································

19、;······················ 112.2 風險分配機制·························

20、3;·················································

21、3;········· 15第三章項目運作方式······································

22、3;··········································· 173.1 項目范圍·····

23、;································ ····· ····· ····· ··&

24、#183;·· ····· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· · 173.2 合作模式·······

25、··················································

26、···································· 173.3 運作方式············&

27、#183;························ ····· ····· ····· ····· ····&#

28、183; ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· · 193.4 項目融資··············&#

29、183;·················································&#

30、183;····························203.5 運作流程···················

31、3;·················································

32、3;·······················21第四章 交易結構·························

33、··················································

34、·············· 234.1 投融資結構··································

35、··················································

36、·····234.2 回報機制···········································&#

37、183;·················································24

38、4.3 相關配套安排····························· ····· ····· ····· ···

39、3;· ····· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· · 31第五章 合同體系········

40、83;·················································

41、83;······························ 325.1 合同結構·················

42、3;·················································

43、3;························· 325.2 權利邊界·······················

44、;··················································

45、;····················335.3 交易邊界····························&

46、#183;·················································&

47、#183;··············385.4 保障邊界·································

48、83;·················································

49、83;·········435.5 銜接邊界·······································

50、;··················································

51、;····46第六章 監(jiān)管架構············································&

52、#183;············································ 476.1 政府監(jiān)管···&#

53、183;································· ····· ····· ····· 

54、3;···· ····· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· ··· ·· · 486.2 金融機構監(jiān)管·····&

55、#183;·················································&

56、#183;····························· 486.3 其他利益相關者監(jiān)管·················

57、83;·················································

58、83;······ 486.4 公眾監(jiān)管·········································

59、3;·········· ···························· ·· ·········&

60、#183;· 49第七章 采購方式的選擇··············································

61、;································ 507.1 社會資本方的甄選···············&#

62、183;·················································&#

63、183;············507.2 采購項目主要內(nèi)容···································

64、···········································527.3 潛在投資人資格要求····

65、83;·················································

66、83;···················537.4 評分標準·····························

67、;··················································

68、;··············547.5 招商工作安排··································

69、;··················································

70、;·551：股東協(xié)議2：特許經(jīng)營協(xié)議3：資產(chǎn)轉讓協(xié)議- 5 -某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案第一章項目概況為貫徹落實黨的十八大精神，建設環(huán)保型、節(jié)能型社會，深化城市市政公用行業(yè)改革，拓寬投融資渠道，防范和化解政府債務風險，某縣人民政府擬采用PPP 的方式實施某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”項目（以下簡稱“本項目”或“項目”） ，特制訂本實施方案。1.1 項目基本情況1.1.1 項目提供的公共產(chǎn)品內(nèi)容本項目所涉及的資產(chǎn)范圍包括某縣河東（第二）污水處理廠、三封工業(yè)園污水處理廠、洪山頭工業(yè)園污水處理廠及配套管網(wǎng)，主要對某縣城區(qū)河東片區(qū)生活污水以及某縣工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園、洪

71、山頭工業(yè)園的工業(yè)廢水進行收集并分別集中處理后實現(xiàn)達標排放，降低環(huán)境風險，保護某河和洞庭湖流域的生態(tài)安全。1.1.2 項目采用PPP 模式的必要性1 、項目實施有利于解決某縣在投資建設方面面臨的資金問題。隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展，對排水基礎設施的要求越來越高，靠政府單方面投入難以滿足巨大的排水基礎設施建設資金需求。本項目采用PPP 模式， 通過引入社會資本參與排水基礎設施投資、建設和運營，由社會資本投資人籌措建設資金，負責污水處理投資建設運營，政府無需支付污水處理廠建設資金,減輕政府財政負擔有效的緩解項目建設的資金壓力。2、污水處理設施PPP 市場化后，有利于運用社會資本的先進技術和管理經(jīng)驗，有助于

72、降低總體項目成本，大大減輕政府的財政負擔；同時保證了污水廠的建設質(zhì)量和整個污水處理廠的運營管理水平。3、 項目實施可以引進先進的經(jīng)營和管理理念，強化市場拓展能力。通過引進社會資本，可以充分利用投資者在技術、管理、經(jīng)營、人才方面的優(yōu)勢，提升企業(yè)經(jīng)營和管理整體水平，增強企業(yè)核心競爭力和創(chuàng)新能力，進而帶動某縣供排水服務整體水平上升。4、污水處理廠PPP 市場化運作后，可提高政府環(huán)境監(jiān)管效率，保護當?shù)丨h(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。5、污水處理廠PPP 市場化運作后，征收的污水處理費實行?？顚Ｓ?，用以支付污水處理服務費，不造成政府財政負擔。6、通過PPP 實踐為某縣市政公用事業(yè)投融資體制改革積累經(jīng)驗，進一步

73、提高市政公用事業(yè)的市場化程度。1.1.3 項目運作的目標和意義1 、 實現(xiàn)某縣污水處理統(tǒng)一運營管理，徹底解決環(huán)境污染等問題，為某縣縣經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供支持。2、將合資公司推向資本市場，推動某縣水務環(huán)保產(chǎn)業(yè)變革；將合資公司建設成為某縣及周邊地區(qū)水務和固廢發(fā)展的技術平臺、產(chǎn)業(yè)平臺、建設平臺、運營平臺、融資平臺，并成為某縣縣及周邊地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境的可靠骨干力量。3、 由合資公司出資承擔某縣水務項目的投資、建設和運營業(yè)務，解決政府資金短缺。4、 利用社會資本的先進技術和產(chǎn)品優(yōu)勢，推動當?shù)丨h(huán)保產(chǎn)業(yè)向高新化、高技術、高附加值方向發(fā)展，并利用協(xié)同效益帶動其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與技術創(chuàng)新。5、為十八大提出的“混合

74、所有制”及“PPP”機制提供改革試點和示范。1.2 經(jīng)濟技術指標1.2.1 項目區(qū)位本項目河東污水處理廠位于某縣城區(qū)，三封污水處理廠、洪山頭污水處理廠位于某縣工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園。某縣隸屬于湖南省岳陽市，位于湖南省北陲，岳陽市西境，北倚長江、與湖北省相接，南濱洞庭，是長江經(jīng)濟帶、環(huán)洞庭湖經(jīng)濟區(qū)的重點區(qū)域，是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和湘北重要的新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)基地，2014 年，全縣GDP 達到 億元，增長%。近年來， 某縣城鎮(zhèn)化建設不斷加快，2015 年 7 月被納入湖南省新型城鎮(zhèn)化試點縣，預計到2015 年，某縣縣城區(qū)建成區(qū)面積16.5 平方公里，城區(qū)常住人口16 萬人規(guī)劃到2020

75、 年，縣城區(qū)面積20平方公里，城區(qū)人口將達20 萬人。某縣工業(yè)集中區(qū)由“一區(qū)三園”組成，包括三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園和石伏工業(yè)園，規(guī)劃總面積9.8 平方公里。某縣工業(yè)集中區(qū)是全國農(nóng)副產(chǎn)品加工基地、省級工業(yè)集中區(qū)、省新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地。2014 年，某縣工業(yè)集中區(qū)規(guī)模以上企業(yè)達到家，總產(chǎn)值億元。1.2.2 項目內(nèi)容本項目的資產(chǎn)范圍包括：三封污水處理廠（已建）和城區(qū)第二（橋東）污水處理廠、洪山頭污水處理廠（新建）及配套管網(wǎng)工程，合計污水提升能力為3.6 萬噸 /日，管網(wǎng)總長77549m ，總投資 2.8 億元，分別如下： 三封污水處理廠及配套管網(wǎng)項目（已建）三封污水處理廠位于某縣三封工業(yè)園，該

76、項目設計處理規(guī)模為 1.1 萬噸 / 日，配套建設污水管網(wǎng)總長度為21102m ，總用地面積 33100m2 （ 49.6 畝） ， 接納污水主要為某縣三封工業(yè)園的工業(yè)廢水和少量生活污水，納污面積公頃，服務人口萬。本工程采用A2/O 工藝， 出水水質(zhì)執(zhí)行國家一級B 標準。 該項目總投資 8129 萬元（其中污水處理廠工程3815 萬元、管網(wǎng)工程4314萬元） ， 全部由財政性資金投入。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產(chǎn)后，預計可實現(xiàn)稅后財務凈現(xiàn)值1233.92 萬元、稅后投資財務內(nèi)部收益率7.46% 、靜態(tài)投資回收期11.79 年。該項目由某縣工業(yè)園管委會

77、負責建設和運營，項目承擔主體為某縣海源建設投資有限公司（該項目的項目公司，由某縣財政局全資投資的國有企業(yè)）， 2013 年1 月開始建設，2014 年底基本建成，現(xiàn)已初步具備試運行條件，正在辦理決算手續(xù)。 城區(qū)第二（橋東）污水處理廠及配套管網(wǎng)項目（新建）某縣城區(qū)第二（橋東）污水處理廠位于某縣石伏村（縣城河東片區(qū)） ，設計處理規(guī)模為2 萬噸 /日（一期，遠期4 萬噸 /日） ，配套建設30553m 污水管網(wǎng)，用地面積13333.3m 2（ 20 畝） ， 接納污水主要為某縣城河東片區(qū)產(chǎn)生的生活污水，納污面積850 公頃，服務人口8.5 萬。本項目采用改良型氧化溝工藝，出水水質(zhì)標準執(zhí)行國家一級A

78、標準。 該項目估算總投資12070 萬元 （其中污水處理廠工程5643 萬元、管網(wǎng)工程6427 萬元） 。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產(chǎn)后，預計可實現(xiàn)稅后財務凈現(xiàn)值123.64 萬元、 稅后投資財務內(nèi)部收益率4.22% 、靜態(tài)投資回收期16.84 年。該項目由某縣住建局負責，項目承擔主體為某縣城市建設投資有限責任公司，從2014 年 6 月開始啟動，已完成規(guī)劃選址、可研、環(huán)評、能評等手續(xù)， 2014 年 9 月， 某縣發(fā)改局出具了核準項目建設的批復文件。 洪山頭污水處理廠及配套管網(wǎng)項目（新建）洪山頭污水處理廠位于某縣洪山頭工業(yè)園，設計處理規(guī)模為0.5

79、萬噸 /日（一期，遠期2.4 萬噸 /日） ，配套建設13896m 污水管網(wǎng)， 總用地面積26670 （約 40 畝） ， 接納污水主要為某縣洪山頭工業(yè)園的工業(yè)廢水和少量生活污水，納污面積622.5 公頃，服務人口2.32 萬。 本項目采用卡魯塞爾氧化溝工藝，出水水質(zhì)執(zhí)行國家一級B 標準。該項目估算總投資7824 萬元（其中污水處理廠工程5268 萬元、管網(wǎng)工程2556 萬元） 。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產(chǎn)后， 預計可實現(xiàn)稅后財務凈現(xiàn)值637.28 萬元、 稅后投資財務內(nèi)部收益率 3.72% 、 靜態(tài)投資回收期17.3 年。 該項目由某縣工業(yè)園管委

80、會負責，項目承擔主體為某縣海源建設投資有限公司，從 2014年 7 月開始啟動，已完成規(guī)劃選址、可研、環(huán)評、能評等手續(xù)，2014 年 11 月，某縣發(fā)改局出具了核準項目建設的批復文件。1.2.3 項目主要經(jīng)濟技術指標詳見表 1 ：項目技術經(jīng)濟指標表。表 1 某縣污水處理設施PPP項目技術經(jīng)濟指標表序項目內(nèi)容單位三封污水處理廠橋東污水處理廠洪山頭污水處理廠一基本指標1地理位置三封工業(yè)園城區(qū)橋東片區(qū)洪山頭工業(yè)園2項目性質(zhì)已建新建新建3處理規(guī)模萬m3/d1.120.54用地規(guī)模畝49.620405配套管網(wǎng)m2110230553138966污水來源工業(yè)廢水為主生活污水工業(yè)廢水為主7納污范圍公頃8506

81、22.58服務人口人8.52.329處理工藝A 2/O改良型氧化溝卡魯塞爾氧化溝10出水水質(zhì)國家一級B 標準國家一級A標準國家一級B 標準二投資規(guī)模1總投資萬元8129120707824其中：污水處理廠萬元381556435268配套管網(wǎng)萬元4314642722562資金來源財政性資金三投資回報1污水處理服務費元 /噸1.951.94.982稅后投資財務凈現(xiàn)值萬元1233.92 （ Ic=4%）123.64 （ Ic=4%）637.28 （ Ic=3%）3稅后投資財務內(nèi)部收益率%7.464.223.724投資回收期（含建設期）年11.7916.8417.3數(shù)據(jù)來源：以上各分項目的可行性研究報告

82、1.3 項目公司股權情況本項目擬由擇優(yōu)選擇的社會資本投資人與政府方股東合資設立項目公司。此次PPP 項目資產(chǎn)總額擬為2.8 億元，根據(jù)項目的實際需要，合資公司的注冊資本金應暫定為1.4 億元（約占項目- 9 -某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案總資產(chǎn)規(guī)模的50% ） 。合資公司股東應按照約定的占股比例，根據(jù)初期項目的建設資金計劃分期落實的資本金注資。政府方向項目公司注資0.28 億元 （某縣人民政府投入的前期費用、施工準備工程費等各項費用可折算為出資），占合資公司股份比例的20% ；社會資本方以現(xiàn)金方式向項目公司注資1.12 億元， 占合資公司股份比例的80% ；社會資本方負責對

83、資金缺口部分進行投融資；項目超出概算部分均由社會資本方投融資。雙方的資本金比例可根據(jù)出資規(guī)模和建設資金需求調(diào)整。合資公司采用有限公司形式，實行董事會領導下的總經(jīng)理負責制，采用現(xiàn)代化企業(yè)管控機制。合資公司股東按照出資比例推薦相應席位董事。合資公司重大事項將根據(jù)相關法律法規(guī)和公司章程決策實施。1.4 政策和法律依據(jù) 2002 年底， 國家建設部發(fā)布了關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見（建城 2002272 號） ，要求盡快在市政公用行業(yè)中引入競爭機制，建立政府特許經(jīng)營制度，鼓勵外資和國內(nèi)各類社會資本投資城市市政公用事業(yè)，參與改 組改造市政公用存量資產(chǎn)，逐步建立起多元化的城市市政公用事業(yè)投資機制。

84、 2004 年 3 月， 建設部又發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 （建設部令第126 號） ， 對市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營進行了規(guī)范，此后又對市政公用行業(yè)的政府監(jiān)管提出了具體要求。 2013 年 9 月， 國務院辦公廳發(fā)布了國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發(fā)第96 號） ，明確要求在公共服務領域更多地利用社會力量，加大政府購買服務力度。 2014 年 9 月， 財政部發(fā)布了關于運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金第76 號） ， 要求拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模 式（ Public

85、-Private-Partnership,PPP ）發(fā)展的制度體系。 2014 年 11 月，財政部發(fā)布了關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 的通知 ， PPP 項目實施機構應組織編制項目實施方案并提出了具體的要求。 2014 年 12 月，財政部發(fā)布了政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知，提出 PPP 項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。 2015 年 2 月， 財政部、 住建部 關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營，提高

86、服務質(zhì)量。 2015 年 4 月， 國家發(fā)改委、財政部、 住建部、 交通運輸部、水利部、人民銀行等六部門出臺了基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（第 25 號令） ， 政府對采用競爭方式依法授權境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。國家出臺的一系列政策性文件，為本項目實施提供了基礎性的政策支撐。在具體操作層面，目前國內(nèi)對PPP 這種新型的投融資項目尚未通過明確的法律、法規(guī)予以規(guī)范。各地在實施這類13某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案項目時，一般都以我國現(xiàn)行法律（包括公司

87、法、擔保法等）以及有關 PPP 等投融資項目的國際慣例、行業(yè)普遍做法等為依據(jù)。在實施某縣污水處理設施PPP 項目時，也需要遵循這些基本原則。第二章風險分配基本框架按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。2.1 風險因素識別2.1.1 關鍵性風險因素政府決策風險、招標投標與合同風險、項目完工風險、技術風險、污水與垃圾供應量風險、處理費支付風險、市場變化風險、環(huán)境風險(處理與排放風險)、民意風險、信用風險等10 項風險為污水處理行業(yè)引入社會資本時面臨的關鍵風險，政府與項目公司在特許權協(xié)議中應

88、重點考慮，合理分擔。(1) 政府決策風險。主要包括項目規(guī)劃選址決策風險和項目基礎數(shù)據(jù)失真風險。項目規(guī)劃選址決策風險主要是在項目規(guī)劃選址時，可能因環(huán)境污染問題導致居民反對，甚至導致項目遲遲不能推進或取消。(2) 招投標與合同風險。招標投標風險主要是地方保護主義引起的不合格企業(yè)的惡性競爭，招投標不規(guī)范、不公平，招標方案中的經(jīng)濟、技術指標確定不準確導致無法準確投標或投機投標。合同風險主要是政府與項目公司之間的特許經(jīng)營協(xié)議簽訂不合理、不全面，權利義務邊界不明晰，責任不明確等，導致在履行過程中產(chǎn)生糾紛。(3) 項目完工風險。主要包括三個方面，一是項目不能按時完工，不能準時投入運營。二是受到特殊因素的影響

89、，項目無法完成等。三是項目建設成本超出預期值，影響投資收益率。(4) 技術風險。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是設備選型、處理系統(tǒng)選擇不合理，導致處理效果不好。二是在長達幾十年的運營期中，國家的技術標準尤其是環(huán)境方面的標準可能會發(fā)生變化，污水處理與排放水質(zhì)的標準可能會提高，這會對項目及項目公司的運營帶來較大影響。(5) 污水供應風險。主要指污水供應的數(shù)量和質(zhì)量不滿足協(xié)議中的規(guī)定。數(shù)量方面，污水供應量不足，遠遠達不到設計處理能力要求，給項目運營帶來影響。質(zhì)量方面，進水水質(zhì)是否滿足要求，是否為不可接受的污水等。(6) 處理費支付風險。主要包括污水處理費不能及時結算、政府補貼不能及時到位等風險。(7) 市場

90、變化風險。主要指項目在建設和運營中，市場條件發(fā)生變化， 導致建設與運營成本增加較多，影響項目的建設和運營，如材料、人工、機械等費用的大幅度變化等。(8) 環(huán)境風險(處理與排放風險)。主要指項目在建設運營中，因為處理技術不過關、設備故障等原因導致排放物不達標，產(chǎn)生二次污染，對周邊環(huán)境造成影響。(9) 民意風險。主要來自兩個方面：一是項目選址距離居民區(qū)較近，污水處理中產(chǎn)生二次污染，導致周邊居民反對，出現(xiàn)各種抗議活動影響項目建設運營，甚至不得不取消；。 二是在運營中項目管理不到位，造成一定的污染，周邊居民投訴甚至產(chǎn)生過激行為，這些都可能給項目的建設運營帶來較大風險。(10) 信用風險。包括政府信用風

91、險和項目公司信用風險兩個方面。政府信用風險主要是政府不履行協(xié)議中的承諾，例如，配套管網(wǎng)不按時提供，處理費不按時支付，政府單方面毀約。項目公司信用風險主要是建設中偷工減料，例如，運營中偷排污水，不提供合格的服務，不認真履行合同等。2.1.2 非關鍵性風險和其他風險一些風險盡管會經(jīng)常出現(xiàn)，但對污水處理行業(yè)來說并不一定是關鍵性的風險，如政策法律風險、設計風險、金融風險、不可抗力風險、項目移交風險及其它風險等。(1)法律風險。主要是指污水處理設施項目在建設和運營中，由于周期長，可能面臨著法律的變更、廢除和新的法律出臺，可能對項目的建設運營產(chǎn)生影響。這需要政府和項目公司建立協(xié)商機制、制訂措施來應對。(2

92、)政策風險。主要指國家政策變動可能給項目的運營帶來影響。(3)金融風險。包括利率、匯率變化和通貨膨脹導致的成本上升、項目收入減少的風險，以及金融政策變化對融資的影響等。(4)競爭不充分風險。主要指項目建設完成后，可能存在與項目競爭的另外的項目，這樣就不能保證項目公司的運營的壟斷性而影響項目收益。(5) 配套基礎設施不完善風險主要指與項目配套的基礎設施建設落后或由于某種原因不能使用，導致項目無法正常運營。(6)設計建設風險與工程變更風險。主要指項目工藝流程、設備、各個部件及輔助設施等設計不合理給運營帶來一定影響。項目建設質(zhì)量沒有達到設計和規(guī)范要求，影響項目的使用周期、影響處理效果。工程建設中遇到

93、一些不可預見的地下障礙物、特殊地質(zhì)條件等，必須對工程進行變更從而帶來投資的增加，影響項目的完工，影響項目正常投入使用。(7)經(jīng)營管理風險與生產(chǎn)安全風險。這兩種風險主要指項目公司在項目的建設與運營中，可能管理不到位，會出現(xiàn)成本超支、工人違規(guī)作業(yè)、項目不及時檢修、安全管理不到位等。(8)意外風險。主要指項目在建設運營中碰到如意外火災、遭雷電襲擊、電線短路引起安全事故等情況。(9)項目移交風險。污水處理特許經(jīng)營項目特許期幾十年，目前國內(nèi)沒有一個項目移交，未來在項目移交中會遇到什么樣的情況，沒有先例可以借鑒。雙方在移交時要履行什么樣的具體義務等，現(xiàn)在無法準確預測。(10) 不可抗力風險。指項日在建設與

94、運過程中，出現(xiàn)了政府和項目公司都無法預見、無法克服和無法避免的客觀情況，如戰(zhàn)爭、地震、洪水等事件，對項目產(chǎn)生重大影響。2.1 風險分配機制本項目風險分配的基本原則為：項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。本項目主要風險分擔機制如下表所示：表 2 項目主要風險分擔機制示意表風險類型風險描述分配風險方式與降低風險措施政治風險法律風險1 社會穩(wěn)定性風險在社會穩(wěn)定性方面，政府具有較強的控 制力，可以主動承擔此風險。2土地取得風險3其余政治風險4可預測的法律風險5不可預測的法律風險本項目中土地由政府劃撥且審批

95、手續(xù)復 雜，因此未來應主要由政府承擔土地取得 風險。 其余風險由于涉及到國家乃至國際的 宏觀形勢，較難把握與操控，因此主要 由政府承擔。 政府與項目公司共同承擔。由政府承擔。21 -某縣污水處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案6 建造風險主要包括：設計變由于項目公司引起的由項目公司承擔， 政府方股東在其股權范圍內(nèi)承擔一部分 的風險；由于政府方引起的風險由政府建設風險更方面的風險、工程質(zhì)量方面承擔。的風險、進度滯后方面的風險、第三方責任的風險由于政府方股東的參與，可以將政府收融資風險7融資風險主要指融資期限 過長等風險，導致融資成本回特許經(jīng)營權等風險降低，提高項目整體的風險承擔能力。由項目公

96、司承擔，政府方股東在其股權范增加8. 包括：可保不可抗力風險，圍內(nèi)承擔一部分的風險。雙方共同承擔。自然風險不可保不可抗力風險，自然環(huán)境破壞風險，環(huán)境標準提高風險等9 包括：利率風險、匯率風險、由項目公司承擔，政府方股東在其股權經(jīng)濟風險市場風險、通貨膨脹風險等范圍內(nèi)承擔一部分的風險。10指項目運營過程中成本變主要由社會資本承擔。為了增加項目的 吸引力和保證項目順利實施，相關公共運營風險動、設備更新需求帶來的運營部門有必要結合項目的具體情況，為社風險會資本提供長期的貸款及運營成本方面的補貼等優(yōu)惠政策，降低其資金壓力，- 25第三章項目運作方式3.1 項目范圍某縣污水處理設施資產(chǎn)范圍包括污水處理廠設

97、施和管網(wǎng)設施，污水處理設施中包含已建和未建設施，具體如下：表 3 某縣污水處理設施資產(chǎn)范圍3.2 合作模式PPP( Public-Private-Partnership )是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，以授予特許經(jīng)營權為特征，主要包括但不限于TOT、 BOT、 BOO 、 BOOT 等形式。由于某縣污水處理廠及配套管網(wǎng)PPP 項目的內(nèi)容包括規(guī)劃新建污水處理廠及配套管網(wǎng)+ 已建成污水廠及配套管網(wǎng)，本方案建議采用 “ PPP”模式中的“新建污水處理設施BOT+ 已建成污水處理設施TOT”模式對該項目進行市場化操作。( 1 ) TOT 模式TOT(transfer oper

98、ate transfer) 即“移交 -運營 -移交” ，是指政府將已建成污水處理設施的一定期限的特許經(jīng)營權，有償轉讓給項目公司，由其進行運營管理，企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)，通過提供污水處理服務收回全部投資和得到合理的回報，特許權期限屆滿時，將污水處理全部設施無償移交給政府或其指定部門。( 2 ) BOT 模式BOT(build operate transfer) 即建設經(jīng)營轉讓，是指政府通過特許經(jīng)營協(xié)議授予項目公司以一定期限的特許經(jīng)營權，許可其投資建設和運營污水處理設施，并通為政府提供污水處理服務，回收投資成本并獲取合理利潤；特許權期限屆滿時，將污水處理全部設施無償移交給政府或其指定部門。某縣污水

99、處理設施“廠網(wǎng)一體”PPP 項目實施方案表 4 某縣污水處理設施PPP合作模式提供貸款銀行貸款協(xié)議還本付息序項目內(nèi)容建設性質(zhì)處理規(guī)模投資模式1三封污水處理廠及配套管網(wǎng)已建成1.1 萬噸 / 日收購 +TOT2橋東污水處理廠及配套管網(wǎng)新建2 萬噸 / 日BOT3洪山頭污水處理廠及配套管網(wǎng)新建0.5 萬噸 /日BOT- 35 -PPP項目合作模式3.3 運作方式本項目包括3 個污水處理廠及配套管網(wǎng)，合作項目的建設性質(zhì)、建設階段和實施條件存在較大差異，因此本方案確定以PPP合資公司為核心，分期分步落實各個項目建設。首先， 政府與社會資本方組建PPP 模式混合所有制合資公司，以合資公司作為本項目的承接實體，由政府與合資公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。政府（或政府授權機構）不但作為行政管理者監(jiān)管項目實施運作，更是合資公司的股東，全面參與合資公司運營管理，并獲得公司經(jīng)營收益。其次，按照相關法律政策的規(guī)定，對三封污水處理廠及配套管網(wǎng)資產(chǎn)采用TOT 模式，按照國有資產(chǎn)轉讓程序，由合資公司完成轉讓收購，收購價為0.8 億元（以政府審