國庫集中支付制度的模式設(shè)計

1、國庫集中支付制度的模式設(shè)計國庫集中支付制度的建立，必須與財政資金的管理運轉(zhuǎn)特性相符合。 財政資金不同于以增值為主要目的的民間資金 ，其使用必須體現(xiàn)出政策性強、控 制性高、透明性大、效益性好的特點。據(jù)此，建立國庫集中支付制度應(yīng)把握如下 原則：一是效益性原則，即能夠?qū)φY金實施最有效的管理，不僅確保資金成本 最低,而且能夠以最快的速度發(fā)揮財政資金的作用；二是控制性原則，即能夠?qū)Y 金實行控制和管理，保證用于預(yù)算規(guī)定的用途；三是政策性原則，即能夠保證資金 為實現(xiàn)國家財政政策目標服務(wù)；四是透明性原則，即資金的使用避免層層劃撥帶 來的不公開、不透明。根據(jù)上述原則，理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發(fā)達國

2、家的做法 ，建 立獨立的國庫核算機構(gòu)，財政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我 國集中支付起步較晚，相關(guān)改革尚未完全到位，還存在一些短期內(nèi)難以解決的問 題,要一步到位，難度很大。筆者僅對目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式 提出如下設(shè)想：、機構(gòu)設(shè)置建立國庫集中支付必須要有專門的管理機構(gòu)。 按照我國現(xiàn)階段實際情況， 國庫集中支付管理機構(gòu)設(shè)置在財政內(nèi)部比較可行，由兩部分組成，一是財政內(nèi)部國庫管理機構(gòu)，二是作為財政部門下屬的集中支付機構(gòu) ，財政國庫管理機構(gòu)對集 中支付機構(gòu)起指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。此機構(gòu)設(shè)置方式比較符合過渡時期實施集中支 付的形勢和業(yè)務(wù)需要。二、財政內(nèi)部機構(gòu)的職責(zé)劃分按照現(xiàn)階段建

3、立國庫集中支付模式的構(gòu)思和相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，實行國庫集中支付制度后，財政內(nèi)部業(yè)務(wù)將主要分成預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，預(yù)算編制主要由編制機構(gòu)來實施，預(yù)算執(zhí)行主要由國庫管理機構(gòu)和集中支付機構(gòu)來承 擔(dān)。這使得財政預(yù)算編制機構(gòu)、財政國庫管理機構(gòu)、財政集中支付機構(gòu)成為實施 國庫集中支付體系的三大主體。這三個核心主體的職責(zé)分別為：財政預(yù)算編制機構(gòu)根據(jù)收入預(yù)算具體編制部門支出預(yù)算，并編制到人到物，盡可能全面、細化。財政國庫管理機構(gòu)在人民銀行開設(shè)總資金賬戶 ，統(tǒng)一對財政預(yù)算內(nèi)外資 金進行管理，資金核算范圍主要是：以前年度政府資金余額；稅收、非稅收收入及贈款;國有股息及利息；中央銀行和國有金融機構(gòu)利潤；政府投資

4、收益；國有資產(chǎn) 銷售收入;政府貸款歸還收入；政府借款收入；預(yù)算外資金收入及其他財政收人。 該機構(gòu)還對集中支付和政府采購等工作進行業(yè)務(wù)上和政策上的指導(dǎo)和監(jiān)督。財政集中支付機構(gòu)要按照統(tǒng)一管理預(yù)算單位支出的需要，分類分戶設(shè)置賬戶，并嚴格 按照預(yù)算指標進行資金撥付和賬務(wù)處理。按照以上職責(zé)的劃分，財政國庫管理機構(gòu)和財政集中支付機構(gòu)業(yè)務(wù)十分 緊密,國庫管理機構(gòu)的資金管理和核算內(nèi)容，相當(dāng)于目前總預(yù)算會計的角色，而集 中支付機構(gòu)主要集中處理和核算各預(yù)算單位支出，相當(dāng)于財政管理機構(gòu)的二級明 細核算。三、國庫單一賬戶及預(yù)算部門資金賬戶設(shè)置國庫集中支付制度一個重要的方面就是實行單一賬戶制度 ，按照西方及 經(jīng)合組織成

5、員國的做法，就是在中央銀行開設(shè)財政部門的總資金賬戶 ，財政資金 均由此賬戶進行管理和劃撥，各預(yù)算部門不再設(shè)置資金賬戶。經(jīng)過各國多年的實 際運作證明，這種方式起到了規(guī)范財政支出，提高財政資金效益的作用。我國進行 的國庫集中支付制度應(yīng)予以借鑒，而且根據(jù)集中支付的要求，以后也必將過渡到 以人民銀行國庫部門代理單一賬戶的方式。但就目前而言，以人民銀行國庫部門代理單一賬戶方式有較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是 曲線撥付,而不直接參與聯(lián)行的直接交換，各項支出均由會計部門代為與其他聯(lián) 行往來。此種資金結(jié)算方式，相當(dāng)于在人民銀行內(nèi)部再進行一次結(jié)算后，再參與各 商業(yè)銀行的聯(lián)行往來，依據(jù)現(xiàn)狀，

6、目前比較可行的賬戶設(shè)置方式為，財政國庫管理機構(gòu)在人民銀 行國庫開設(shè)單一賬戶，財政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶中管理，同時財政集中支付 機構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)普通存款賬戶，并在此賬戶下為預(yù)算撥款單位建立分類分產(chǎn) 資金賬戶。財政國庫管理機構(gòu)按照預(yù)算，將資金撥付到集中支付機構(gòu)開設(shè)的統(tǒng)一 賬戶中，由集中支付機構(gòu)具體辦理資金劃撥和現(xiàn)金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢：一是阻力和壓力比較小，可以在短期內(nèi)迅速大面積鋪開；二是可以避開一些近期 難以解決的技術(shù)問題，如人民銀行國庫暫時無法直接進行聯(lián)行支付的問題。但此 方式只是過渡時期的集中支付賬戶管理模式，單一賬戶將來還要轉(zhuǎn)到中央銀行進 行統(tǒng)一管理。財政部門實行單一賬戶后，相應(yīng)的

7、也應(yīng)對各預(yù)算單位的賬戶進行改革。 關(guān) 于預(yù)算單位的賬戶設(shè)置，鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預(yù)算單位業(yè)務(wù)量的多少不 同,目前有幾種模式可供選擇：一是完全取消預(yù)算單位資金賬戶，財政集中支付機構(gòu)代理記賬，并統(tǒng)一進 行賬務(wù)處理。同時各級預(yù)算單位取消會計崗位，撤銷銀行賬戶，其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費、事業(yè)費、?？畹膿苋?、支出、往來款項的收付以及日 常會計核算監(jiān)督、會計報表編制、會計檔案管理等工作 ，統(tǒng)一由集中支付機構(gòu)辦 理和承擔(dān)。這種方式,財政集中支付部門的業(yè)務(wù)核算量較大，比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣 區(qū)級、中央、省級財政部門也可采取此模式，但對集中支付中心的業(yè)務(wù)管理及電 子核算要求較高。,具體備用金的,

8、備用金管理方式也可采用現(xiàn)金支付卡、國二是保留預(yù)算單位資金賬戶，進行備用金核算的管理方式。此方式是第一 種方式的變通模式，隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購制度改革的完善，預(yù)算單位 的主要資金基本由財政統(tǒng)一集中支付，剩余的資金是數(shù)量少事項雜、資金量和重 要性都比較小的日常零星支出。 這些支出主要是日常的水、 電、差旅等公用開支 等,統(tǒng)一進行集中核算，財政部門業(yè)務(wù)量巨大。按照這些資金的特點，可采取留用 備用金的核算方式，即單位資金賬戶仍然保留，但只限定規(guī)定數(shù)額的備用金存儲， 預(yù)算單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付 ，備用金額度不足可隨 時到財政集中支付機構(gòu)進行資金請撥申報，財政集中支付部門

9、在審核各預(yù)算部門 的合理開支后，按備用金限額對單位備用金賬戶撥款，補足各用金數(shù)額。此方式對 財政部門人手不足，且預(yù)算單位此類業(yè)務(wù)量巨大的地區(qū)比較適合 管理方式可由各地根據(jù)實際情況制定 庫支票等方式。付預(yù)算單位自行核算。為了加強資金管理 目前阻力最小、比較容易做到的一種模式 遠,比較適合預(yù)算單位離集中支付中心較遠 期內(nèi)無法承擔(dān)的地區(qū)采用。對預(yù)算部門資金的賬戶管理方式,實行會計委派制度。即各預(yù)算單位資金賬戶,暫時無法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥,預(yù)算單位的會計實行委派制度。這是，但離國庫集中支付制度的要求相差較,或預(yù)算單位業(yè)務(wù)量巨大，財政部門短三是保留預(yù)算單位資金賬戶 繼續(xù)保留，大部分資金實行集中

10、支付,在財政部門集中支付沒有完善前各地 區(qū)可自行設(shè)置，可根據(jù)本地區(qū)的實際情況采取某一方式或結(jié)合采用，但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立，所有財政資金能直接撥付的直接撥付,減少資 金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)，而且隨著集中支付制度的完善，預(yù)算單位的資金賬戶應(yīng)逐步減少直 至取消。四、財政支出細化為便于集中支付，應(yīng)對財政支出按性質(zhì)進行分類，針對資金的不同性質(zhì)通 過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出，也稱采購性支出，由政府采購 管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監(jiān)督，并根據(jù)合同金額通知集 中支付機構(gòu)安排撥款。二是間接支出，也稱為轉(zhuǎn)移支出，主要包括對個人（如工資、 社會保障等）、對的補貼、對下級的轉(zhuǎn)移支付支出等，它的特點是不能直接形成購 買力，這部分支出由集中支付機關(guān)按預(yù)算和支出進度安排撥款。對于這兩種支出的核算，直接支出管理比較簡單，集中支付機構(gòu)根據(jù)政府 采購機構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供 貨商賬戶，完成支出過程。間接支出的支付比較復(fù)雜些，按照間接支出金額和性質(zhì)， 又可分為大額集中開支和小額零星開支，大額集中開支，如統(tǒng)發(fā)工資、上下級轉(zhuǎn)移 支付等;小額零星開支，如單位日常公務(wù)開支等。大額集中開支核算，按照改革后 國庫集中支付模式也較為