權(quán)力租金不可能因代建制而避免

1、我國政府采購法實(shí)施以來，國內(nèi)公共采購領(lǐng)域里又 冒出來一個(gè)新名詞“代建制”。所謂“代建制”，即采購人利 用國家非經(jīng)營性政府投資，委托以營利為目的的招標(biāo)公司， 選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)落實(shí)國家投資的建設(shè)項(xiàng)目實(shí) 施，管理項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單 位。近兩年，北京、重慶、深圳等許多城市都在普遍推廣這 種制度。我們看到不少御用專家在眾多的行業(yè)媒體上頻頻談 論“代建制”的意義及其重要性，卻從未發(fā)現(xiàn)有人站出來說， 這種制度必須納入到我國政府采購法制軌道。有關(guān)專家稱， 通過“代建制”可以避免“權(quán)力租金”，可以建立投融資體制 的約束機(jī)制，避免我國過去投資體制概算超估算、預(yù)算超概 算、決算

2、超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，避免政府部門獨(dú)掌勘探、 設(shè)計(jì)和施工的招投標(biāo)以及物料采購大權(quán)，為權(quán)力尋租留下了 空間。筆者認(rèn)為，“代建制”缺乏有效的依據(jù)，其實(shí)質(zhì)就是在 規(guī)避我國政府采購法的調(diào)整，壓抑政府采購制度的普遍 推行。而且這種制度并不能避免、克服“權(quán)力租金”現(xiàn)象的 發(fā)生，也不可能消除腐敗現(xiàn)象。首先，我們從“代建制”的構(gòu)成要素來。不論從是采購 主體、資金來源、還是采購對象來看，“代建制”項(xiàng)目都屬于 我國政府采購法所規(guī)范的，屬于現(xiàn)行的政府采購法效力 范圍。因?yàn)椤按ㄖ啤辈少忢?xiàng)目的資金來源于非經(jīng)營性政府 投資，大部分出自于國家財(cái)政。所謂非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目 1一般是指政府投資占項(xiàng)目總投資 60犯上的公益性

3、建設(shè)項(xiàng)目， 主要包括：（1）黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法司、人民團(tuán)體機(jī) 關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)中心等。（2）科教文衛(wèi)體、民政及福 利等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。（3）看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、 審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施。（4）環(huán)境保護(hù)、市政道 路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項(xiàng)目。（5）其他公用事業(yè) 項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行的政府采購法律制度，判斷采購項(xiàng) 目是否屬于政府采購法所規(guī)范內(nèi)容，主要有這樣幾個(gè)要素， 其一是采購資金來源，必須是國家財(cái)政性資金，必須達(dá)到國 家規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)；其二是采購人，必須是各級國家機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位、團(tuán)體組織；其三是集中采購目錄中的采購對象， 包括貨物、工程和服務(wù)這三大

4、類。凡是符合前述三方面的要 素，又不存在法律除外規(guī)定的情況下，都不得規(guī)避政府采購 法的調(diào)整。我們從“代建制”項(xiàng)目的實(shí)施主體、采購資金、 采購方式、采購對象等內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)行法律對于政府采購的 構(gòu)成要件來看，兩者之間均能夠相互對應(yīng)。自2003年1月1日開始，我國各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位 和團(tuán)體組織利用國家財(cái)政資金，對采購資金限額標(biāo)準(zhǔn)以上納 入集中采購目錄以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，都必須進(jìn)入政府 集中采購，也就是由各級政府專門建立的政府采購中心通過 公開招標(biāo)或者其它采購方式進(jìn)行集中統(tǒng)一采購，這些集中采 2購執(zhí)行機(jī)構(gòu)均為事業(yè)性單位，與民營的招標(biāo)公司所不同的是， 他們不是以獲取高額利潤為目的。 在實(shí)施政府采

5、購制度之前, 我國的公共采購模式一直是分散采購，也就是由需要獲取貨 物、工程和服務(wù)以及公用事業(yè)的單位自行采購，采購人又稱 為業(yè)主，凡是涉及到公共利益、公用事業(yè)、公共安全的公共 采購項(xiàng)目，尤其是國家重大建設(shè)項(xiàng)目所需要的貨物、工程和 服務(wù)，不論采購資金是否來源于國家財(cái)政，都必須通過各級 計(jì)劃部門立項(xiàng)、審批，然后由相關(guān)行業(yè)的各級國家機(jī)關(guān)、事 業(yè)單位、團(tuán)體組織負(fù)責(zé)落實(shí)，具體實(shí)施。為了與國際上的政 府采購法律制度接軌，我國政府采購法建立了集中統(tǒng)一 的采購制度。其次，“代建制”不能避免“權(quán)力租金”。從各地普遍推 行“代建制”來看，現(xiàn)階段很少將“代建制”項(xiàng)目納入到各 地的政府采購中心通過公開透明、充分競爭、

6、集中采購的方 式進(jìn)行。因此，“代建制”不能避免“權(quán)力租金”。理由是： 其一，采購人可以從以營利為目的的招標(biāo)公司手中獲得“權(quán) 力租金”。作為設(shè)租人的權(quán)力主體所掌握控制的資源非常有 限，同樣道理，作為尋租人的招標(biāo)公司想獲得國家巨額投資 的采購代理任務(wù)非常難得，機(jī)會(huì)概率很少，尤其是在中介機(jī) 構(gòu)招標(biāo)公司競爭如林的情況下，只有通過尋租才能夠獲得巨 額的代理費(fèi)用。在有限資源、有限競爭的情況，“權(quán)力租金”必然能夠得到高額利潤。其二，直接從供應(yīng)商手中獲得“權(quán)利租金”。從近兩年的情況來看，“代建制”項(xiàng)目往往為個(gè)別 供應(yīng)商從權(quán)力主體手中獲得，不通過權(quán)威媒體公開披露采購 信息，采購人直接將手中的項(xiàng)目委托給信得過的供

7、應(yīng)商。面 對有限的資源，在供應(yīng)商競爭如林的世界，只有與設(shè)租人進(jìn) 行“權(quán)力租金”的交易，才能夠獲得壟斷利潤。其三，通過“橋梁”獲得巨額“權(quán)力租金”。招標(biāo)公司往往是設(shè)租人與尋 租人的“橋梁”，只要招標(biāo)公司有機(jī)會(huì)介入“代建制”項(xiàng)目的 代理，就能夠輕而易舉地為尋租人供應(yīng)商與設(shè)租人權(quán)力主體 牽上線，搭上橋，通過直接或間接方式獲取不等額的“權(quán)力 租金”。其四，通過中標(biāo)供應(yīng)商與落標(biāo)供應(yīng)商之間的標(biāo)價(jià)差獲 得“權(quán)力租金”。依照我國現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)法，不論是公開招 標(biāo)還是邀請招標(biāo)，結(jié)果均在招標(biāo)公司的控制之下。雖然采購 人或招標(biāo)公司不直接確定由誰來中標(biāo)，但可以通過法律制度 的缺陷，通過評標(biāo)委員會(huì)推薦中標(biāo)供應(yīng)商，而評標(biāo)委員會(huì)和 專家是由招標(biāo)公司臨時(shí)組建和聘請的， 項(xiàng)目評審?fù)戤吘徒馍ⅲ?根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法，評標(biāo)可以綜合因素來評，通常是投標(biāo)報(bào)價(jià) 最高的供應(yīng)商能夠中標(biāo)。然后，招標(biāo)公司將報(bào)價(jià)最高的減掉 報(bào)價(jià)最低的，差價(jià)額就是“權(quán)力租金”。其五