對(duì)黃河濕地保護(hù)與可持續(xù)開(kāi)發(fā)的法制思考

1、對(duì)黃河濕地保護(hù)與可持續(xù)開(kāi)發(fā)的法制思考摘要：黃河濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)在本質(zhì)上是一致的，但在現(xiàn)實(shí)中卻常常表現(xiàn)為對(duì) 立，造成開(kāi)發(fā)的不可持續(xù)。黃河濕地開(kāi)發(fā)中保護(hù)不力的主要原因是法制缺失，如法制體系不完善、具體保護(hù)制度欠缺、監(jiān)督與懲治規(guī)范疲軟等。濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā) 法制建設(shè)的重點(diǎn)包括建立科學(xué)有效的地方性法制體系、明確保護(hù)性開(kāi)發(fā)的基本原 則、完善管理協(xié)調(diào)機(jī)制、嚴(yán)格定位開(kāi)發(fā)的路徑與措施等。應(yīng)建立拘束性、授權(quán)性、 給付性規(guī)范類(lèi)別齊全，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件位 階完整，生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)限制、責(zé)任追究、環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容飽滿(mǎn) 的法制體系。關(guān)鍵詞：黃河濕地；保護(hù);可持續(xù)開(kāi)發(fā)；法制濕地與森林、

2、海洋并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，因其涵養(yǎng)水源、凈化 水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)動(dòng)植物、維護(hù)生物多樣性的獨(dú)特功能，被稱(chēng)為“地球之腎”、“城市之肺” “生物超市”和“物種基因庫(kù)”。 健康的濕地生態(tài) 系統(tǒng)，是國(guó)家生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。 如河南黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬濕地生態(tài)類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)，劃分為核心區(qū)、 緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。濕地植物有 623種，約占該省植物總種數(shù)的。濕地動(dòng)物 940 種，占該省已知?jiǎng)游锟偡N數(shù)的。其中鳥(niǎo)類(lèi) 175種，獸類(lèi)22種，昆蟲(chóng)437種， 魚(yú)類(lèi)63種，爬行類(lèi)17種，兩棲類(lèi)10種，其它動(dòng)物（軟體動(dòng)物、節(jié)肢動(dòng)物等） 143種。該保護(hù)區(qū)對(duì)于周邊地區(qū)的

3、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家的科學(xué)研究工作等 方面做出了巨大貢獻(xiàn)，但其旅游價(jià)值的開(kāi)發(fā)還處于初始的粗放、單一、膚淺的階段。對(duì)待黃河濕地，與對(duì)待任何自然資源一樣，開(kāi)發(fā)是為了利用，保護(hù) 是為了可持續(xù)利用，開(kāi)發(fā)和保護(hù)在本質(zhì)上是一致的，兩者雙贏既是理想狀態(tài)、發(fā) 展方向，也具備現(xiàn)實(shí)可能性，但是其實(shí)現(xiàn)卻會(huì)經(jīng)歷艱難曲折并需假以時(shí)日， 特別 是需要具有特殊針對(duì)性的系統(tǒng)全面的法制規(guī)范和全體參與者目標(biāo)明確的不懈努 力。一、黃河濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)雙贏是時(shí)代的必然著名地質(zhì)學(xué)家劉東生院士指出，自18世紀(jì)晚期開(kāi)始，地球已進(jìn)入最 新地質(zhì)時(shí)代一一“人類(lèi)世”時(shí)期。 人類(lèi)棲居的現(xiàn)實(shí)的地球，已經(jīng)不是原來(lái)的純粹自然的地球，而是由人類(lèi)活動(dòng)改變了

4、的“人類(lèi)學(xué)的地球”，或“社會(huì)的地球”。 我們不能脫離社會(huì)來(lái)看待自然事件，人類(lèi)文化發(fā)展不斷加速地球從自然性向社會(huì) 性轉(zhuǎn)變，這是客觀的歷史進(jìn)程。完全反對(duì)人類(lèi)干預(yù)自然的觀點(diǎn)是不正確的， 保護(hù) 應(yīng)該是積極的，而不是消極的。保護(hù)不等于不介入，純粹自然的缺陷需要搶救和 彌補(bǔ)，保護(hù)性介入的目的是增值，是不改變?cè)行誀畹脑鲋?。前沿科技背景下?人化自然是智慧的選擇，人類(lèi)改變自然，不一定要破壞自然，運(yùn)用自己的智慧， 按照生態(tài)規(guī)律，可以建設(shè)比自然生態(tài)系統(tǒng)有更高生產(chǎn)力的人工生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)出更大的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，既對(duì)人有利，又對(duì)自然有利，達(dá)到保護(hù)與 開(kāi)發(fā)的雙贏。如果濕地只為單純的保護(hù)，濕地將不能充分發(fā)揮其

5、應(yīng)有的價(jià)值和作 用。濕地保護(hù)是為濕地更好的發(fā)揮作用從而為社會(huì)服務(wù)， 濕地的合理開(kāi)發(fā)利用也 將更好地促進(jìn)濕地系統(tǒng)保護(hù)。自然生態(tài)應(yīng)該在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)。發(fā)揮 人類(lèi)的高度智慧，可以達(dá)到在開(kāi)發(fā)利用自然資源的同時(shí)保護(hù)自然生命。 保護(hù)必須 從實(shí)際出發(fā)，規(guī)范好“怎么做”。資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的“選擇需求”理論認(rèn)為， 自然事 物有無(wú)限多的屬性，從而為人類(lèi)提供無(wú)限多的利用的可能性， 人們可以從不同的 方面評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)它的價(jià)值。當(dāng)選擇某一項(xiàng)需求時(shí)，意味著對(duì)它的其他需求的喪失 或者限制。也就是說(shuō)，資源具有選擇價(jià)值。選擇價(jià)值又與機(jī)會(huì)成本相。機(jī)會(huì)成本 是指所投入的資金以最有利的方式投資所能帶來(lái)的收益?！皺C(jī)會(huì)成本”用于資源價(jià)

6、值評(píng)價(jià)，它表示一種重要的但數(shù)量有限的資源， 它的價(jià)值不能同時(shí)滿(mǎn)足社會(huì)的 不同需求，只能在多種可能的用途中選擇其中一項(xiàng)。因此，我們對(duì)重要的、特別 是數(shù)量有限的資源的開(kāi)發(fā)要非常慎重， 以保證未來(lái)的選擇需求。例如對(duì)于濕地及 其野生動(dòng)植物資源，我們的首要選擇是其生態(tài)價(jià)值，那么對(duì)于生態(tài)破壞性較小的 科研、教育、旅游觀賞等社會(huì)價(jià)值利用就要加以限制， 對(duì)于生態(tài)破壞性較大的經(jīng) 濟(jì)價(jià)值利用就要嚴(yán)格限制或者禁止。在合理開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中注重保護(hù)優(yōu)先原則、 依法開(kāi)發(fā)原則、有限開(kāi)發(fā)原則和分類(lèi)開(kāi)發(fā)原則。如劃分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，重點(diǎn)保護(hù) 動(dòng)植物等，在不影響濕地功能的條件下實(shí)行差異性開(kāi)發(fā)利用。人類(lèi)與自然的關(guān)系經(jīng)歷了屈服與順從、 征

7、服與虐待、和諧可持續(xù)三個(gè)階段，黃河 濕地保護(hù)性旅游開(kāi)發(fā)是時(shí)代的必然選擇和歷史的發(fā)展趨勢(shì)。以自然生態(tài)倫理學(xué)為理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指導(dǎo)，理性地、科學(xué)地從事旅游資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，才能確保旅游業(yè)的 可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的共贏。在保護(hù)性介入的前提下適當(dāng)?shù)?開(kāi)發(fā)利用，是保護(hù)與開(kāi)發(fā)雙贏的基礎(chǔ)，矛盾的焦點(diǎn)在于次序的排列與程度的把握， 只要牢記保護(hù)優(yōu)先和開(kāi)發(fā)適度，就可以出現(xiàn)雙贏的局面。如為生物多樣性保護(hù)帶來(lái)收益的旅游是存在于一定條件之下的， 或者說(shuō)是受到諸多限制的。它既保護(hù)自 然生態(tài)系統(tǒng)和自然地貌的原始狀態(tài)，同時(shí)又為人們提供了解和欣賞大自然神奇景 觀、增加自然科學(xué)知識(shí)的場(chǎng)所。濕地生態(tài)旅游是一種解決濕地保護(hù)

8、與開(kāi)發(fā)之間矛 盾的良好途徑，它能為濕地的生態(tài)恢復(fù)提供動(dòng)力， 能很好的體現(xiàn)濕地的環(huán)境、經(jīng) 濟(jì)、社會(huì)多重價(jià)值。如三門(mén)峽對(duì)濕地中白天鵝的保護(hù)竭盡全力，白天鵝也給當(dāng)?shù)貛?lái)了不菲的回饋，觀賞白天鵝使得三門(mén)峽的冬天成為旅游旺季。20XX年末，三門(mén)峽全年接待外國(guó)及港澳臺(tái)旅游者 17982人次，旅游外匯收入萬(wàn)美元，接待國(guó) 內(nèi)旅游者萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)旅游收入億元。但其濕地旅游還只限于初級(jí)的觀賞游， 有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)科普游和參與式生態(tài)游。二、黃河濕地開(kāi)發(fā)中保護(hù)不力的主要原因是法制缺失濕地是一種公共資源，是一旦破壞就永難再生的珍稀資源。但令人 痛心的現(xiàn)實(shí)是，濕地正大片走向消亡，質(zhì)地變壞，功能喪失，動(dòng)植物數(shù)量急劇減 少，

9、地下水位下降，風(fēng)蝕加劇，土壤沙化，生態(tài)平衡失調(diào)。近年來(lái)，灘區(qū)人為活 動(dòng)頻繁，各地的破壞行為時(shí)有發(fā)生，除了種植、放牧、工業(yè)污染、別墅群建設(shè)對(duì) 濕地的損害之外，沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)且管理粗放的旅游項(xiàng)目也成為侵占濕地、破壞濕地環(huán)境的重要原因。然而，由于我國(guó)尚未建立濕地保護(hù)專(zhuān)門(mén)法和環(huán)境公益訴訟法， 一些破壞生態(tài)的商業(yè)開(kāi)發(fā)一直在“合法”進(jìn)行著。 承包者為了不讓牧草籽被濕地 鳥(niǎo)類(lèi)吃掉，在草籽里摻上毒藥，致使大批野生動(dòng)物被毒死。實(shí)踐中的教訓(xùn)表明， 保護(hù)與開(kāi)發(fā)在應(yīng)然層面上的相輔相成的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中往往演變成你死我活的敵 對(duì)關(guān)系，保護(hù)性開(kāi)發(fā)的理性預(yù)設(shè)一落地就變成了破壞性開(kāi)發(fā)的感性瘋狂，根本的原因就在于缺失他律性、強(qiáng)制性的

10、法制規(guī)范。法制缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）國(guó)家濕地法制體系不完善1992年中國(guó)加入濕地公約之后，濕地概念才開(kāi)始零星出現(xiàn)于個(gè) 別法律中，濕地整體作為一種特定資源才真正被納入我國(guó)法律的調(diào)整范圍，女自然保護(hù)區(qū)條例第10條第3款的規(guī)定以及海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法第 2條 的規(guī)定。目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范開(kāi)發(fā)活動(dòng)和行為，僅有關(guān)于國(guó)家級(jí)濕地保護(hù)區(qū)的部門(mén)。濕地的保護(hù)與合理利用涉及管理部門(mén)多，內(nèi)容繁雜， 缺乏有效的綜合調(diào)整機(jī)制和可供共同遵循的戰(zhàn)略規(guī)劃與行為準(zhǔn)則，不能充分滿(mǎn)足濕地保護(hù)的要求。沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)法規(guī)導(dǎo)致許多對(duì)濕地的破壞和利用行為無(wú) 法可依。由于沒(méi)有鼓勵(lì)合理利用的激勵(lì)制度，濕地合

11、理利用工作進(jìn)展緩慢。濕地保護(hù)亟待專(zhuān)門(mén)立法。法制保障是濕地保護(hù)順利有效進(jìn)行的前提。 目前的相關(guān)法制資源突出存在兩個(gè)問(wèn)題：第一、濕地測(cè)評(píng)無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)；第二、濕地管理無(wú)權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前國(guó)家對(duì)于濕地保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用管理體系復(fù)雜， 林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁政、海洋、環(huán)保、水利、建設(shè)、國(guó)土資源、交通、衛(wèi)生等部門(mén)， 對(duì)濕地均有行政管理職能，但缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各行其事，保護(hù)區(qū)管理局作用 有限。如20XX年鄭州萬(wàn)畝濕地自然保護(hù)區(qū)因相關(guān)管理部門(mén)和當(dāng)?shù)卣跐竦亓?域的管轄權(quán)問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，使得濕地管理失控，周邊群眾非法圈占濕地開(kāi)墾種 植、建設(shè)魚(yú)塘、非法采沙現(xiàn)象屢禁不止。（二）缺乏資金投入和工作條件保障規(guī)范國(guó)家和地區(qū)對(duì)

12、于濕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金投入缺乏，使得研究人員數(shù)量、 層次和深度有限，技術(shù)設(shè)備和水平落后，嚴(yán)重影響濕地資源、結(jié)構(gòu)、演替等研究 和日常保護(hù)工作的開(kāi)展。一些地方省級(jí)濕地保護(hù)區(qū)只有 3名工作人員，連工資都 無(wú)法按時(shí)發(fā)放，更遑論主動(dòng)開(kāi)展保護(hù)工作。如省級(jí)黃河濕地保護(hù)區(qū)，保護(hù)經(jīng)費(fèi)按 屬地原則由當(dāng)?shù)卣畵芨?，而一些政府無(wú)力或者不愿支付這筆開(kāi)支， 導(dǎo)致保護(hù)站 沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。（三）保護(hù)優(yōu)先的原則無(wú)落實(shí)機(jī)制  些作為濕地管理者的當(dāng)?shù)卣芏唐诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，行政與經(jīng)營(yíng)管理 不分，對(duì)破壞性開(kāi)發(fā)聽(tīng)之任之，其他管理部門(mén)又強(qiáng)龍難壓地頭蛇，無(wú)可奈何。比 如，根據(jù)建設(shè)部國(guó)家城市濕地公園管理辦法（試行）第16條規(guī)定，“禁

13、止任 何單位和個(gè)人在國(guó)家城市濕地公園內(nèi)從事挖湖采沙、圍湖造田、開(kāi)荒取土等改變地貌和破壞環(huán)境、景觀的活動(dòng)”，另外，濕地開(kāi)發(fā)過(guò)程中所發(fā)生的非法獵捕國(guó)家 重點(diǎn)保護(hù)的珍貴野生動(dòng)物、非法采伐和毀壞珍貴樹(shù)木和國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物的行 為，觸犯了中華人民共和國(guó)刑法、中華人民共和國(guó)森林法、中華人民共和 國(guó)環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定。但對(duì)執(zhí)法和司法中的失職與瀆職卻沒(méi)有有效的監(jiān)督 與追究機(jī)制，導(dǎo)致法律規(guī)定成為紙上空談。再比如生態(tài)旅游區(qū)旅游服務(wù)設(shè)施的景 觀相容性問(wèn)題，包括建筑物的材料、形態(tài)、線(xiàn)條、色彩和質(zhì)感，其中材料要求實(shí) 質(zhì)性相容，其他要求形式上相容，但材料的相容往往被忽視而無(wú)人追究。據(jù)一項(xiàng)對(duì)全國(guó)100個(gè)省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)

14、的調(diào)查，有 22%勺自然保 護(hù)區(qū)由于開(kāi)展生態(tài)旅游而使保護(hù)對(duì)象受到損害，11%B現(xiàn)旅游資源退化，一些地區(qū)還大興土木，大造人文景觀，破壞了自然美和生態(tài)環(huán)境。僅有16%e期進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，有的保護(hù)區(qū)連一臺(tái)必需的測(cè)量?jī)x器也沒(méi)有， 根據(jù)科學(xué)監(jiān)測(cè)對(duì)游客數(shù) 量進(jìn)行控制的保護(hù)區(qū)僅占20%目前開(kāi)發(fā)的很多生態(tài)旅游產(chǎn)品，著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài) 旅游“認(rèn)識(shí)自然、走進(jìn)自然”的一面，而忽略了生態(tài)旅游“保護(hù)自然”的目標(biāo)。 因此，在實(shí)踐中產(chǎn)生了生態(tài)旅游標(biāo)簽被亂貼、 當(dāng)成招牌的做法，甚至是以生態(tài)的 名義破壞生態(tài)。（四）政府各部門(mén)積極協(xié)作的義務(wù)沒(méi)有具體規(guī)范依照中華人民共和國(guó)土地法，荒山、灘涂應(yīng)該歸縣級(jí)以上人民政 府管轄。而根據(jù)其他法律

15、法規(guī)，濕地屬于河流流域范圍，河道的主管部門(mén)有權(quán)管 轄，到底該歸誰(shuí)管沒(méi)有權(quán)威的說(shuō)法。 濕地上的植被屬于林業(yè)部門(mén)管，濕地里的水 體歸水利部門(mén)管，而濕地植物狀況是否有礙河道屬于河務(wù)部門(mén)認(rèn)定。因?yàn)闆](méi)有權(quán)威的制度規(guī)范協(xié)調(diào)這些相關(guān)單位，出現(xiàn)了部分單位越權(quán)行事，有了利益都想拿， 而出了問(wèn)題，都相互推卸責(zé)任。目前來(lái)看，國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)由于有規(guī)章制約，機(jī)構(gòu)、人員、投入、措 施等都比較得力，管理相對(duì)較好；省級(jí)保護(hù)區(qū)由于沒(méi)有明確的法制規(guī)范， 雖然也 成立有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，卻不能很好地發(fā)揮作用。如河南黃河濕地國(guó)家級(jí)自然保 護(hù)區(qū)管理局，下設(shè)三門(mén)峽、洛陽(yáng)、焦作、濟(jì)源 4個(gè)管理分局，各分局下設(shè)有保護(hù) 站和保護(hù)點(diǎn)，管理比較到位；

16、而一些省級(jí)黃河濕地自然保護(hù)區(qū)卻不能很好地發(fā)揮 作用，對(duì)于那些沒(méi)有被劃為保護(hù)區(qū)的黃河濕地，人們更缺少保護(hù)意識(shí)。（五）對(duì)周邊居民的生產(chǎn)生活補(bǔ)償性安置規(guī)范欠缺國(guó)家尚未建立居民生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，造成保護(hù)區(qū)周邊居民生 產(chǎn)生活的實(shí)際困難，他們沒(méi)有感覺(jué)到保護(hù)區(qū)的好處，卻遭受到現(xiàn)實(shí)的損失，不僅 有樹(shù)不能砍、有山不能動(dòng)、有水不能用、有藥不能采、有魚(yú)不能捕，還被保護(hù)區(qū)的動(dòng)物和鳥(niǎo)禽破壞了自己的生產(chǎn)，義務(wù)多權(quán)利少，且保護(hù)義務(wù)往往超出了自身的 承受能力，從而導(dǎo)致破壞的情緒與行為。長(zhǎng)期以來(lái) ，濕地保護(hù)在解決與周邊村民 矛盾時(shí)主要依靠拘束性行政命令和義務(wù)性法律法規(guī)，忽視當(dāng)?shù)鼐用裆姘l(fā)展需要 使當(dāng)?shù)鼐用衽c管理部門(mén)、被保護(hù)動(dòng)物

17、矛盾激化。（六）開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的具體保護(hù)制度不完善商戰(zhàn)中講究贏在細(xì)節(jié)，認(rèn)為細(xì)節(jié)是魔鬼，濕地的保護(hù)性開(kāi)發(fā) 也不例外。如對(duì)各相關(guān)主體的規(guī)范、對(duì)各相關(guān)行為的規(guī)范、對(duì)各相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)范， 鼓勵(lì)什么、限制什么、禁止什么，如何監(jiān)督、如何處罰，等等，都需要明晰具體。（七）監(jiān)督與懲治規(guī)范不力導(dǎo)致法制執(zhí)行疲軟如早在20XX年9月，河南省政府辦公廳就下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)濕地 保護(hù)管理的通知，要求對(duì)濕地進(jìn)行搶救性保護(hù)。而20XX年，對(duì)濕地的大規(guī)模破 壞行為仍然在明目張膽地進(jìn)行，職能部門(mén)在為監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)吵，公眾在為不可恢復(fù)的 生態(tài)心疼，媒體在為生態(tài)公益吶喊，卻聽(tīng)不到權(quán)威的聲音出現(xiàn)，看不到權(quán)威人士 的介入。實(shí)踐證明，沒(méi)有環(huán)境公益訴

18、訟制度做最終保障，就無(wú)法對(duì)人為破壞和行 政不作為有效制約。三、黃河濕地可持續(xù)開(kāi)發(fā)的法制保障保護(hù)是可持續(xù)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，法制是保護(hù)的基本保障，好的管理模式是法制的落實(shí)途徑。沒(méi)有強(qiáng)有力的法制，保護(hù)必將是不穩(wěn)定、不牢固的。20XX年初，全國(guó)濕地保護(hù)工程正式啟動(dòng)實(shí)施。 由國(guó)家林業(yè)局、科技部等8個(gè)部門(mén)共同 編制的全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃（20XX- 20XX年），將全國(guó)濕地保護(hù)按地 域劃分為8個(gè)濕地保護(hù)類(lèi)型區(qū)域，國(guó)家將投資 90億元優(yōu)先啟動(dòng)濕地保護(hù)、濕地 恢復(fù)、可持續(xù)利用示范工程、濕地資源調(diào)查監(jiān)測(cè)和宣教培訓(xùn)能力建設(shè)工程等4項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)工程，計(jì)劃從現(xiàn)有的 473個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)中選擇222個(gè)投資建設(shè)。 該規(guī)劃的

19、實(shí)施是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，全國(guó)濕地保護(hù)尤其是河南地區(qū)濕地保護(hù)目前仍 處于起步階段，還沒(méi)有系統(tǒng)完善的管理法制體系和經(jīng)驗(yàn)。濕地保護(hù)是如此地重要，濕地開(kāi)發(fā)又是現(xiàn)實(shí)的需求，這就需要相關(guān)決策者具有主 動(dòng)性和緊迫感，不依賴(lài)不坐等，勇敢地進(jìn)行立法建制的探索。必須加快立法步伐， 盡快建立拘束性、授權(quán)性、給付性規(guī)范類(lèi)別齊全，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、 部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件位階完整，生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)限制、責(zé)任追究等 內(nèi)容飽滿(mǎn)的法制體系。濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)法制建設(shè)的重點(diǎn)是：（一）建立科學(xué)有效的地方性法制體系鑒于國(guó)家層面法制的滯后性與普適性對(duì)地方特色濕地保護(hù)的不 利影響，很有必要重視地方立法先行，以便填補(bǔ)空白并且更

20、加具有針對(duì)性。 應(yīng)該 注意地方性法規(guī)、政策、規(guī)章、規(guī)定等不同層次規(guī)范的協(xié)調(diào)配合，縝密順暢。應(yīng)該定義地方性“濕地”概念和指標(biāo)體系；嚴(yán)格開(kāi)發(fā)利用審批程 序，注重過(guò)程監(jiān)管，明確保護(hù)的責(zé)任主體和監(jiān)督途徑， 規(guī)范保護(hù)的責(zé)任制和責(zé)任 追究制，建立對(duì)真正做到開(kāi)發(fā)與保護(hù)雙贏的保護(hù)區(qū)進(jìn)行推介和獎(jiǎng)勵(lì)的制度等。如陜西省人大常委會(huì) 20XX年4月2日通過(guò)了陜西省濕地保護(hù)條 例。條例規(guī)定，開(kāi)發(fā)利用天然濕地資源應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行，不得破 壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的基本功能，不得破壞野生動(dòng)植物棲息和生長(zhǎng)環(huán)境。被禁止的行 為包括：擅自排放濕地蓄水；破壞魚(yú)類(lèi)等水生生物洄游通道或者野生動(dòng)物棲息地； 擅自砍伐林木、采集野生植物，獵捕野

21、生動(dòng)物、撿拾鳥(niǎo)卵或者采用滅絕性方式捕 撈魚(yú)類(lèi)及其他水生生物；向天然濕地內(nèi)排放超標(biāo)污水或者有毒有害氣體，投放可能危害水體、水生生物的化學(xué)物品；擅自向天然濕地引入外來(lái)物種。 還對(duì)違反條 例應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了具體的規(guī)定。再如河南黃河濕地保護(hù)總體規(guī)劃（20XX年20XX年）分兩期實(shí)施，主要目標(biāo)為：在保護(hù)區(qū)內(nèi)封灘育林、封灘育草，增 加野生植被面積和覆蓋率，最大限度地保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境和景觀， 吸引更多的水 禽落戶(hù)；充實(shí)科研力量和科研設(shè)備，完善濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，積極開(kāi)展水禽及候 鳥(niǎo)種類(lèi)、種群數(shù)量的變動(dòng)、遷徙、瀕危狀況等方面的研究。在不破壞濕地自然資 源和生態(tài)環(huán)境的前提下，合理開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游。為減少人的活動(dòng)對(duì)

22、鳥(niǎo)兒生活的影響， 規(guī)劃把黃河濕地保護(hù)區(qū)分為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)不開(kāi)展科普旅游， 禁止游人進(jìn)入。但該規(guī)劃執(zhí)行情況卻不容樂(lè)觀，主要原因就是沒(méi)有配套的制度跟 進(jìn)。（二）明確保護(hù)性開(kāi)發(fā)的基本原則無(wú)論是科研、教學(xué)還是科普、旅游，都必須貫徹保護(hù)優(yōu)先，制定專(zhuān)門(mén)的、詳盡的制度規(guī)范。20XX年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知。通知要求， 要正確處理好濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)系，絕不能以破壞 濕地資源，犧牲生態(tài)為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)利益。必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)現(xiàn) 有自然濕地資源實(shí)行普遍保護(hù)。要依法做好濕地登記、確權(quán)、發(fā)證等基礎(chǔ)工作， 為濕地保護(hù)和管理提供依據(jù)。濕地旅游

23、是典型的生態(tài)旅游，要嚴(yán)格禁止亂掛“生 態(tài)”標(biāo)簽，以生態(tài)旅游之名，行破壞生態(tài)之實(shí)。生態(tài)旅游,是以自然生態(tài)環(huán)境為基 礎(chǔ)的旅游活動(dòng)，是一種強(qiáng)調(diào)以小規(guī)模旅游團(tuán)隊(duì)為主，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育為特征， 以不給自然和社會(huì)環(huán)境造成負(fù)面影響為目的的旅游形式。它是上世紀(jì)80年代中后期在國(guó)際上產(chǎn)生并迅速發(fā)展起來(lái)的特種旅游產(chǎn)品 ，在近20年來(lái)的發(fā)展中已經(jīng) 成為現(xiàn)代國(guó)際旅游發(fā)展的主流，并將在21世紀(jì)保持持續(xù)快速的發(fā)展。為了該產(chǎn)業(yè) 的健康與可持續(xù)，必須分層次劃定若干等級(jí)的保護(hù)區(qū)，可設(shè)置絕對(duì)禁入?yún)^(qū)、行為限制區(qū)、自由活動(dòng)區(qū)和緩沖區(qū)等。要因地制宜，采取建立濕地保護(hù)小 區(qū)、各種類(lèi)型濕地公園、濕地多用途管理區(qū)或劃定野生動(dòng)植物棲息地等多

24、種形式 加強(qiáng)保護(hù)管理。（三）完善黃河濕地管理協(xié)調(diào)機(jī)制管理協(xié)調(diào)機(jī)制是避免管理沖突，提高行政執(zhí)法效率的重要制度安 排。必須清晰明確地規(guī)定各部門(mén)的職能分工與協(xié)作義務(wù)，定崗定責(zé)，作為責(zé)任追究的依據(jù)，避免不作為和亂作為。以保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為依托，逐步完善綜合協(xié)調(diào)、 分部門(mén)實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。（四）建立地區(qū)統(tǒng)一評(píng)測(cè)體系及標(biāo)準(zhǔn)為鑒定濕地生態(tài)狀況和開(kāi)發(fā)使用過(guò)程達(dá)標(biāo)狀況建立標(biāo)準(zhǔn)。按照中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和嚴(yán)格審批。要嚴(yán)格遵循環(huán)境保護(hù)法、野生動(dòng)植物保護(hù)法、濕地保護(hù)規(guī)章等專(zhuān)門(mén) 法律制度的規(guī)定進(jìn)行旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引入旅游環(huán)境系統(tǒng)、旅游環(huán)境容量、 可接受改變極限等前沿理論指導(dǎo)下的

25、相關(guān)制度。旅游環(huán)境系統(tǒng)不是指一個(gè)單純的 自然環(huán)境,而是指一個(gè)包含了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境在內(nèi)的復(fù)雜系統(tǒng)，統(tǒng)稱(chēng)為旅游 環(huán)境系統(tǒng)。該系統(tǒng)是圍繞作為環(huán)境主體的旅游者而建立起來(lái)的，它通過(guò)物質(zhì)循環(huán)、 能量流動(dòng)和信息傳遞與主體產(chǎn)生互動(dòng)。旅游環(huán)境容量又稱(chēng)之為旅游環(huán)境承載力，是指一定時(shí)期內(nèi)，某種狀態(tài)或某種條件下，不會(huì)對(duì)旅游目的地的環(huán)境、社會(huì)、文化、 經(jīng)濟(jì)以及旅游者感受質(zhì)量等方面帶來(lái)無(wú)法接受的不利影響的旅游業(yè)規(guī)模最高限 度。進(jìn)入20世紀(jì)80年代,首先在美國(guó)出現(xiàn)了環(huán)境容量的替代方案一一可接受改 變極限（Limits of Ac-ceptable Change,LAC）。LAC將注意力從單純的游客數(shù)量控制轉(zhuǎn)向?qū)τ谀繕?biāo)明確、指標(biāo)多元、監(jiān)測(cè)完備、多方參與的管理過(guò)程的強(qiáng)調(diào)。（五）編制濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃要根據(jù)濕地恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)男枰?，編制和?shí)施濕地保護(hù)規(guī)劃，把濕地 保護(hù)的任務(wù)落實(shí)到各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)