《當前農村村級財務管理中的問題及對策》

1、當前農村村級財務管理中的問題及對策近年來，廣大農村不斷加強和完善民主理財制度建設，全面實行村務公開，狠抓村級財務的規(guī)范管理工作，取得了顯著的效果。但由于國家農業(yè)部、財政部頒布的農村新會計制度在許多地方尚未實行，現時的農村會計核算與新會計制度的要求嚴重脫節(jié)，在全面實行村務公開、民主理財的過程中暴露出來的村級財務管理問題也就越來越多。據報載，某縣一貧困村的一個紐長在短短的三年內揮霍公款達10萬元。這些問題的暴露不僅導致干群關系緊張、矛質激化，而且造成一些地方公務難以執(zhí)行，黨的農村政策難以落實，茬接影響農村改革、發(fā)展，社會穩(wěn)定和農村基層政權的鞏固。筆者經調查發(fā)現，當前農村村級財務管理過程中出現的問題

2、歸納起來，主要表現在如下幾個方面:一是會計出納隊伍不穩(wěn)定，人員變更快，財務移交手續(xù)辦理不及時。如某縣在近四年內由于村民委員會換屆等原因變更147名會計，90名出納。其中有80余名離職財會人員未辦理移交手續(xù)，新任會計出納形同虛設。二是財務無專人管理，經費開支無專人審批。于是，多人收錢，多人管線，多人用錢，長時間不交賬、不結賬、不記賬成為當前農村村級財務管理中存在的突出問題。據調查，某縣80%以上的村的費用開支，村支書、村主任、婦女主任、會計誰都可以批，甚至出納也可以批，有的未經任何人審批簽字也可以報賬，形成了誰拿錢誰用錢的混亂局面。三是村級財務賬目設置不全，原始憑證不規(guī)范。從筆者調查所掌握的情況

3、看，有75%以上的村沒有按制度要求來設置會計賬目，有的只設+本現金賬而不設臺賬、財產賬和往來賬。有的財會人員因不懂此務，干脆不設賬、不記賬，把五花入門的票據用報紙封成包，變成了名符其實的"包包賬"。這些原%"票據(憑證)不規(guī)范主要表現在:收錢不開正式收據，收款人不簽名蓋章;開支沒有正式發(fā)票，多以自條入賬，并無經手人簽章;干部出差不填差旅費報賬單，基建工程無合同、無驗收、無發(fā)票，以領據代發(fā)票入賬等現象極為普遍。如某縣的一個村新建了一所學校，開支達4萬多元，但未見一張正式發(fā)票，可見村級財務的憑證不規(guī)范到了何等程度。四是非生產性開支嚴重，絕大多數的村級財政支出用于招待，

4、普遍形成一種檢查吃、開會吃、出差吃、有事無事幾個干部也聚會吃的不良風氣，造成極大的浪費。五是少數村紐干部貪污、挪用集體資金現象嚴重。少數村組干部本著"有權不用過期作廢"的思想，千方百計利用職務之便，運用多種手段貪污挪用集體資金。如收入不交賬，多收少交，重報開支，多領補助，甚至合伙巧立名目私分公款以及造假發(fā)票報賬等。六是賬目不公開，財產往來無賬，村級財務失去有效監(jiān)督。切實解決當前農村村級財務管理中存在的這些問題，筆者認為，必須認如下幾方面入手:一、堅定不移實行村級財務公開，加大民主理財力度。村級財務問題歷來是廣大農民群眾關注的焦點問題。黨中央、國務院一而再，再而三強調要切實保

5、吁農民群眾的合法利益，凡是村里的重大事務和群眾普遍關的焦點問題都應向村民公開，尤其村級財務要公開。村級財務公開一定要按國辦1999帕6號文件要求，一是公開內容安全面完整。要按照村集體經濟組織財務公開暫行規(guī)定中規(guī)定的財務公開內容進行公開。二是公開時間要及時，特別是對于多數村民或民主理財小組要求公開的專項財務活動應及時公布;重要財務活動應逐筆公布。三是公開方式要以公開欄為主，要有固定的財務公開欄。四是公開程序要嚴格。財務公開前，應有民主理財小組參加，對全部財產、債權債務和有關賬目進行一次全面的核實。五是對財務公開中群眾反映的問題要妥善處理。六是要把財務公開的監(jiān)督落到實處，村組財務要置于群眾的經常監(jiān)

6、督之下。二、建立健全規(guī)章制度，使村級財務管理有章可循。建立財務制度是搞好財務管理的重要保證。為使農村村級財務管理有章可循，必須嚴格執(zhí)行國家農業(yè)部、財政部新頒布的村合作經濟組織會計制度和村合作經濟財務制度人這兩個新制度對現金管理、固定資產管理、費用開支管理、票據管理、農民負擔款項和共同生產費管理、義務工和積累工管理、財會人員及財會賬目管理、財務審計與民主理財等方面都作了具體規(guī)定。因此，要在兩個新制度的基礎上，從各村的實際出發(fā)，建立健全切實可行的村級財務管理制度，如"報賬制度。、"列支審批制度"等。同時，村級財務必須堅持收支兩條線，實行先收后支，杜絕以收抵支、差額入賬

7、、坐支現金等現象。三、加強組織領導，認真搞好村級財務清理工作。中央和省一再要求要認真搞好村級財務的管理，并作為任林時期農村工作的一項大事來抓。之所以如此重視農村村級財務的管理工作，這是因為農村財務管理是一項政策性很強的工作。所以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把抓好農村財務管理列入黨委政府的工作議事日程，編入年度工作計劃和目標責任管理內容。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少要確定一名黨政領導主管農村財務，經常聽取農村財務管理工作的匯報，研究、部暑農村財務管理工作。要隨時根據群眾的反映，對村級財務進行及時清理。對清理出來的經濟問題，一定要按照有關法律、法規(guī)進行處理。通過清理農村村級財務還干部一個清白，給群眾一個明白。四、穩(wěn)定財會人員隊

8、伍，提高財會人員素質。農村財務管理既是一項政策性很強的工作，又是一項業(yè)務性極強的工作。因此，穩(wěn)定財會人員隊伍，提高財會人員素質至關重要。財會人員被確定之后，一般不要隨意變動，以穩(wěn)定財會人員隊伍。這里關鍵是要嚴格財會人員的任免程序。必須實行持證上崗制度，并建立崗位責任制。財會人員要明確自己的權利和義務。為提高財會人員的素質，要切實加強對財會人員的業(yè)務培訓，有必要時，定期或不定期地對財會人員進行業(yè)務考核。五、試推行"村財鄉(xiāng)笛"o可根據不同鄉(xiāng)村的實際情況，推行"村財鄉(xiāng)管"制度。村里不設會計，只設出納，村級賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管部門代管，財務收支實行 "報賬制

9、"。六、加強村組集體資產管理，追制、化解村組不良債務。中共中央、國務院"關于做好2000年農業(yè)和農村工作的意見"再次強調"再繼續(xù)做好農體集體資產的清理工作，采取有效措施，杜絕并逐步化解鄉(xiāng)村兩級不良債務"。據筆者調查所知，近些年來，農村集體資產大量流失，村組負債不斷增加，群眾反映極為強烈。這些問題的存在，不僅影響了農村經濟發(fā)展，而且危及基層政權的鞏固。在加強村組集體資產管理，遏制不良債務過程中，首先要認真搞好農村村紐集體資產的產權界定和產權登記工作，對集體資產要進行評估，要切實解決農村各業(yè)承包基數不合理、低價承包等問題，以防集體資產流失。要有針對

10、性地制定出減債措施，積極穩(wěn)妥地處理好已經形成的債權債務問題。農村合作金融：經理人員的選擇權與激勵問題農村合作金融制度建設的所有權與控制權安排的全部理論假設在于：農村信用社由農民等額股入組成，一人一股一票，經理人員由農民按人數而不是一般股份公司意義上的股權數選舉產生，并由農民對其實施監(jiān)督。這樣，信用社及其經理人員的經營行為必須符合廣大農民的利益，符合農村經濟發(fā)展的利益，符合農業(yè)部門的利益，最終符合國家利益。在邏輯演繹上，從農民利益一直到國家利益基本不存在沖突，但在整個理論假設的第一個環(huán)節(jié)，即信用社能夠真正“由農民選舉產生并受農民監(jiān)督”是不成立的，從而導致了此后一系列貌似順理成章的推導都失去了必然

11、前提。本文認為，理想的合作金融制度的確要求按會員而不是按股權選舉經營者，以避免在許多一般股份制企業(yè)出現的經營權被少數大股東控制，從而危害小股東、外部債權人利益的情形。然而，我國的農村合作金融實踐證明，一人一股一票的所有權安排不僅沒有從制度上保證經理人員的最優(yōu)選擇，反而導致了嚴重的外部人內部人雙重控制問題。二、事前信息非對稱與經理人員的選擇權問題規(guī)范的信用合作制度下，經理人員是由信用社入股社員民主選舉產生的。入股社員一般是通過對經理人員的選擇，來實現自己的利益取向，比如，股本收益回報、按規(guī)定獲得貸款等等。作為被選舉產生的經理人員，只有努力給予社員以較好的業(yè)績方能繼續(xù)任職。這對于發(fā)揮經理人員的工作

12、積極性是十分有益的。而在我國現實信用合作制度下，經理人員的選舉產生并不是由全體入股的社員選舉產生，而是由內部人員選舉。其基本的操作方法是：由上級確定信用社經理人員的候選人，基層信用社選舉代表，再由代表對候選人進行投票，選舉縣農村信用聯社經理，最后人民銀行對所選舉產生的經理人員進行任職資格審查，通過后，即可擔任經理。經理人員的這種產生方式具有一系列難以克服的弊端。首先，上級確定信用社經理候選人導致農民作為股東與候選人之間存在信息非對稱。盡管就每一戶農民而言，所入股的資金并不多，有的都只有幾元錢，但每一股都應該擁有收益分配權、財產控制權和對代理人的選擇權。但目前我們的這種經理人員的產生方式，使經理

13、的決定權與農民的選擇在事實上脫節(jié)，于是出現這樣一種“選擇權移位”問題：候選人是否當選與農民的選擇無關。這是因為，既然是上級勸定候選人，則不能保證農民對候改選人的實際經營能力有充分了解，這就存在事前的信息非對稱、于是造成農民選也無奈、不選也無奈的尷尬局面。這樣的制度安排只能造成“有經營才能的人成為經理是偶然的、不具備金融管理能力的人竊取經理職位是必然的“畸形現象”。其次，導致了外部人控制現象，股東利益得不到保障。既然經理由上級提名，則為上級服務比為農民服務顯然要重要得多。這是因為，來自上級的提名約束是硬的，而來自農民的選舉權約束是軟的。于是，信用社在經營上往往更傾向于為地方行政服務，而不是為社員

14、服務。只有滿足上級需要，才能保證在今后的選舉中繼續(xù)被提名，也才能保證繼續(xù)把持經理職位。因此，在信用社經營中出現了非常有趣的“外部人控制”現象?；谟驳奶崦?，上級很容易通過信用社完成地方行政意圖，信用社經理成為上級的工具，而不是農民實現合作融資的協調人。第三，現有代表制度存在技術性缺陷，經理人員的產生往往受制其它非正常因素。單純就某一縣(市)農村信用社來說，員工數量并不多，一般在幾百人左右，相對于幾千、上萬的社員股民而言，已經是個相對少數。由于目前對經理人員的選擇往往是通過代表制的形式選舉產生，代表通常是基層信用社的主任，縣(市)聯社機關的工作人員、以及少數的基層員工，代表一般只有幾十人，是

15、利益高度相關者，尋租成本很低。參選人員往往只需付出較小的成本，比如，游說，許諾或者給予經濟上的資助，就可以很容易獲選。從代表本人來說，信用社能否取好的業(yè)績并不一定會構成其股票的主要動機，因為業(yè)績好壞對自身利益影響不會很大，而選舉能否給投票者帶來直接好處就成為股票的決定因素，目前部門負責人及基層信用社主任由經理(聯社主任)任免制度無疑會進一步強化投票者的這種動機。這種“投李報桃”選舉制度可使尋租成本降到最低，被選舉的往往不是有經營管理才能的人，而最有可能犧牲股東利益的人。選舉的有效性無疑值得懷疑。三、事后信息非對稱與經理人員的激勵問題在規(guī)范的農村信用合作制度模式下，對經理人員的監(jiān)督由社員來完成。

16、這種互助生產形式與德姆塞茨、阿爾奇安所提出的“團隊”是有明顯區(qū)別的。因為大多數社員并不直接參與信用社的工作和管理中來，只是享受其提供的服務和利益分配。在重大決策上參與選擇。這種區(qū)別使得其監(jiān)督成本相對較高，主要是由于事后信息不對稱，社員很難了解信用社的實際經營情況，需要社員努力從各方面搜集信息。問題是，由于每個社員只有一股，在表決時也只有一票，較高的成本往往使得其不愿意花費代價來行使監(jiān)督職能，存在著“搭便車”的現象，即總是希望別人來對信用社經理人員和經營行為實施監(jiān)督，到后來，就沒有人來對信用社的經理人員和經營行為實施監(jiān)督。同時，我們知道，監(jiān)督也需要一定的知識，農民由于知識相對貧乏，即使其有權監(jiān)督

17、，也大多數難以發(fā)揮其監(jiān)督職能。這是合作制度自身難以克服的弊端。實際上，從農村信用社的股權分配來說，由于一人一股，則只有一投票權，我們可以把信用社的全體員工隊伍看作是一個合伙團隊，誰也沒有絕對的發(fā)言權和控制權。但是，在一個團隊中面臨的最大問題是如何監(jiān)督團隊成員的勞動，有些團隊成員可能會偷懶，由于勞動的不可計量特性，相互間共同監(jiān)督是很困難的，很難對成員的勞動付出做出準確的評價。按照德姆塞茨和阿爾奇安的理論，在團隊中必須選舉出一個人來對整個團隊成員的勞動進行監(jiān)督。從當前農村信用社的實際監(jiān)督安排看，來自農民的內部監(jiān)督是軟弱無力的，事實上的監(jiān)督主要通過人民銀行的現場與非現場監(jiān)管來完成。但是，由于人民銀行

18、與農民在根本利益上的差異，前者注重金融風險控制，后者注重自身融資和農村經濟發(fā)展，因此，很難指望兩者在激勵目標和操作手段上存在完全共通性。我們認為，內部監(jiān)督是關鍵。一方面，有效的內部監(jiān)督可以降低外部監(jiān)督(人民銀行)成本。畢竟，農民顯然不希望自身所有的信用社面臨金融風險，只有在良好運作的基礎上，才談得上為農民提供完備的金融服務。因此，人民銀行的監(jiān)管目標對農民來說是下限；反過來說，良好的內部監(jiān)督必然降低外部監(jiān)督的工作量；而外部監(jiān)督卻未必盡然保證內部監(jiān)督的效率。我們知道，一方面，由于農民只有入股權，沒有控制權和投票權，其實際上沒有任何監(jiān)督權，另一方面，從產權結構來看，由于國家所占的比重很低，從理論上講

19、，無權對農村信用社經營行為實施監(jiān)督。1996年農村信用社從農業(yè)銀行分離出來交由當地人民銀行管理以后，政府幾次發(fā)文，要求各級不能對農村信用社的人、財、物進行干預，這樣，農村信用社的監(jiān)督實際上已經出現了“真空”，成為了一個自由天地。而正是這幾年，農村信用社無論是資產質量，還是財務經營狀況，均較以前年度有明顯的下降。這當然跟農村經濟形勢以及全國整個的宏觀經濟形勢有關，也與前些年度累積下來一些金融風險有關，但我們不能不說，與我們對農村信用社的監(jiān)督出現“真空”有關。目前有一種提法，即在各縣農村信用聯社的基礎上，投資入股，成立省級農村信用聯社，然后再成立中國農村信用社合作社總社之類的機構，這種機構組織體系

20、對于增加農村信用社的資金調度能力和抗風險能力是極為有用的，同時，也有助于對縣級及其以下農襯信用社的經營行為和經理人員實施監(jiān)督。與目前比，是一種進步。但僅有這種組織體系還遠遠不夠，關鍵問題是不能解決外部人控制和缺乏內部監(jiān)督的問題。只不過是把經營者的選擇權交給了更高級的“上級”，把各單一信用社的風險捆綁處理，在規(guī)模上提高抗風險能力，治標而未治本。另外，要求省級聯社對紛繁復雜的縣級農村信用社實施有效監(jiān)督是困難的，可能還會進一步降低縱向監(jiān)督的效率。在缺乏內部監(jiān)督的情形下，內部人控制幾乎是必然出現的，從我國農村信用社經營實際情況看，經理人員利用職位，以損害農民利益為自己謀利益是不罕見的。我們的看法是，應

21、該設計一種模式，使代理人的個人效用函數與企業(yè)的效用函數一致，形成激勵相容。正反兩方面的激勵安排都是必要的。正向安排是使信用社經理的收入與效益掛鉤；反向安排是公開招聘信用社經理，對出現嚴重違反農民利益的經營者，農民應具備聯合罷免權。四、結論及政策建議農村信用合作社這一互助組織在產權結構上具有明顯的不同于其它企業(yè)的特征，即一人一股一票，這種產權結構盡管在一定時期、一定的區(qū)域能夠有效發(fā)揮作用，但是，隨著農村經濟的不斷發(fā)展和現代企業(yè)制度的建立，已經日益顯示出了其弊端。從經理人員的選擇來看，選舉規(guī)則和選舉程序的不同，會導致不同的選舉結果。同時，這種制度對于經理人員的監(jiān)督和激勵也是極為不利的。由于對經理人員的監(jiān)督需要付出一定的成本，要有一定的知識，平均化的股權結構易于使得股東“搭便車”，導致監(jiān)督空洞化。目前我國的農村信用合作制度與規(guī)范的合作制度相比還存在較大的差距，最主要的問題是農民社員股東沒有收益分配權、決策權和對經理人員的選擇權。因而，使得其在實踐過程當中，出現一系列更為嚴重的問題。包括外部人內部人控制問題、監(jiān)督失控問題等等。使得農村信用社在管理上存在的問題比國有商業(yè)銀行還要多。因此，我們建議：1將農村信用社改合作制為村民委員會控股的股份制。入股資金可用村集體提留，也可以由農民入股，組成控股會，再由控股會對信用社入股。在控股比例上，應打破平均化的傾向，在