深圳城更新問(wèn)題總結(jié)與典型案例分析報(bào)告

1、深圳市城市更新問(wèn)題總結(jié)及典型案例分析報(bào)告2021-11-16目錄一、深圳城市更新問(wèn)題梳理 3一價(jià)值導(dǎo)向：忽略了對(duì)城市更新本質(zhì)的思考,缺乏人文關(guān)心 31、當(dāng)前城市更新處于“見(jiàn)物不見(jiàn)人的狀態(tài)32、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對(duì)歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠33、市場(chǎng)與政府的關(guān)系定位不清楚,缺乏有效協(xié)同3二治理機(jī)制：職能配置不清,政策設(shè)計(jì)滯后41、職能配置：縱向責(zé)任定位不清,橫向權(quán)責(zé)邊界模糊42、制度設(shè)計(jì)：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同43、操作流程：現(xiàn)行零散、復(fù)雜的操作流程給城市更新工程實(shí)施增添壓力9二、深圳城市更新典型模式及評(píng)價(jià) 11一特區(qū)內(nèi)城中村改造模式一撤除重建類111、蔡屋圍舊改模式112

2、、崗廈舊改模式123、漁農(nóng)村改造模式134、大沖舊改模式145、鹿丹村舊改模式156、模式特征總結(jié)18二原集體經(jīng)濟(jì)組自改模式一一傳統(tǒng)舊改類 19三工改商更新改造模式一一功能改變類 201、集體合法用地的舊改：西鄉(xiāng)勞動(dòng)村202、制度邊界上的預(yù)期：未經(jīng)批準(zhǔn)改變功能22四舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造模式一一綜合整治類221、沙浦國(guó)際藝展中央模式232、筍崗藝展中央綜合整治233、華僑城創(chuàng)意文化園三期工程244、葵涌鴻華印染廠綜合整治工程255、模式特征總結(jié)26一、深圳城市更新問(wèn)題梳理一價(jià)值導(dǎo)向：忽略了對(duì)城市更新本質(zhì)的思考,缺乏人文關(guān)懷1、當(dāng)前城市更新處于“見(jiàn)物不見(jiàn)人的狀態(tài)城市更新是為了實(shí)現(xiàn)城市整體功能的優(yōu)化,根

3、底設(shè)施的完善,以最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)開(kāi)展及新型城鎮(zhèn)化建設(shè).而當(dāng)前所謂“紳士化運(yùn)動(dòng)的城市更新建設(shè)一直是物的視角,缺乏人的考慮,忽略了城市的生命主體一一人,尤其是城市中的低收入人群. 在城市更新的過(guò)程中,城市的生活質(zhì)量是提升了, 但與此也帶來(lái)了不斷增高的生活本錢,導(dǎo)致城市中不可缺少的低收入外來(lái)人群如農(nóng)民工等無(wú)法在城 市立足,而他們是城市組成中不可或缺的一個(gè)重要局部.2、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對(duì)歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠城市的歷史文化是城市在開(kāi)展過(guò)程中經(jīng)過(guò)大浪淘沙歷史沉淀的成果,承載了城市開(kāi)展的命脈,是城市的靈魂,是城市進(jìn)步和開(kāi)展的積竭力量.而在現(xiàn)行城市更 新過(guò)程中,雖然更新方式一般分為

4、綜合整治、功能改變和撤除重建三種,但現(xiàn)在一般提及城市更新,均是以撤除重建為主,大拆大建的城市更新建設(shè)一方面破壞了 歷史的痕跡,磨滅的城市的歷史記憶,另一方面造成城市僅存的少有歷史建筑、風(fēng) 貌區(qū)等城市文化遺產(chǎn)的破壞,致使城市的人文精神逐漸散失.如何在保護(hù)好歷史文 化遺傳的同時(shí)更好的進(jìn)行城市更新建設(shè),完善城市功能有待進(jìn)一步探究.3、市場(chǎng)與政府的關(guān)系定位不清楚,缺乏有效協(xié)同深圳市城市更新遵循“政府主導(dǎo), 市場(chǎng)運(yùn)作的原那么, 這一原那么提升了資源 配置的效率,但與此同時(shí)也導(dǎo)致市場(chǎng)和政府之間的關(guān)系定位不清楚,市場(chǎng)與政府兩者的力量和關(guān)系失衡,引發(fā)“市場(chǎng)過(guò)度、政府空缺等一系列問(wèn)題： 1 “市場(chǎng) 過(guò)度,當(dāng)前城

5、市更新主要由市場(chǎng)主導(dǎo),方案由市場(chǎng)申報(bào),規(guī)劃由市場(chǎng)行使等一方面導(dǎo)致城市更新工程普遍存在 “挑肥揀瘦 的現(xiàn)象,開(kāi)發(fā)商往往傾向于改造 易于實(shí)施、容積率較低且具有較大商業(yè)價(jià)值的區(qū)域,一些亟待通過(guò)更新完善城市功能的老舊片區(qū)由于經(jīng)濟(jì)收益有限而難以推動(dòng),政府意愿和市場(chǎng)操作發(fā)生錯(cuò)位；另一方面開(kāi)發(fā)商往往更注重短期經(jīng)濟(jì)效益,根本上偏向于商業(yè)、 住宅開(kāi)發(fā),對(duì)根底設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)缺乏, 對(duì)社會(huì)、環(huán)境、文化等方面的整體提升關(guān)注度不夠,導(dǎo)致城市更新規(guī)那么失序,公共利益受損、社會(huì)利益分配失衡. 2 “政府缺位, 政府作為城市更新的主體,在更新過(guò)程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,導(dǎo)致規(guī)劃方案在其引導(dǎo)作用中失靈, 導(dǎo)致城市更新工程偏

6、離其本質(zhì)目的,成為市場(chǎng)、原權(quán)利主體獲取利益的工具,更新過(guò)程混亂.缺乏在城市更新過(guò)程中起到統(tǒng)籌調(diào)節(jié)的作用,不能及 時(shí)解決和有效應(yīng)對(duì)城市更新過(guò)程中遇到的問(wèn)題,缺乏對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式的引導(dǎo)和限制,尤其是在開(kāi)發(fā)商與小業(yè)主博弈不能達(dá)成一致時(shí)公權(quán)力救濟(jì)空白.二治理機(jī)制：職能配置不清,政策設(shè)計(jì)滯后1、職能配置：縱向責(zé)任定位不清,橫向權(quán)責(zé)邊界模糊1縱向職能配置：市、區(qū)兩級(jí)政府在城市更新過(guò)程中責(zé)任定位不清楚、 責(zé)任劃分不明確城市更新是城市存量開(kāi)展階段的新生事物,運(yùn)作流程較長(zhǎng),一個(gè)城市更新項(xiàng)目從前期意愿征集、申報(bào)、規(guī)劃方案審批到工程實(shí)施完成,大概需要3-8年的時(shí)間.市區(qū)政府在不同的環(huán)節(jié)均具有不同的申報(bào)和審批職能

7、,當(dāng)前的職能配置存在很大的問(wèn)題：1市區(qū)政府定位不明：當(dāng)前“強(qiáng)區(qū)放權(quán)的要求導(dǎo)致現(xiàn)行城市更 新職能配置混亂, 市、區(qū)兩級(jí)政府不能明確自身在城市更新過(guò)程中的定位,導(dǎo)致當(dāng)前城市更新工程“個(gè)案主義的審批現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏“準(zhǔn)那么主義的指導(dǎo).2市區(qū)政府責(zé)任不清：城市更新涉及街道辦、區(qū)舊改辦、區(qū)治理局、區(qū)政府、市更 新局、規(guī)土委等市區(qū)多個(gè)不同的部門,市區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)缺乏精確的劃分,也缺乏相關(guān)工作機(jī)制的約束.現(xiàn)行機(jī)制中,街道辦管的太多,又管的不好,且程序 不明確,導(dǎo)致當(dāng)事人不勝其擾.應(yīng)明確市區(qū)各治理部門的責(zé)任,一方面限制、明 確街道辦的責(zé)任在于集體資產(chǎn)處置治理,另一方面明確區(qū)更新局方案的作用及管理局規(guī)劃的作用,

8、同時(shí)增強(qiáng)市更新局、規(guī)土委的統(tǒng)籌把控作用.2橫向職能配置：部門間權(quán)責(zé)邊界交叉,業(yè)務(wù)流程不明,尺度把握不清城市更新涉及市區(qū)各部門,1各部門間的權(quán)能缺乏明確的統(tǒng)一與治理,職責(zé)邊界模糊,導(dǎo)致審批過(guò)程混亂,部門之間推卸責(zé)任現(xiàn)象嚴(yán)重；2無(wú)論是市還是區(qū)內(nèi)各部門無(wú)法明確自己在城市更新中的責(zé)任,對(duì)城市更新的申報(bào)要求缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和熟悉,各區(qū)相同的部門,一個(gè)區(qū)不同的部門對(duì)申報(bào)的相關(guān)要求不統(tǒng)一.2、制度設(shè)計(jì)：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同1城市更新利益配置與其他存量土地二次開(kāi)發(fā)方式缺乏有效協(xié)同,阻礙 歷史違建的處理、土地整備等的實(shí)施城市更新、土地整備及原農(nóng)村集體土地入市作為城市存量土地二次開(kāi)發(fā)的不同方式,由于不同方式

9、治理部門不同,三種方式之間缺乏統(tǒng)籌的思考和平衡,導(dǎo)致不同方式經(jīng)濟(jì)利益差異較大,缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制及利益天花板的限制.利益機(jī)制的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致相關(guān)主體尤其是開(kāi)發(fā)商和原權(quán)利主體在選擇利益較高的方式,嚴(yán)重阻礙了歷史違建的處理、土地整備的進(jìn)程.2利益相關(guān)者訴求不兼容城市更新涉及多個(gè)利益主體,包括政府、原集體、原村民、小業(yè)主以及開(kāi)發(fā)商,不同利益主體的利益訴求不同,他們之間存在多變的相互聯(lián)系和作用.1政府參與城市更新的主要?jiǎng)恿υ谟谧非蟪鞘虚_(kāi)展宏觀層面的公共利益,在于改善城市環(huán)境、提升人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)、推動(dòng)公共根底設(shè)施建設(shè).2市場(chǎng)主體參與城市更新的主要?jiǎng)恿υ谟讷@得一定面積可開(kāi)發(fā)的土地資源,通過(guò)開(kāi)發(fā)前

10、后地產(chǎn)價(jià)格的變動(dòng)來(lái)獲得巨額收益.3對(duì)于原權(quán)利主體來(lái)講,城市更新后安置條件獲得改善,同時(shí)可以獲得貨幣和產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償,涉及原集體經(jīng)濟(jì)組織的城市更新,更是可以從中得到合法確實(shí)認(rèn)和高額的經(jīng)濟(jì)利益.在政府、市場(chǎng)和原權(quán)利主體利益訴求不同的同時(shí),彼此間的利益也存在的此消彼長(zhǎng)的不兼容.一方面,政府為了吸引更多的市場(chǎng)主體,不斷的讓利于市場(chǎng),另一方面,市場(chǎng)為了獲得更 多的更新意愿,不斷讓利于原權(quán)利主體.利益訴求的不兼容導(dǎo)致更新主體間矛盾 突出,原權(quán)利主反悔現(xiàn)象嚴(yán)重,更新工程停滯顯現(xiàn)嚴(yán)重.3不同城市更新方式利益空間差異懸殊,產(chǎn)業(yè)開(kāi)展空間難以保證1不同城市更新方式利益空間差異懸殊,缺乏有效協(xié)同,導(dǎo)致更新方式的 選擇難以限

11、制,造成“一邊倒的更新結(jié)構(gòu).城市更新涉及類型較多, 如工改工、工改保、工改商住、商住改商住、綜合體改造等,不同改造類型的地價(jià)政策和門 檻存在很大的區(qū)別,例如工改工工程利潤(rùn)較小,開(kāi)發(fā)商缺少對(duì)其進(jìn)行更新的動(dòng)力,即使是選擇工改工,也是掛羊頭賣狗肉,用辦公樓和住宅變相代替廠房,據(jù)調(diào)查,深圳市寶安區(qū)已建成的“工改工工程中,除一例是改造為生產(chǎn)性用房外,其余全被變相更新為帶有“商住性質(zhì)的工程.這種“掛羊頭賣狗肉式的工改工,直接 推高了深圳創(chuàng)新型研發(fā)用房的供給量,并已產(chǎn)生了 “供大于求的潛在閑置問(wèn)題,同時(shí)萎縮的生產(chǎn)性用房面積極大的阻礙了深圳市制造業(yè)的開(kāi)展.而與之相反,由于存在巨額的利潤(rùn), 工改商住等更新方式驅(qū)

12、動(dòng)力那么較強(qiáng),而居改居工程由于利益分配,意愿難搜集等問(wèn)題導(dǎo)致多處工程啟動(dòng)后停滯.2 “一邊倒的更新結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約工業(yè)的開(kāi)展,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間難以得到有效保證.以深圳市寶安區(qū)為例,自2021年以來(lái),共有108各工程被列入城市更新單元方案,其中僅有 30個(gè)“工業(yè)改工業(yè)的項(xiàng) 目,而“工改居、“工改商及“工改商住的比例那么高達(dá)50%.在利益誘因下產(chǎn)生的“一邊倒更新結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重影響了企業(yè)的生存 空間,不僅直接減少了工業(yè)用地的保有量,更讓局部?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)由于承租廠房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫遷離深圳.4零敲碎打,難以提供集中連片的產(chǎn)業(yè)空間由于政府缺乏片區(qū)統(tǒng)籌的概念, 缺乏有力的規(guī)劃管控, 城市更新單元破碎現(xiàn)

13、 象嚴(yán)重.破碎的空間, 既不利于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的落地, 也難以為戰(zhàn)略性新 興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重大產(chǎn)業(yè)工程的拓展提供集中連片的空間保證,從而極大的制約了產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展.5城市更新政策缺乏類型化的流程設(shè)計(jì),整體統(tǒng)籌,政策零散多變1城市更新類型較多,有市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新、政府主導(dǎo)的城市更新、權(quán) 利主體自行改造的城市更新、市場(chǎng)主體實(shí)施改造的城市更新等,現(xiàn)行政策將不同類型的城市更新混淆,缺乏類型化的政策設(shè)計(jì),統(tǒng)一的規(guī)劃統(tǒng)籌,大都以打補(bǔ)丁 的形式出現(xiàn),導(dǎo)致政策零散化、破碎化,同時(shí)“打補(bǔ)丁式的政策設(shè)計(jì)導(dǎo)致城市 更新政策體系尚不完善,很多地方存在空白,給政府、開(kāi)發(fā)商、原權(quán)利人等在城 市更新實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)很

14、大的不便.2城市更新政策一直處于不斷變化及更新的狀態(tài),在不同政策中更新指標(biāo)如合法用地比例、奉獻(xiàn)率等都在不斷的發(fā)生改變,加劇了政府、開(kāi)發(fā)商和原權(quán)利人對(duì)政策理解的難度,使得政府經(jīng)辦人、開(kāi)發(fā)商等不能理清城市更新的詳細(xì)流程和細(xì)節(jié),嚴(yán)重滯后城市更新實(shí)施,效率及周期.6城市更新政策缺乏與其他相關(guān)政策的協(xié)同更新隨著市內(nèi)其他相關(guān)政策的出臺(tái)和更新,各區(qū)相關(guān)部門也需對(duì)城市更新政策進(jìn)行配套.如1對(duì)于合法外用地,隨著三規(guī)關(guān)于處理違法用地的規(guī)定和關(guān)于處 理違法建筑的規(guī)定的更新,考慮到每個(gè)區(qū)有不同的歷史遺留問(wèn)題和背景,各區(qū)城市更新相關(guān)部門也需要在城市更新政策中對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行更新補(bǔ)充.2對(duì)于合法用地,城市更新必然涉及土地資

15、產(chǎn)的相關(guān)處置,考慮到深圳市土地的二元化治理,在關(guān)內(nèi)進(jìn)一步健全和完善國(guó)有資產(chǎn)處置規(guī)那么,關(guān)外進(jìn)一步健全和完善集體資產(chǎn)處置的相關(guān)政策的根底上,城市更新政策需要與此進(jìn)行協(xié)同更新.7用地處置政策較為繁雜、處置門檻不確定性強(qiáng),歷史遺留違法私房問(wèn)題的處理有待增強(qiáng)當(dāng)前用地處置相關(guān)政策和環(huán)節(jié)太過(guò)繁瑣,亟需簡(jiǎn)單化、體系化： 1是否可以 考慮與一般用地處置過(guò)程相銜接, 將用地處置過(guò)程簡(jiǎn)化, 同時(shí),考慮到用地處置 必然涉及地價(jià)的測(cè)算, 可以考慮將用地處置政策與地價(jià)政策聯(lián)動(dòng), 計(jì)算城市更新 過(guò)程中的總賬也是簡(jiǎn)化地價(jià)政策的一種方式. 2在深圳原特區(qū)外的區(qū)域,城市二元化特征明顯,存在大量在 1992年和2004年深圳土地

16、“統(tǒng)征 “統(tǒng)轉(zhuǎn)過(guò)程 中產(chǎn)生的征轉(zhuǎn)手續(xù)不完善的歷史遺留用地. 這些土地從法律上來(lái)說(shuō)已經(jīng)國(guó)有化,但 是由于征收和補(bǔ)償手續(xù)不完整,故存在權(quán)利“瑕疵 .根據(jù)一般的法律原那么,只有 權(quán)屬清楚的合法用地才能進(jìn)行交易進(jìn)而納入城市更新單元.然而在原特區(qū)外的更新單元?jiǎng)澏ㄖ?幾乎無(wú)法到達(dá)這一要求,故不得不降低更新門檻.2021年?暫行規(guī)定?制度突破時(shí),允許 30%的合法外用地納入更新范圍, 2021年?暫行規(guī)定? 修訂稿將這一比例降低為40%,且對(duì)舊工業(yè)區(qū)綜合整治也放開(kāi)了門檻,允許50%的合法外工業(yè)用地納入更新范圍,也就是說(shuō)原集體經(jīng)濟(jì)組織自己修建、外賣、 或是合作的舊工業(yè)廠房都可以納入升級(jí)改造的范圍.3對(duì)于歷史遺

17、留問(wèn)題違法私房的處理,要增強(qiáng)其可操作性,在尊重歷史事實(shí)的前提下,區(qū)分合法內(nèi)與合法外以及不同時(shí)段等不同情形,形成系統(tǒng)化的政策體系, 防止簡(jiǎn)單化、“一刀切.否那么可能會(huì)導(dǎo)致“逆向選擇,誘發(fā)新的更多的違法建筑.8非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易缺乏標(biāo)準(zhǔn)城市更新政策規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地是合法用地的主要來(lái)源之一,但非農(nóng)建設(shè)用地通常使用指標(biāo)進(jìn)行治理, 局部指標(biāo)已落地,局部指標(biāo)未落地；局部指標(biāo)已建成,部 分指標(biāo)未建成,現(xiàn)象紛繁復(fù)雜.非農(nóng)建設(shè)用地納入更新的,更新主體僅需要交納10%的基準(zhǔn)地價(jià),因此基于開(kāi)發(fā)商的逐利性,他們傾向于購(gòu)置其他社區(qū)的非農(nóng) 建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋更新單元范圍,引起非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易和買賣.但是, 1非農(nóng)

18、建設(shè)用地指標(biāo)能否跨社區(qū)流轉(zhuǎn)、跨街道、跨行政區(qū)流轉(zhuǎn)仍屬于政策空白,在全市的做法也不盡統(tǒng)一.嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)用地治理,明確指標(biāo)與更新工程、與社區(qū)集體分紅之間的關(guān)系是亟需解決的問(wèn)題.2非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)交易會(huì)導(dǎo)致更新單元內(nèi)開(kāi)發(fā)量的集聚,帶來(lái)人口的增加, 但是與此同時(shí), 公共配套設(shè)施卻沒(méi)有相應(yīng)的增加, 長(zhǎng)此以往,會(huì)導(dǎo)致從單個(gè)工程的角度出發(fā),公共施設(shè)滿足規(guī)劃的要求,但是大的片區(qū)角度,公共設(shè)施存在嚴(yán)重的缺乏.9規(guī)劃?rùn)?quán)實(shí)際由開(kāi)發(fā)商行使,政府對(duì)城市更新治理缺乏統(tǒng)籌手段與依據(jù)當(dāng)前城市更新政策體制、治理機(jī)制尚不完善.1作為公共權(quán)力的規(guī)劃?rùn)?quán),由開(kāi)發(fā)商行使值得商榷. 現(xiàn)行城市更新單元規(guī)劃根本都由開(kāi)發(fā)商制訂,而開(kāi)發(fā)

19、商是以自己的利益為優(yōu)先, 缺乏整體的熟悉和把握, 并且與規(guī)劃?rùn)?quán)作為政府的公共權(quán)力相背離,因此規(guī)劃是否應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)需要重新定位和考慮；2全市的更新專項(xiàng)規(guī)劃太粗,各區(qū)的更新專項(xiàng)規(guī)劃缺位,導(dǎo)致規(guī)劃審批缺乏合理的依據(jù),土地功能、容積率的規(guī)定缺乏剛性規(guī)定,彈性太大,給開(kāi)發(fā)商單點(diǎn)突破留下了空隙,導(dǎo)致政府在城市更新實(shí)施過(guò)程中缺乏空間上格局的把握和整體上數(shù)量的把握.10城市更新方案規(guī)劃缺乏聯(lián)動(dòng)規(guī)劃方案是政府限制城市更新質(zhì)量、進(jìn)度的根底,是其統(tǒng)籌片區(qū)開(kāi)展的關(guān)鍵但現(xiàn)行以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城市更新中,規(guī)劃由市場(chǎng)行駛,方案由市場(chǎng)申報(bào),導(dǎo)致規(guī)劃、方案缺乏必要的聯(lián)動(dòng),導(dǎo)致1)規(guī)劃失去其片區(qū)統(tǒng)籌管控的作用,成為市場(chǎng)追逐 利益的工

20、具； 方案定位不清, 僅僅為工程的數(shù)量統(tǒng)計(jì),缺乏對(duì)更新需求的把控.2)城市更新失去片區(qū)的統(tǒng)籌定位導(dǎo)致公共根底設(shè)施嚴(yán)重缺乏,公共利益不 斷受到侵犯.(11)城市更新方案如何定位,如何起到真正的作用缺乏深入思考當(dāng)前城市更新單元工程一般由市場(chǎng)提出, 由政府統(tǒng)一納入方案,而方案的理 念比擬滯后,僅僅起到了對(duì)工程申報(bào)的匯總作用, 不適應(yīng)市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新運(yùn)作 模式,需要對(duì)城市更新方案的定位、編制主體等內(nèi)容進(jìn)行重新思考.(12)更新單元規(guī)劃管控作用不顯著,公共設(shè)施與開(kāi)放空間保證機(jī)制不順 暢城市更新單元規(guī)劃是對(duì)整個(gè)工程的管控,決定了工程實(shí)施過(guò)程中開(kāi)發(fā)商的利益,社會(huì)公共根底設(shè)施保證等,而當(dāng)前規(guī)劃由市場(chǎng)編制,失

21、去其管控作用,導(dǎo)致城 市更新工程成為開(kāi)發(fā)商逐利的工具和手段,公共設(shè)施和開(kāi)放空間無(wú)法得到有效保障和落實(shí).是否可以考慮內(nèi)部允許容積率的轉(zhuǎn)移,抑或其他形式的鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制(獎(jiǎng)勵(lì)方式未必是容積率),以鼓勵(lì)奉獻(xiàn)更多的公共設(shè)施與開(kāi)放空間用地,以滿 足公共利益的需要.(13)交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺失,政府公權(quán)力不介入,導(dǎo)致釘子 戶現(xiàn)象嚴(yán)重追求高額的經(jīng)濟(jì)利益是更新主體選擇城市更新的最大原因,而利益天花板的缺失導(dǎo)致更新主體趨利現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重.1)現(xiàn)行城市更新由市場(chǎng)主導(dǎo),但由于缺乏規(guī)范的交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),致使開(kāi)發(fā)商想通過(guò)城市更新獲得盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益,不斷的利用政策空隙向政府提出土地功能改變、開(kāi)發(fā)容積率增高等各種要

22、求,政府為了城市更新工程的進(jìn)行不斷讓利,不利于城市更新長(zhǎng)遠(yuǎn)、多元化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).2)對(duì)于原權(quán)利主體而言,由于缺乏合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制,使其心理缺乏利益的權(quán)衡,想通過(guò)城市更新所獲得的利益處于無(wú)底洞的狀態(tài),導(dǎo)致釘子戶現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重,更新意愿越發(fā)難以收集,更新進(jìn)程難以為繼.3)開(kāi)發(fā)商與原權(quán)利人的博弈是城市更新不可防止的現(xiàn)象, 很多城市更新工程由于此問(wèn)題導(dǎo)致工程停滯,而現(xiàn)行制度規(guī)定在開(kāi)發(fā)商與小業(yè)主之間無(wú)法達(dá)成協(xié)議的情況下,第三方公權(quán)力機(jī)構(gòu),包括政府、法院等均不得強(qiáng)制介入, 使得這一情況無(wú)法在現(xiàn)行法律框架下得到妥善處理,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中 出現(xiàn)了異化的矛盾處理方式.(14)城市更新融資渠道狹窄現(xiàn)行城市更新主要是以市

23、場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新為主,一般都是開(kāi)發(fā)商通過(guò)銀行貸款的方式進(jìn)行融資,在城市更新開(kāi)展過(guò)程中,有必要增強(qiáng)政府主導(dǎo)的城市更新 方式,引入地方債券、土地金融產(chǎn)品等多種形式的融資渠道.(15)地價(jià)政策體系及標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜城市更新中涉及的地類復(fù)雜,不同類型土地的地價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)均存在很大的不同,同一類型涉及的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同的情形也不一樣,可以考慮在與用地處置政策進(jìn)行聯(lián)動(dòng)的根底上進(jìn)行簡(jiǎn)化. 止匕外,現(xiàn)行的評(píng)估地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主觀性較強(qiáng),不同的評(píng)估師所使用的標(biāo)準(zhǔn)不一,致使所計(jì)算的地價(jià)差異很大.(16)城市更新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失當(dāng)前的城市更新缺少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,導(dǎo)致很多工程已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段, 但卻由于種種原因停滯不前,而絕

24、大局部都是由于意愿難以達(dá)成一致,建議考慮在方案申報(bào)的過(guò)程中增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或增加利益相關(guān)者聽(tīng)證環(huán)節(jié),降低更新項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn).(17)城市更新政策宣傳教育力度不夠,對(duì)內(nèi)行政人員和技術(shù)人員的培訓(xùn) 不到位,對(duì)外缺乏必要的公眾教育和政策宣傳手段城市更新申報(bào)審批流程極其復(fù)雜,涉及到的部門和經(jīng)辦人較多,但現(xiàn)行體制宣傳角度力度有待增強(qiáng),1)對(duì)內(nèi)相關(guān)行政人員和技術(shù)人員培訓(xùn)不到位,導(dǎo)致不同崗位的經(jīng)辦人無(wú)法正確理解城市更新政策,不能明確自己所在崗位的責(zé)任,無(wú)法準(zhǔn)確把握城市更新的審批細(xì)節(jié),嚴(yán)重影響了工程審批的效率,甚至?xí)绊懝こ痰某修k；2)公眾的參與是城市更新工程實(shí)施必不可少的一局部,考慮到不同層次 城市居民信息獲取

25、手段不一,很多居民尤其是城市更新工程涉及其切身利益的居民并不能真正的參與到城市更新過(guò)程中,是否可以考慮增加公眾參與的方式以及力度.3、操作流程：現(xiàn)行零散、復(fù)雜的操作流程給城市更新工程實(shí)施增添壓力(1)審批環(huán)節(jié)流程復(fù)雜、周期長(zhǎng)、不標(biāo)準(zhǔn),特殊審批環(huán)節(jié)缺乏與現(xiàn)行政策 銜接的路徑城市更新工程的審批包括較多環(huán)節(jié),含前期意愿征集、 方案審批、建筑物核查和確權(quán)、更新單元規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、拆遷談判、實(shí)施主體確認(rèn)、房屋產(chǎn)權(quán)注 銷以及后續(xù)的用地手續(xù)辦理.一方面前期意愿征集和拆遷談判需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間,另一方面更新工程規(guī)劃、方案的審批,權(quán)屬核查等審批方面流程復(fù)雜.一般而言,一個(gè)更新工程從審批到建成一般需要 3-8

26、年的時(shí)間,亟需簡(jiǎn)化流程、標(biāo)準(zhǔn)操作、提升效率.為提升政府行政效率,加快機(jī)構(gòu)體制改革,城市更新應(yīng)該更加減政 放權(quán)、增強(qiáng)統(tǒng)籌,建立權(quán)責(zé)清楚、分工合作的大城市更新治理體制；進(jìn)一步優(yōu)化市區(qū)職能分工,理清市區(qū)政府和各職能部門應(yīng)該做的事情.如何再造城市更新的治理流程鏈條,關(guān)鍵是把握城市更新的根本規(guī)律,厘清政府到底應(yīng)該管什么,在此根底上,抓住核心環(huán)節(jié),把次要環(huán)節(jié)裁減或者合并.同時(shí),城市更新過(guò) 程涉及很多特殊情形和環(huán)節(jié)如歷史用地處置,農(nóng)村集體土地入市等,各區(qū)在進(jìn)行城市更新過(guò)程中也處于不斷摸索解決的狀態(tài),現(xiàn)行政策中缺乏對(duì)此類情形的考慮.(2)功能改變與綜合整治的審批流程零碎或者缺失當(dāng)前以撤除重建居多的城市更新方式

27、致使功能改變與綜合整治的審批流程零碎且缺失.1)其零碎表達(dá)在現(xiàn)行?深圳市城市更新方法?、?深圳市城市更新方法實(shí)施細(xì)那么?等相關(guān)政策文件中均提到功能改變和綜合整治城市更新的相關(guān)流程,但缺乏像撤除重建類城市更新方式那樣詳細(xì)的說(shuō)明,導(dǎo)致功能改變、綜合整治類城市更新審批流程零碎.2)缺失主要表達(dá)在對(duì)功能改變、綜合整治類城市更新的審批流程缺乏系統(tǒng)的設(shè)計(jì),許多審批環(huán)節(jié)缺乏說(shuō)明,導(dǎo)致現(xiàn)行功能改變、 綜合整治類城市更新審批流程混亂,多以地方實(shí)踐摸索為主.(3)更新單元規(guī)劃審批應(yīng)當(dāng)在區(qū)分不同情形根底上盡可能簡(jiǎn)化、下放,核 心是審查公共利益是否足額、有效保證.明確哪些情形屬于未改變法定圖那么強(qiáng)制性內(nèi)容,對(duì)于未改變

28、法定圖那么強(qiáng)制性內(nèi)容的情形,簡(jiǎn)化審批程序,縮短審批時(shí)間.(4)實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)過(guò)程過(guò)于混亂.1)在當(dāng)前實(shí)施主體確認(rèn)過(guò)程中,奉行的是叢林法那么,一般對(duì)于同一城市更新 工程,多家開(kāi)發(fā)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)奪,原權(quán)利主體通過(guò)比擬開(kāi)發(fā)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇,加劇了城市更新惡性競(jìng)爭(zhēng),無(wú)形中推高了拆賠比, 導(dǎo)致城市更新越發(fā)難以進(jìn)行,政府可否以通過(guò)實(shí)施主體拍賣或招標(biāo)等方式介入實(shí)施主體確認(rèn)機(jī)制.2)實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)過(guò)程花費(fèi)時(shí)間較多,對(duì)于不同的城市更新類型,尤其是申報(bào)主體和實(shí)施主體屬于同一主體的城市更新工程,是否可以考慮對(duì)實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)取消或者與其他環(huán)節(jié)合并, 如對(duì)于申報(bào)主體和實(shí)施主體為同一主體的城市更新,可在確定申報(bào)主體時(shí)一

29、并確認(rèn)實(shí)施主體.(5)房地產(chǎn)證注銷環(huán)節(jié)存在的必要性需要重新定位與思考.從保護(hù)物權(quán)和遵守契約,尤其是物權(quán)法在住宅的建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的背景下,是否一定需要進(jìn)行房地產(chǎn)證注銷值得重新定位和思考.例如對(duì)于在規(guī)定年限內(nèi)的住宅, 如果權(quán)利主體自行改造,是否可以選擇不注銷房地產(chǎn)證,而僅僅是對(duì)其剩余年限進(jìn)行改造？(6)欠缺工程實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制.現(xiàn)行城市更新中,對(duì)于工程的實(shí)施缺乏全過(guò)程的監(jiān)管,例如對(duì)于市場(chǎng)主體的退出缺乏必要的機(jī)制說(shuō)明,一方面導(dǎo)致通過(guò)工程私下轉(zhuǎn)讓方式獲利的現(xiàn)象頻繁,另 一方面導(dǎo)致工程爛尾現(xiàn)象嚴(yán)重.二、深圳城市更新典型模式及評(píng)價(jià)(一)特區(qū)內(nèi)城中村改造模式一撤除重建類1、蔡屋圍舊改模式蔡屋圍位于

30、深圳羅湖區(qū), 地處深圳黃金地帶, 占地約4.7萬(wàn)平方米,改造前 是擁有700年歷史的老村,也是典型的握手樓林立、環(huán)境臟亂差的城中村.2003 年5月,?蔡屋圍金融中央?yún)^(qū)改造規(guī)劃方案?經(jīng)深圳市政府審定,確定為市、區(qū)兩級(jí)重點(diǎn)城市更新工程,京基集團(tuán)獲得開(kāi)發(fā)權(quán).根據(jù)規(guī)劃,需撤除 15萬(wàn)平方米舊屋, 涉及村民2000余戶.2006年8月,羅湖區(qū)政府成立了由副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)的拆遷工作 小組,抽調(diào)21名處級(jí)以上干部,明確分工,包戶到人,進(jìn)行拆遷安置談判.2007年12月,老村正式完成拆遷并進(jìn)入建設(shè)階段. 2021年4月,樓高 441.8米的深圳第一、 全球第八高建筑京基100大廈正式封頂, 建筑面積約62.5

31、萬(wàn)平方米.目前,京基100引進(jìn)了國(guó)際500強(qiáng)企業(yè)及跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)在華總部, 國(guó)際 時(shí)尚精品購(gòu)物中央京基 KKMALL于2021年開(kāi)業(yè),招租率到達(dá)95%.蔡屋圍城市更新模式具有政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)和政府、企業(yè)和村民多贏特點(diǎn).根據(jù)約定,蔡屋圍村民房屋按 1:1拆遷補(bǔ)償比例置換京基100商品住宅,集 體股份公司獲得6.25萬(wàn)平方米高檔物業(yè).蔡屋圍區(qū)域城市更新后,片區(qū)物業(yè)價(jià)值大 幅度提升,實(shí)現(xiàn)了村民、股份公司和政府利益的多贏.這種農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體股份公司并以股份參與城市化進(jìn)程紅利分享的模式,為全國(guó)舊城改造和城市更新提供了一個(gè)經(jīng)典案例,創(chuàng)造了深圳城市更新的“蔡屋圍模式1 O在改造主體上,村集體作為

32、主體, 聯(lián)合了強(qiáng)有力的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主體, 同時(shí)滿 足了村民的利益訴求和開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)訴求.政府在改造中主要承當(dāng)監(jiān)督者、 治理者和推動(dòng)者的角色, 通過(guò)強(qiáng)化對(duì)改造規(guī)劃的指導(dǎo)與審查, 保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn). 在改造1劉曉云：?蔡屋圍故事?,2021年8月5日第D07版?中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)?方式上,采取了撤除重建和綜合整治相結(jié)合的方式.在操作模式上,完全市場(chǎng)化道路,由開(kāi)發(fā)商實(shí)施了從拆遷、規(guī)劃到建設(shè)的全部過(guò)程.從社會(huì)效益來(lái)看,原先集 聚在城中村大量的流動(dòng)人口被白領(lǐng)階層所替代,素質(zhì)提升,居民的生活質(zhì)量、股份 公司的物業(yè)開(kāi)展等都得到了保證.蔡屋圍城中村改造的成功, 說(shuō)明深圳的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育的相對(duì)成熟, 使深 圳開(kāi)始探索依靠

33、市場(chǎng)開(kāi)展城市更新的模式. 最關(guān)鍵的拆賠環(huán)節(jié),也逐步演化為開(kāi) 發(fā)商與村民的協(xié)商,由于拆賠標(biāo)準(zhǔn)缺乏認(rèn)同,執(zhí)行層面又缺乏舉措,面對(duì)“釘子戶的出現(xiàn),開(kāi)發(fā)商選擇妥協(xié).過(guò)高的拆遷補(bǔ)償帶來(lái)了一定的社會(huì)負(fù)外部性,博賠經(jīng)濟(jì)開(kāi)始醞釀而生,也暴露出國(guó)家政策指導(dǎo)與市場(chǎng)化操作實(shí)施之間的問(wèn)題 拆遷賠償已經(jīng)成為城市更新的核心難題.圖11蔡屋圍社區(qū)城市更新前后比照?qǐng)D2、崗廈舊改模式崗廈村舊改片區(qū)位于深圳中央?yún)^(qū)東南側(cè),北臨深南大道, 南至福華三路, 東西分沿彩田路和金田路,占地面積約 22萬(wàn)平方米,是福田CBD中央?yún)^(qū)內(nèi)惟一的 城中村.2006年7月,福田區(qū)政府與崗廈股份公司、金地大百匯房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公 司簽署?崗廈河園片區(qū)改造工程

34、合作協(xié)議?.改造后的崗廈片區(qū),容積率6.6,總建筑面積約 107萬(wàn)平方米含人防、車庫(kù),住宅比例34%,商業(yè)比例30%,辦公比例33%,公共配套設(shè)施3%.金地持 有辦公24萬(wàn)、商業(yè)14萬(wàn)、公寓26.5萬(wàn).其中有一座375米高的辦公/住宅大樓, 預(yù)計(jì)2021年竣工.其中包括30萬(wàn)平方米的Shopping-mall , 6萬(wàn)平方米的酒店、14萬(wàn)平方米的公寓,將成為深圳最具標(biāo)志性的城市綜合體.崗廈的城中村改造與蔡屋圍城市更新有著相似性.圖12崗廈社區(qū)城市更新前后比照?qǐng)D3、漁農(nóng)村改造模式漁農(nóng)村舊改號(hào)稱深圳城中村改造的“第一爆,引發(fā)全國(guó)對(duì)城市更新的思考,從單純的物質(zhì)空間的更新轉(zhuǎn)為更加深入的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展轉(zhuǎn)

35、型.漁農(nóng)村位于落馬洲大橋以西,緊挨深圳河,占地面積 0.8平方公里,原村民250多人.上世紀(jì)80年 代-90年代在較大的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下,搶建成為每個(gè)股份公司開(kāi)展經(jīng)濟(jì)的主要模式,由于地理位置的重要性,搶建行為在漁農(nóng)村表現(xiàn)尤為明顯.其改造過(guò)程伴隨著搶建、制止、再搶建、再制止,推進(jìn)改造、組織談判、僵持與實(shí)施等多輪過(guò)程.2004年5月,漁農(nóng)村撤除 52棟私宅、村民搶建 37棟；2004年8月,恢復(fù)搶建,且村領(lǐng)導(dǎo)參與其中o面對(duì)僵局深圳市市政府賦予福田區(qū)政府改造的主體權(quán),相關(guān)職能部門全力配合.改造用地規(guī)劃4.66萬(wàn)平方米,其中改造后3.46萬(wàn)平方米,總建筑面積18.45萬(wàn)平方米.從優(yōu)化用地布局、公共設(shè)施

36、、城市交通 和城市景觀等方面滿足了社區(qū)開(kāi)展的要求.圖13 漁農(nóng)村樓房林立的違建爆破漁農(nóng)村改造工程是深圳首個(gè)整體撤除重建的“城中村改造工程 ,由于社區(qū)土 地面積總量較小, 地理位置優(yōu)越, 為了爭(zhēng)取更大的經(jīng)濟(jì)利益, 原村民的搶建行為 特別嚴(yán)峻, 整體撤除重建是城市規(guī)劃對(duì)社區(qū)開(kāi)展的最優(yōu)選擇； 漁農(nóng)村也是政府通過(guò)“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、村民合作的模式進(jìn)行更新改造的第一例,政府在項(xiàng)目立項(xiàng)、拆遷談判以及規(guī)劃編制、審查等環(huán)節(jié)充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用.通過(guò)城中村改造,漁農(nóng)村的面貌徹底改變,成為皇崗口岸的一個(gè)現(xiàn)代化居住 社區(qū),社區(qū)居民結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性變化,人口結(jié)構(gòu)穩(wěn)定, 股份公司的社會(huì)治理方式也發(fā)生重大改變,2021

37、年,福田區(qū)在漁農(nóng)啟動(dòng)“政企別離,即把社會(huì)事務(wù)移交給政府,成為全市城市化社會(huì)治理體制改革的探索之路,是真正意義上的城市化,成為原特區(qū)內(nèi)68個(gè)農(nóng)村城市化社區(qū)城市化的示范.4、大沖舊改模式經(jīng)過(guò)30多年的開(kāi)展,深圳以超常規(guī)的速度經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化的爆炸式洗 禮,一直與這個(gè)城市相生相伴的城中村違建已成圍城態(tài)勢(shì),仍在迅速蠶食著這個(gè)城市為數(shù)有限的開(kāi)展空間.為實(shí)現(xiàn)市委市政府提出的“建設(shè)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中央城市, 園林式、花園式現(xiàn)代化國(guó)際性城市的目標(biāo),根據(jù)市委市政府對(duì)城中村改造的工作部署,深圳市于2002年啟動(dòng)了大沖等數(shù)個(gè)試點(diǎn)村的規(guī)劃工作.隨著 2004年 市委、市政府?深圳市城中村改造暫行規(guī)定?及?中共深圳市委深

38、圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)查處違法建筑和違法用地工作決定?兩份文件的出臺(tái),深圳市城中村改造再次被推到風(fēng)口浪尖,相關(guān)工作有所停滯,城中村土地產(chǎn)權(quán)困境成為制約城中村改造的主要矛盾焦點(diǎn).但是,2021年?深圳市城市更新方法?等涉及城市更新系列標(biāo)準(zhǔn)性文件的出臺(tái),重新有效推進(jìn)了城中村改造的進(jìn)程.大沖村位于深圳南山區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園,東南北三面都是深圳著名的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū),臨近甲骨文、TCL、中興通迅等知名大企業(yè).該村共有村民 871戶, 約2000余人,最高居住人口高達(dá)10萬(wàn),出租業(yè)是本村村民及集體主要收入來(lái)源. 大沖村舊改工程是深圳“十二五 期間五大標(biāo)志性城市更新工程之一.工程整體改造面積為68.5萬(wàn)平

39、方米,工程總建設(shè)開(kāi)發(fā)量為 280萬(wàn)平方米,包括創(chuàng)新商業(yè)、 寫(xiě)字樓、酒店、公寓及住宅等,其中回遷物業(yè)110多萬(wàn)平方米,政府保證性住房5.36萬(wàn)平方米,公共配套設(shè)施6.45萬(wàn)平方米,預(yù)計(jì)總投資將超過(guò) 300億元.建成 后,大沖將成為深圳乃至全國(guó)舊城改造的標(biāo)桿和典范,成為與深圳未來(lái)整體城市形象相適應(yīng)的新型現(xiàn)代化高尚居住社區(qū)和商業(yè)、商務(wù)中央,并將承當(dāng)起深圳高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)和華僑城旅游景區(qū)重要配套基地的重任.據(jù)了解,早在1998年南山區(qū)就提出大沖舊改.2002年,大沖村舊改就已經(jīng)被深圳市政府列為舊村改造工程的重要試點(diǎn)村之一,但在拆遷和補(bǔ)償問(wèn)題的困擾下,工程進(jìn)展極為緩慢.2007年3月,由深圳南山區(qū)政府牽頭

40、,華潤(rùn)集團(tuán)與大沖村村委會(huì)旗下的大沖實(shí)業(yè)股份公司簽約,雙方初步確定了合作意向.2021年底,經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次談判,實(shí)物補(bǔ)償終于從1:0.8、1:0.9 一宜談到 1:1 ;而物業(yè)拆遷的貨幣補(bǔ)償也談定為1.1萬(wàn)元每平方米. 由于談判時(shí)正值金融危機(jī),當(dāng)時(shí)大沖周邊房?jī)r(jià)也就在每平方米9000元左右,但沒(méi)過(guò)半年,大沖周邊的樓價(jià)已漲到近2萬(wàn)/平方米,不少村民開(kāi)始懊悔.2021年,在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下, 大沖股份公 司才與華潤(rùn)集團(tuán)正式簽訂了?大沖舊改合作意向書(shū)?,此時(shí)該工程算是邁出了實(shí)質(zhì)性的第一步.根據(jù)華潤(rùn)與南山區(qū)政府的整體規(guī)劃,大沖村將建設(shè)一棟 300米高的寫(xiě)字樓及附屬辦公樓,一座五星級(jí)酒店,兩座四星級(jí)酒店,一座1

41、8萬(wàn)平方米的超大型shoppingmall和規(guī)模達(dá)228萬(wàn)平方米的商務(wù)公寓及住宅.其中的商業(yè)局部,華潤(rùn)置 地已經(jīng)定位為萬(wàn)象城的升級(jí)版,稱作萬(wàn)象天地, 位于整個(gè)大沖村工程的東南角,建筑面積約24萬(wàn)平方米, 預(yù)計(jì)總投資約90億元,預(yù)期2021年10月建成開(kāi)業(yè). 另外,從2021年下半年起至2021年底,大沖村工程中總建面110萬(wàn)平米的回遷物 業(yè)將分期分批竣工交付,而首期住宅預(yù)計(jì)在2021年10月開(kāi)盤,首期寫(xiě)字樓那么預(yù)計(jì)2021年推出.5、鹿丹村舊改模式鹿丹村片區(qū)綜合改造工程由深圳市政府委托市住房和建設(shè)局負(fù)責(zé)具體實(shí)施,是 以政府為主導(dǎo),基于公共利益需要,解決我市歷史遺留問(wèn)題而進(jìn)行的舊住宅 區(qū)改造工程

42、,是深圳市內(nèi)首個(gè)成功撤除改造的商品房住宅小區(qū).根本情況鹿丹村社區(qū)位于廣東省深圳市羅湖區(qū)桂園街道, 管轄范圍為東南環(huán)繞深圳河、 西至紅嶺路、北至濱河路,與香港僅一河之隔,是深圳市較早的多層福利房住宅 小區(qū).轄區(qū)面積0.14平方公里,共有住房24棟,每棟7層.舊改歷程鹿丹村于1987年開(kāi)工建設(shè),1989年竣工建成,由于工程質(zhì)量問(wèn)題建造大 量使用海沙,受到強(qiáng)烈腐蝕 ,建成不久便出現(xiàn)墻體開(kāi)裂及樓板滲水等問(wèn)題.在 屢屢投訴未果后,1999年底鹿丹村業(yè)委會(huì)成立,推動(dòng)小區(qū)撤除重建,便是當(dāng)時(shí)業(yè) 委會(huì)的兩大任務(wù)之一.2000年6月,60多位鹿丹村村民聯(lián)名致信時(shí)任深圳市代市長(zhǎng)的于幼軍.不久, 于幼軍造訪鹿丹村,特

43、別對(duì)兩戶滲水嚴(yán)重的居民家進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查.考察后,于幼軍確定10天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民討論,3年內(nèi)徹底改造完畢.2001年,深圳市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了鹿丹村的撤除重建方案.2002年4月28日,原市住宅局發(fā)布拆遷通告.但是,由于在拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上一直有分歧,改造遲遲沒(méi)有得到有效推進(jìn). 隨后受國(guó)家推行住房貨幣化改革、 房改制度改革等 政策,及房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)展、 拆遷行業(yè)變革等影響, 工程各類歷史遺留問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù) 雜.2004年,深圳市進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原住宅局撤銷,大局部職能劃入原國(guó)土房產(chǎn)局,鹿丹村的重建工作就此擱置.2021年5月30日,市政府四屆九十六次常務(wù)會(huì)議召開(kāi),原那么批

44、準(zhǔn)了?關(guān)于鹿丹村撤除重建相關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示?,決定正式啟動(dòng)鹿丹村的撤除重建工作.當(dāng)年底,原市規(guī)劃局向全社會(huì)公 示了鹿丹村重建的規(guī)劃設(shè)計(jì)詳細(xì)藍(lán)圖.2021年,深圳又經(jīng)歷一次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革,負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原國(guó)土房產(chǎn)局撤銷,有關(guān)鹿丹村改造這塊事務(wù)的治理機(jī)構(gòu)并入住房和建設(shè)局.至此鹿丹村改造工程經(jīng)歷了兩次市政府大部制改革,改造責(zé)任主體也相應(yīng)地由原市住宅局轉(zhuǎn)到市國(guó)土房產(chǎn)局,再轉(zhuǎn)到市住房和建設(shè)局.由于房屋質(zhì)量存在嚴(yán)重平安隱患,大局部業(yè)主改造意愿強(qiáng)烈.然而,由于房改遺留問(wèn)題,及受市內(nèi)城市 更新工程高額補(bǔ)償之風(fēng)的影響,業(yè)主在工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),及房屋質(zhì)量問(wèn)題維權(quán)方面,仍存在爭(zhēng)議, 歷次補(bǔ)償方案公布后,大局部業(yè)主對(duì)

45、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及房改遺留問(wèn)題的解決方式仍有異議,導(dǎo)致改造工作一直陷入僵局.2021年初工程補(bǔ)償方案第一次對(duì)外公布,2021年9月18日補(bǔ)償方案正式通過(guò)市政府審議,期間補(bǔ)償方案歷經(jīng)修改了十余次,3次公開(kāi)征求公眾意見(jiàn),至2021 年12月21日,鹿丹村片區(qū)綜合改造工程房屋征收工作正式啟動(dòng).地塊規(guī)劃情況鹿丹村所在地塊為H103-0010地塊,土地總面積47166.23平方米,均為建設(shè) 用地.土地使用年期為70年,用途為居住用地,性質(zhì)為商品房,超高層建筑,土地利用要求建筑覆蓋率不超過(guò) 30%,容積率上限為5.18 o規(guī)劃總建筑面積為 244067平方米,其中,住宅234537平方米包括回遷住房面積14405

46、1.49平方米 與商品住房面積90485.51平方米,商業(yè)3300平方米,其余為幼兒園、社區(qū)治理 用房等配套設(shè)施見(jiàn)下表.表2 H103-0010地塊規(guī)劃建筑面積情況類別建筑面積平方米總建筑面積244067住宅回遷住房144051.49商品住房90485.51商業(yè)3300幼兒園獨(dú)立占地面積不小于 2700社區(qū)菜市場(chǎng)500配套設(shè)施社區(qū)治理用房250物業(yè)效勞用房560社區(qū)警務(wù)室20社區(qū)效勞中央400文化活動(dòng)室1000社區(qū)健康效勞中央400郵政所100社區(qū)老年人日間照料中央300拆遷補(bǔ)償鹿丹村舊改工程歷經(jīng)了商業(yè)運(yùn)作的城市更新模式高額補(bǔ)償之風(fēng)的沖擊,以及國(guó)家廢止了拆遷條例出臺(tái)房屋征收條例等行業(yè)變革的影響

47、,經(jīng)市區(qū)政府、市區(qū)房屋征收主管部門、市區(qū)法制辦等部門反復(fù)研究論證,在法規(guī)政策允許的范圍內(nèi),最大程度保證了業(yè)主根本權(quán)益.其征收補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：一是在補(bǔ)償、回遷等關(guān)鍵問(wèn)題上,綜合運(yùn)用市場(chǎng)和政策手段,制定了 “房屋 產(chǎn)權(quán)調(diào)換就地產(chǎn)權(quán)調(diào)換、異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換和“貨幣補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式,由 業(yè)主自主選擇.二是按征收條例規(guī)定,對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償不得低于房屋征收決定公告之 日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格.考慮鹿丹村小區(qū)局部房屋為小戶型,改造后新建高層住宅房屋的使用面積比舊小區(qū)多層建筑使用面積降低,在補(bǔ)償方案的制定過(guò)程根據(jù)被征收房屋的套內(nèi)面積進(jìn)行補(bǔ)償,同時(shí)允許業(yè)主增購(gòu)局部建筑面積,并給予一定的優(yōu)惠政策.三是對(duì)

48、存在安居房歷史遺留問(wèn)題的業(yè)主制定了專門的解決方法.四是過(guò)渡期安置費(fèi)、裝修補(bǔ)償?shù)葪l款充分參考了市場(chǎng)狀況,保證業(yè)主能租到同類型的房屋.五是設(shè)置了整棟獎(jiǎng)勵(lì)條款,發(fā)動(dòng)業(yè)主做業(yè)主的思想工作.改造方式工程采用“定地價(jià)、競(jìng)?cè)莘e率方式的土地拍賣,即定地價(jià)和回遷物業(yè)建筑面積,向下競(jìng)爭(zhēng)可售商品住房建筑面積.地價(jià)核算為按規(guī)劃條件地塊總地價(jià)核減回遷物業(yè)建筑的代建本錢,為 8.88億元,回遷物業(yè)建筑面積為144051.49平方米, 起始可售面積90485.51平方米.成交后,總建筑面積隨競(jìng)得人所報(bào)建筑面積核減, 即總建筑面積=回遷住房面積+競(jìng)得人所報(bào)建筑面積+商業(yè)面積+配套面積其中, 回遷住房、商業(yè)和配套各分項(xiàng)建筑面積

49、不變.根據(jù)要求,在工程建成后,競(jìng)得人需與深圳市住房和建設(shè)局簽訂?深圳市鹿丹村片區(qū)綜合改造工程重建工程回遷住房建設(shè)治理協(xié)議書(shū)?,根據(jù)?治理協(xié)議書(shū)?的要求,將 144051.49平方米回遷住房建 筑面積無(wú)償移交市住房建設(shè)局.經(jīng)過(guò)競(jìng)拍中海地產(chǎn)以報(bào)出3.99萬(wàn)平方米的可售面積競(jìng)拍成功,較起始可售面 積90485.51平方米減少了 56%,極大地降低了片區(qū)容積率,有效保證了片區(qū)綜 合環(huán)境.6、模式特征總結(jié)特區(qū)內(nèi)的城市更新 主要是撤除重建類城市更新的開(kāi)展,在政府主導(dǎo)的模式下,原集體經(jīng)濟(jì)組織和開(kāi)放商合作開(kāi)發(fā),在保證土地奉獻(xiàn)率的前提下共享利益分成.因此, 拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)與“釘子戶問(wèn)題的解決成為城市更新面對(duì)的核心

50、問(wèn)題,它們具有只有解決好拆遷賠償問(wèn)題,才能保證城中村改造最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).此外, 統(tǒng)一的特征：一是城中村所處地理位置優(yōu)越,蔡屋圍、崗廈和大沖社區(qū)均處于城市CBD范圍內(nèi),土地開(kāi)發(fā)利用增值收益潛力巨大, 已經(jīng)到了必須推動(dòng)舊改,以到達(dá)改變 城市開(kāi)展的面貌、 完善城市功能, 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵 環(huán)節(jié).二是城市化統(tǒng)征后,城中村土地產(chǎn)權(quán)狀況成為制約城市二次開(kāi)發(fā)的主要障礙, 城中村用地紅線、紅線外違建該如何認(rèn)定成為城市治理者們面臨的主要難題；跨越和解決土地障礙,實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配是城中村改造模式的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn).三是均是在廣東省舊改政策和深圳市城市更新政策實(shí)施之前,政府主導(dǎo)推動(dòng)和運(yùn)

51、作的城中村改造工程,在政府主導(dǎo)下, 市場(chǎng)強(qiáng)力參與, 負(fù)責(zé)拆遷賠償推動(dòng)項(xiàng)目改造工程；由于在國(guó)家層面尚且缺乏存量土地開(kāi)發(fā)的制度設(shè)計(jì),2021年廣東省舊改政策出臺(tái)給城市更新確立了相應(yīng)的上位法依據(jù).四是實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和城中村不同權(quán)利主體的多方利益共贏,開(kāi)啟了特區(qū)內(nèi)城中村改造的新模式,代表了 1992年特區(qū)內(nèi)完成城市化統(tǒng)征后,城中村的開(kāi)展和 走向.土地和社區(qū)村民又一次真正的實(shí)現(xiàn)了城市化,參與到后城市化開(kāi)展的階段,城中村也逐步消失在歷史的洪流中.五是出讓方式上的變化,城中村的城市更新由于涉及到大量的安置和拆遷補(bǔ) 償,協(xié)議方式出讓工程用地更好的保證和促進(jìn)了更新的成功率.六是鹿丹村住宅區(qū)舊改是唯一一個(gè)舊住宅

52、區(qū)成功舊改的案例,但是其歷程極為艱辛,舊住宅區(qū)更新利潤(rùn)空間有限,一般基于特殊的目的,例如安居房的改造,需要政府強(qiáng)力推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)完成,不可復(fù)制和推薦.二原集體經(jīng)濟(jì)組自改模式一一傳統(tǒng)舊改類新安街道上合城市更新自行實(shí)施工程新安街道上合社區(qū)工作站成立于 2005年4月,轄區(qū)地處寶安城區(qū)西北部,共有 原籍居民1820人,掛戶和暫住人口約6萬(wàn)人,面積0.59平方公里,含32區(qū)、33 區(qū)、36區(qū),與深圳特區(qū)主干道107國(guó)道和廣深高速公路南北相鄰,是一個(gè)即保存著 南國(guó)鄉(xiāng)土風(fēng)情, 又充滿現(xiàn)代化氣息的都市城中村,古老的黃氏宗祠古建筑群具有600多年歷史,是深圳市第四批重點(diǎn)文物保護(hù)單位,與現(xiàn)代化廠房和錯(cuò)落有致的高樓

53、大廈相映成趣,成為寶城這座海濱城區(qū)的一顆耀眼明珠.新安街道上合社區(qū)舊村改造工程屬于原村集體和原村民自行改造的城中村改造工程,全體股民參股進(jìn)行改造.該工程建設(shè)用地面積7.27萬(wàn)itf,共撤除建筑面積9.31萬(wàn)itf ,涉及房屋1100多棟,原村民或是非原村民業(yè)主 1069戶,原籍上合的僑民235戶.規(guī)劃總建筑面積21.66萬(wàn)* 其中保存建筑面積1216.9 政策性用房1萬(wàn)itf、商業(yè)4.5萬(wàn)itf、住宅15萬(wàn)itf.通過(guò)更新改造,將一個(gè)臟亂差的 舊屋村改造成為配套設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化花園小區(qū),實(shí)現(xiàn)集體利益、個(gè)人利益、公共利益的多方共贏.圖14新安街道上合社區(qū)城市更新自改工程圖寶安區(qū)里對(duì)股份

54、公司自改工程有扶持政策：專項(xiàng)規(guī)劃編制費(fèi)用由區(qū)專項(xiàng)資金列支；區(qū)政府實(shí)收地價(jià)總額的60%,返還給該社區(qū)股份合作公司,?？钣糜谠擁?xiàng)目的公共市政配套設(shè)施建設(shè)、拆遷及其他環(huán)境提升工程的建設(shè).根據(jù)以上政策, 寶安區(qū)2021年對(duì)上合舊改工程補(bǔ)貼了354萬(wàn)元.特征總結(jié)：原集團(tuán)經(jīng)濟(jì)組織自行改造工程需要該集體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和房 屋建造實(shí)力,自行理清了集體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置,社區(qū)自治水平較強(qiáng)；另外,區(qū)政府需要對(duì)原集體自改的工程予以一定的政策扶持和資金獎(jiǎng)勵(lì).三工改商更新改造模式一一功能改變類1、集體合法用地的舊改：西鄉(xiāng)勞動(dòng)村根本情況：勞動(dòng)社區(qū)位于西鄉(xiāng)街道辦西南部,管轄位置為東至勞動(dòng)路、 海城路,南至興業(yè)路,西至悅

55、和路,北至新湖路.地形以平地為主,無(wú)河流、水域.距西鄉(xiāng)街道辦4公里,距區(qū)政府2.5公里,轄區(qū)面積為2.3平方公里,轄區(qū)內(nèi)有住 宅小區(qū)15個(gè),其中商品房住宅區(qū)6個(gè),包括有：圣淘沙、檳城西岸、富通城二期、圣源華庭、華海南灣、匯一城；城中村住宅區(qū)9個(gè),包括有：寶源新村、 勞動(dòng)二隊(duì)、寶源二區(qū)、海城新村、海城名苑、馬鞍山、海激華庭、聚豪天下、海濤花園.轄區(qū)總?cè)丝诩s5.1萬(wàn)人,其中原居民戶籍人口686人,外來(lái)人口約 5萬(wàn)人西鄉(xiāng)街道勞動(dòng)村舊改工程位于西鄉(xiāng)片區(qū)中央范圍內(nèi),其建筑主要多為上世紀(jì)80年代建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房,沿主要道路的建筑參差不齊,與周邊新建住宅建筑景觀極不協(xié)調(diào),嚴(yán)重影響了城市景觀,是深圳市2007年舊城舊村改造方案工程之一.該舊改工程原為村集體自用廠房,存在一定的平安隱患,土地使用效率低、經(jīng)濟(jì)效益較差.改造范圍面積是45234.98平方米,涉及廠房宿舍35棟,總建筑面積8.6 萬(wàn)平方米,容積率1.35 ,年集體總收入700萬(wàn)元.中央組團(tuán)規(guī)劃用地性質(zhì)為商住和 交通設(shè)施用地.改造后,建成了一個(gè)配套設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化商住小區(qū),規(guī)劃建筑面積約22萬(wàn)平方米,規(guī)劃容積率為4.95 ,建筑