關(guān)于城市規(guī)劃體系的思考

1、關(guān)于城市規(guī)劃體系的思考冷繼順作者簡介：安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，國家注冊城市規(guī)劃師1 問題的引出2000年廣州首先開展編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃(也稱概念規(guī)劃)。在方案編制階段，邀請中規(guī)院、同濟大學(xué)、清華大學(xué)、中山大學(xué)、廣州規(guī)劃院等五家單位在三、四個月內(nèi)各自提出規(guī)劃方案，并經(jīng)過專家評審，之后，又用了一年時間編制深化方案，并準(zhǔn)備報請審批。隨后，杭州、合肥等城市效仿廣州先后編制了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。但由于該類規(guī)劃不是我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中的一部分，我國城市規(guī)劃行政主管部門對此類規(guī)劃未能認(rèn)同，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃處境較為尷尬。此外，對城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃或稱概念規(guī)劃，是研究還是規(guī)劃在理論界也引起爭論。這些問題與概念規(guī)劃

2、存在的客觀性對我國城市規(guī)劃體系提出了一個問題。2 幾個概念的辨析2.1“概念”的含義“概”即要略、總括，“念”即考慮、想法。概念是反映對象本質(zhì)屬性的思維形式。形成概念的過程是從一般到抽象的過程，而把已經(jīng)形成的概念落實到實際對象中，是一個由抽象到具體的過程。規(guī)劃、研究到具體實施就是一個由抽象到具體的過程。概念性到具體化的過程是一個漸進過程，也是一個概念分解的過程。從規(guī)劃建設(shè)的整個過程來看，基本要經(jīng)過這幾個階段：問題的提出基本構(gòu)想(尚未經(jīng)過嚴(yán)格論證)分析研究(論證過程)規(guī)劃部署(綜合選擇過程)規(guī)劃的政策化過程(法定過程)規(guī)劃實施(操作過程)，這個過程中，前幾個階段以概念性為主，并逐步分解，最終落實

3、在具體的建設(shè)中。2.2“規(guī)劃”與“研究”“規(guī)劃”即謀劃、策劃，“研究”即鉆研、推究。規(guī)劃是確定性，是對未來的安排，需要在未來發(fā)展過程中許多可能變化中作出選擇，其規(guī)劃成果是供相應(yīng)的主體提供行動依據(jù)；研究是多義性，主要是通過研究歷史和現(xiàn)狀，尋找事物發(fā)展的規(guī)律，其研究結(jié)果可能是多選擇的，并不是確定性的，這在軟科學(xué)中尤為突出。實際上，規(guī)劃與研究是密不可分的，研究是規(guī)劃的基礎(chǔ)，而研究落實到具體的規(guī)劃安排中，才能起到作用。區(qū)分研究和規(guī)劃，主要應(yīng)該看立題的出發(fā)點，若是為制定行動綱領(lǐng)，即便開展了大量的研究工作，也應(yīng)該是規(guī)劃；如果為了找出問題或發(fā)展選擇并提出建議，就應(yīng)該是研究。但在實際的城市規(guī)劃體系中，由于存在

4、法定程序，即經(jīng)過審批的規(guī)劃才具有行動依據(jù)的性質(zhì)。因此，也可用是否符合法定規(guī)劃體系所規(guī)定的內(nèi)容來確定規(guī)劃還是研究。3 概念性的研究、規(guī)劃與設(shè)計概念與規(guī)劃、研究屬于不同的范疇，但結(jié)合起來卻能夠較清楚的分析日前城市規(guī)劃體系。3.1 概念性規(guī)劃概念性規(guī)劃也即概念規(guī)劃，由于許多城市編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，概念規(guī)劃的概念已為規(guī)劃界所熟知，但也因為如此，對概念規(guī)劃理解在一定程度上固定在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的層次上。從上面的分析中，概念與規(guī)劃的結(jié)合應(yīng)該是多層次的，實際上，概念規(guī)劃是城市規(guī)劃的戰(zhàn)略性、目標(biāo)性的規(guī)劃，由于城市規(guī)劃是多層次的，概念性規(guī)劃也應(yīng)該是多層次的。廣州城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃深化方案是一種宏觀層面上的概念規(guī)

5、劃，工業(yè)區(qū)、居住區(qū)規(guī)劃也存在概念性規(guī)劃內(nèi)容，只是由于問題簡單，概念的確定較為容易而簡化。如房地產(chǎn)策劃中某開發(fā)地段的基本定位，發(fā)展策略就是概念性規(guī)劃的基本內(nèi)容，也是具體規(guī)劃的依據(jù)。3.2 概念性研究既然存在概念性規(guī)劃，也應(yīng)該有概念性研究。實際上，概念性研究是概念性規(guī)劃的基礎(chǔ)，單獨以研究為目的的概念性工作還是很多的。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，由多家參與，編制不同的規(guī)劃方案，準(zhǔn)確的說應(yīng)該是戰(zhàn)略規(guī)劃研究，至少是戰(zhàn)略規(guī)劃研究階段，也即概念性規(guī)劃研究階段。如果從法定的城市規(guī)劃體系上來看，目前國內(nèi)所開展的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃均應(yīng)該是概念性研究。3.3 城市設(shè)計的概念性城市設(shè)計是以城市的形體環(huán)境為研究對象，通過對城市環(huán)

6、境三維的空間設(shè)計，來貫徹城市規(guī)劃思想，指導(dǎo)城市環(huán)境元素的進一步設(shè)計。城市設(shè)計是規(guī)劃與建筑設(shè)計的橋梁。由于城市環(huán)境元素的不確定性，城市設(shè)計在很大程度上是城市空間的概要性設(shè)計，也就是說，城市設(shè)計包含著空間概念性設(shè)計的內(nèi)涵。3.4 概念性研究與規(guī)劃的重要性 概念性的規(guī)劃、研究將在各層次的城市規(guī)劃中占著越來越重要的作用。從宏觀層面上說，城市發(fā)展所涉及到的問題復(fù)雜，影響城市長遠(yuǎn)發(fā)展的因素涉及到城市的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等幾乎各個方面，僅按“藍(lán)圖規(guī)劃”的方式難以實現(xiàn)對城市長遠(yuǎn)發(fā)展的控制引導(dǎo)。從微觀層面看，城市建設(shè)不僅僅是功能的劃分和用地的安排，城市空間、社區(qū)環(huán)境等均需要在功能安排之前給予一個基本定位。城

7、市設(shè)計帶有很強的空間概念性設(shè)計，該學(xué)科的快速發(fā)展，已說明微觀規(guī)劃中對概念性規(guī)劃、設(shè)計的需要。從我國城市發(fā)展過程來看，快速的城市化以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市建設(shè)的主體、投資主體多元化，城市的發(fā)展通過計劃式的具體控制已不能滿足社會的需要。4 現(xiàn)行規(guī)劃體系及新城市規(guī)劃體系4.1 現(xiàn)行規(guī)劃體系及其發(fā)展我國法定規(guī)劃體系主要包括五個層次。其一是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城市規(guī)劃法中將城市行政區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容之一，區(qū)域性城鎮(zhèn)體系規(guī)劃多年未有法定的編制審批程序。近二年來，認(rèn)識到區(qū)域性規(guī)劃的重要性，已開始將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為獨立的規(guī)劃進行編制、審批，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也開始由國務(wù)院審批，“安徽省城鎮(zhèn)體

8、系規(guī)劃”是我國批準(zhǔn)實施的第二個省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。與此同時，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容及編制思路也有大大更新，珠江三角洲地區(qū)編制了城鎮(zhèn)群規(guī)劃，江蘇、安徽等地著手編制了都市圈規(guī)劃。區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃已經(jīng)得到越來越深入的研究。其二是城市總體規(guī)劃。城市規(guī)劃編制辦法中將城市總體規(guī)劃的年限定為1520年，城市總體規(guī)劃主要是城市在一定時期內(nèi)城市用地、功能布局等的藍(lán)圖規(guī)劃。隨著對城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的加深，城市總體規(guī)劃越來越重視城市發(fā)展的宏觀問題，如城市的發(fā)展方向、城市性質(zhì)、城市規(guī)模等。但由于總體規(guī)劃時限、相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范等方面的制約，法定的總體規(guī)劃模式已與城市發(fā)展的需要產(chǎn)生大量的矛盾，導(dǎo)致城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等模式的產(chǎn)生。其三

9、是分區(qū)規(guī)劃。分區(qū)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的深化，主要針對大城市總體規(guī)劃深度難以與詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合而設(shè)立，是總體規(guī)劃的補充。90年代中期廣州開展的分區(qū)規(guī)劃采用劃小分區(qū)，深化編制內(nèi)容的方式，將規(guī)劃的建成區(qū)劃分為70多個分區(qū)，部分深度達到控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求。其四是控制性詳細(xì)規(guī)劃，該層次規(guī)劃是規(guī)劃管理中最便于操作的內(nèi)容，深圳市為強化控制性規(guī)劃的管理作用，在控制性規(guī)劃(技術(shù)文件)的基礎(chǔ)上建立了法定圖則制度。其五是修建性詳細(xì)規(guī)劃。該層次規(guī)劃是與建設(shè)結(jié)合最緊密的規(guī)劃形式，但由于只有建設(shè)項目落實后，規(guī)劃才真正具有實際的建設(shè)指導(dǎo)作用，而許多城市的重要地段的建設(shè)有多元的建設(shè)主體，建設(shè)意圖、建設(shè)時期存在很大差異，通過修建性

10、詳細(xì)規(guī)劃很難進行有效的控制。在這種情況下，城市設(shè)計以其空間概要性設(shè)計的突出表現(xiàn)而得到了迅速發(fā)展。4.2 新的規(guī)劃體系隨著我國改革的不斷深入，城市規(guī)劃理論不斷更新，現(xiàn)行法定城市規(guī)劃體系已越來越不適應(yīng)發(fā)展的需要。一方面，由于現(xiàn)行規(guī)劃體系主要是在上世紀(jì)90年代初以前制定的，計劃經(jīng)濟的色彩較為濃厚，在市場經(jīng)濟發(fā)育不斷完善的今天，難以對不斷變化的城市綜合發(fā)展起到很好的引導(dǎo)控制作用。另一方面，由于城市規(guī)劃理論的不斷更新，城市發(fā)展理念的變化，也要求城市規(guī)劃體系應(yīng)該進行適當(dāng)?shù)母?。從?dāng)前城市規(guī)劃的發(fā)展要求出發(fā)，在保持現(xiàn)有規(guī)劃體系的延續(xù)性的前提下，建立了上圖所示的新的規(guī)劃體系。該體系主要通過加強概念性規(guī)劃、研究的內(nèi)容為出發(fā)點。其中，在規(guī)劃的層次上，增加了城市發(fā)展的戰(zhàn)略性研究層面，該層面以戰(zhàn)略發(fā)展研究開始，進而編制模糊期限的戰(zhàn)略規(guī)劃，最終形成城市長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略是城市長遠(yuǎn)發(fā)展的基本目標(biāo)，應(yīng)賦予其較強的法律地位。在規(guī)劃體系的縱斷面上，主要增強規(guī)劃研究的內(nèi)容。在區(qū)域規(guī)劃層面加強規(guī)劃發(fā)展的綜合性研究和機制性研究，并最終落實到協(xié)調(diào)發(fā)展策略上。在城市總體規(guī)劃層面上，以城市長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，加強規(guī)定限期的目標(biāo)性研究和策略性研究，在這些基礎(chǔ)上形成總體規(guī)劃大綱，進而制定城市的總體規(guī)劃文件。在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面上，應(yīng)該開展對城市不同地段、不同用地功能的控制