淺議違反土地用途的房屋租賃合同效力

1、淺議違反土地用途的房屋租賃合同效力淺議轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的租賃合同的效力：唐賓時間：2130324【基于對上述某區(qū)法院判決的疑問,筆者查閱了各地法院對類似案件的判決,發(fā)覺各地法院對于轉(zhuǎn)變房屋用處的租賃合同的效力判決結(jié)果及其判決根據(jù)缺乏根本統(tǒng)一的尺度和標準,甚至同一法院對同類案件的判決結(jié)果也截然迥異，令人無所適從。各地法院判決結(jié)果和判決根據(jù)大致有如下幾種情形：、武漢市某區(qū)人民法院審理承租人反訴某汽車修造公司擅自轉(zhuǎn)變劃撥土地及房屋用處，要求確認租賃合同無效的案件數(shù)起,一律以未違背法律、行政法規(guī)的效力性強迫性規(guī)定為由，駁回反訴人的反訴懇求,但并未對土地管理法及土地管理法施行條例等法律關(guān)于土地用處

2、的規(guī)定是否為效力性強迫性規(guī)定進展進一步闡釋,缺乏說理的深度,不能產(chǎn)生令人信服的法律效果。、廣東佛山市某區(qū)人民法院的判決,認為土地管理法、土地管理法施行條及物權(quán)法等法律關(guān)于不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處的規(guī)定，旨在調(diào)整土地用法者利用土地進展建立的行為，其調(diào)整和標準的對象為建立用地用法權(quán)人或建立單位,并非旨在標準和調(diào)整房屋建成后的利用和處分行為。3、最高人民法院分別于21年和2002年對轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的租賃合同的效力作出了截然不同的法律認定。在昆明市消防支隊上訴重慶市墊江復(fù)合保溫材料總廠租賃合同糾紛一案中,最高人民法院(200民一終字第3號民事判決書判決認定，出租方未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)變土地用處和房屋性質(zhì)

3、的出租行為，違背土地管理法和土地管理法施行條例等法律行政法規(guī)中關(guān)于土地用法者必需根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的用處用法土地的強迫性規(guī)定，其租賃協(xié)議書無效。昆明消防支隊房屋出租行為具有轉(zhuǎn)變土地用處的性質(zhì),是違法行為,無論是否上繳租金中的土地收益局部,均不能使租賃協(xié)議書有效。但頗具戲劇性的是,時隔不到一年,對蘭州紅麗園商貿(mào)有限責任公司上訴甘肅誠信電線電纜有限責任公司房屋租賃合同糾紛一案，最高人民法院卻以(20民一終字第號民事判決書判決認定,轉(zhuǎn)變劃撥土地用處的房屋租賃合同有效。其判決理由為:依據(jù)中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第五十五條和城市房屋租賃管理方法其次十五條的規(guī)定,即房屋全部人將以劃撥方式獲得用

4、法權(quán)的國有土地上建成的房屋出租的,應(yīng)當將租金中的土地收益按財政部關(guān)于國有土地用法權(quán)有償用法收入征收管理的暫行方法和關(guān)于國有土地用法權(quán)有償用法收入假設(shè)干財政問題的暫行規(guī)定的規(guī)定，由市縣人民政府房地產(chǎn)管理部門代收代繳。(二)成因分析1.對不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處的強迫性規(guī)定畢竟為管理性強迫性規(guī)定還是效力性強迫性規(guī)定理解不一對轉(zhuǎn)變劃撥土地用處租賃合同效力持確定說的學(xué)者和實務(wù)人士認為，土地管理法及土地管理法施行條例中關(guān)于不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處,轉(zhuǎn)變土地用處的必需經(jīng)相關(guān)土地和規(guī)劃主管部門批準，并辦理土地用處變更登記的規(guī)定系管理性強迫性規(guī)定,是土地行政主管部門從土地用處管制角度對土地用法者應(yīng)按規(guī)劃用處使用土地的

5、行政管理性要求。違背該規(guī)定,僅導(dǎo)致相關(guān)行政管理機關(guān)對其進展行政懲罰的法律后果,不必定導(dǎo)致轉(zhuǎn)變劃撥土用處的租賃合同無效。其法律根據(jù)是房地產(chǎn)管理法及其與之配套的城市房屋租賃管理方法并未制止劃撥土地上房屋出租,只要將租金中的土地收益中上繳國家,并不損害國家利益。對轉(zhuǎn)變劃撥土地用處租賃合同效力持否認說的學(xué)者和實務(wù)人那么士認為，土地管理法及土地管理法實施條例關(guān)于不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處的規(guī)定系效力性強迫性規(guī)定,其目的在于否認轉(zhuǎn)變土地用處的行為在民商法上的效力,以引導(dǎo)民商事主體遵循我國土地用處管制的根本原那么，根據(jù)既定土地用處合理用法土地,否那么，土地用處管制將形同虛設(shè)。同時，由于房屋租賃主管部門沒有足夠的人

6、員、精力主動強迫作為房屋全部權(quán)人的出租人辦理房屋租賃備案登記，其監(jiān)管只能是被動監(jiān)管,即主要依靠于出租人自覺辦理房屋租賃備案登記。但基于趨利避害和追求利益最大化的本能，大多數(shù)出租人不會主動辦理房屋租賃備案登記。因此，寄望于轉(zhuǎn)變劃撥土地用處的房屋有全部權(quán)人以國家利益為大局,將劃撥土地上房屋出租的收益中的土地收益局部上繳國家，是不實在際。2. 未區(qū)分劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用處出租和轉(zhuǎn)變房屋用處出租的法律性質(zhì)有法律專家和實務(wù)人士認為,中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地用法權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(下稱出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十五條和中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法(下稱城市房地產(chǎn)管理法)第五十六條的規(guī)定，為轉(zhuǎn)變劃撥土地上

7、房屋的出租合同效力的供應(yīng)了法律根據(jù)。依據(jù)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十五條規(guī)定,只要經(jīng)土地和房屋管理部門批準，滿足土地用法者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人,具有國有土地用法證和建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明,以及按規(guī)定簽訂土地用法權(quán)出讓合同,向當?shù)厥?、縣人民政府補交土地用法權(quán)出讓金或者以出租房屋所獲收益抵交土地用法權(quán)出讓金等條件,劃撥土地及地上建筑物、附著物即可出租。依據(jù)城市房地產(chǎn)管理法)第五十六條規(guī)定:只要房屋全部權(quán)人將租金中所含的土地收益上繳國家，劃撥土地上的房屋即可出租。筆者認為,出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十五條以及城市房地產(chǎn)管理法)第五十六條所調(diào)整和標準的對象主要為劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用處下的

8、房屋出租行為,而不包括轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的房屋出租行為，理由如下：1)我國實行房地一體主義，不僅房屋和土地的物權(quán)歸屬應(yīng)適用該規(guī)章，房屋和土地的用處亦應(yīng)遵循該根本規(guī)章,土地用處挺直打算房屋用處。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十三條的規(guī)定，建立單位應(yīng)當根據(jù)規(guī)劃條件進展建立，確需變更的,必需向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合掌握性具體規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。同時,根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方法第四十二條的規(guī)定,掌握性具體規(guī)劃確定的各地塊的主要用處應(yīng)當作為強迫性內(nèi)容。綜上可知，房屋建立應(yīng)當根據(jù)城市總體規(guī)劃和相應(yīng)地塊掌握性具體規(guī)劃確定的土地用處進展建立。因此,土地用處挺直和終局的打算房屋

9、用處,轉(zhuǎn)變房屋用處,其本質(zhì)是轉(zhuǎn)變了土地用處。(2我國對土地用處實行嚴格的管制制度，土地用法者必需根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的土地用處用法土地。任何轉(zhuǎn)變土地用處的行為，都應(yīng)當履行法定的審批程序，即須經(jīng)土地主管部門同意,并報批準用地的人民政府批準。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變土地用處的，還必需符合城市總體規(guī)劃要求，經(jīng)得規(guī)劃主管部門的同意。經(jīng)過上述程序轉(zhuǎn)變土地用處后,還應(yīng)在土地登記主管部門作土地用處變更登記。)劃撥土地是指土地用法者通過各種方式依法無償或以極低的對價獲得的土地，具有很強的政策性,必需符合劃撥用地名目對用法主體和特定用處的要求。依據(jù)國土資源部令第9號劃撥用地名目第四條的規(guī)定,以劃撥方式獲得的土地用法

10、權(quán),因企業(yè)改制、土地用法權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)變土地用處等不再符合本名目的，應(yīng)當實行有償用法。因此,房屋全部權(quán)人轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處,其本質(zhì)是轉(zhuǎn)變了劃撥土地的用處，已經(jīng)不再符合劃撥用地名目的規(guī)定,應(yīng)當通過補繳土地出讓金的方式將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓用地。3. 法不責眾的心態(tài)局部法律專家和實務(wù)人士認為，轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的房屋出租行為大量存在,不僅國有企事業(yè)單位存在該種情形，大量國家行政、司法機關(guān)也存在該種狀況,還有大量國有企業(yè)改制后國有控股、民營企業(yè)因按相關(guān)政策保存房屋所占用土地的劃撥性質(zhì)，將劃撥土地上房屋出租獲利。因此,假設(shè)否認轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的租賃合同的效力,無疑會給既有的租賃業(yè)態(tài)造成宏大沖

11、擊，牽涉面廣,涉及的利益群體眾多,與當前高度重視審訊社會效果的司法裁判指導(dǎo)思想相悖。反之，從物盡其用的角度動身,對該類房屋租賃合同效力予以確定，符合鼓舞交易、盡量維持合同效力的裁判指導(dǎo)思想。筆者認為,上述觀點同樣缺乏根據(jù)。作為由國家財政負擔經(jīng)費的行政、事業(yè)單位及司法機關(guān)不以營利為目的，不同于一般的商事主體。因此，盡管其劃撥土地上房屋出租系民事行為，但不應(yīng)以對一般的民商事主體之間合同糾紛所總結(jié)出來的盡量促成交易和維持合同效力的民商事審訊指導(dǎo)思想來認定其出租行為的效力。而更應(yīng)從是否凡違背土地管理法及土地管理法施行條例對土地用處管制和土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的角度認定其效力。此外,以司法裁判形

12、式否認上述租賃合同的效力，反而更有利于嚴格限制局部行政機關(guān)、企事業(yè)單位濫用土地劃撥的政策肆意圈地，建立嚴峻超過自身實際需要的房屋面積出租牟利的行為,促進節(jié)省集約用地。四、對效力性強迫性規(guī)定的再認識最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國合同法假設(shè)干問題的說明(二第十四條將合同法第五十二條的強迫性規(guī)定區(qū)分為效力性強迫性規(guī)定和管理性強迫性規(guī)定，只有違背了效力性強迫性規(guī)定才導(dǎo)致合同無效。但如何識別和認定兩類不同的強迫性規(guī)定,相關(guān)法律和司法說明均未規(guī)定詳細的標準。學(xué)界通說認為，應(yīng)從如下標準推斷和識別兩類不同的強迫性標準：一是審查法律、行政法規(guī)是否明確規(guī)定違背強迫性規(guī)定將導(dǎo)致合同無效或不成立；二是審查違背強迫

13、性規(guī)定是否損害國家或社會公共利益;三是審查其立法目的是出于行政管理的需要,還是制止行為本身；四是審查強迫性規(guī)定的調(diào)整對象,即強迫性規(guī)定針對的是行為方式還是行為結(jié)果，是針對準入資格還是行為內(nèi)容。綜合以上識別標準,筆者認為,土地管理法第四條、第十二條、第五十六條以及土地管理法施行條例第六條關(guān)于必需根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的用處用法土地和不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處的規(guī)定，應(yīng)當認定為效力性強迫性規(guī)定。首先,從其立法目的來看，上述規(guī)定原那么上制止轉(zhuǎn)變土地用處行為本身,并嚴格制止轉(zhuǎn)變土地用處行為結(jié)果的實現(xiàn),僅在不違背土地利用總體規(guī)劃并符合城市總體規(guī)劃的前提下,經(jīng)土地主管部門同意,并報原批準用地的人民政府批準，才

14、能轉(zhuǎn)變土地用處。其次，不同用處的土地價值差異宏大,擅自將劃撥土地用作不符合劃撥土地名目規(guī)定的用處，躲避應(yīng)補繳的土地出讓金,損害國家利益。因此,將土地管理法及其施行條例關(guān)于不得擅自轉(zhuǎn)變土地用處的規(guī)定認定為效力性強執(zhí)行規(guī)定，更符合土地管理法的立法本意。五、建議雖然,土地管理法及其施行條例對不得擅自土地用處的規(guī)定為效力性強迫性規(guī)定,但是否應(yīng)一概否認轉(zhuǎn)變劃撥土地上房屋用處的租賃合同的效力那么應(yīng)持慎重看法。筆者認為,應(yīng)當區(qū)分轉(zhuǎn)變后的土地用處是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,分別處理。對于不符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的,因其損害國家和社會公共利益，應(yīng)認定房屋租賃合同無效;對于符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的,可以參照合同效力補正制度，即以是否在一審法庭辯論前獲得相關(guān)主管部門的批準作為認定合同效力的根據(jù)。假設(shè)房屋全部權(quán)人轉(zhuǎn)變劃撥土地用處的行為在一審法庭辯論終結(jié)前獲得土地主管部門和原批準用地的人民政府同意的,