地方政府融資平臺的優(yōu)勢及風(fēng)險

1、摘要改革開放三十多年以來，我國進(jìn)行了幾次大的財政體制改革，尤其在分稅制改革后，中央財政收入比重增加，地方財政收入被不斷壓縮，然而地方政府提供的公共服務(wù)的卻不減反增，在財力有限的情況下，地方政府面臨著提供更多公共服務(wù)的窘境；與此同時，由于我國制度基礎(chǔ)比較薄弱，缺乏財政分權(quán)條件下協(xié)調(diào)中央與地方職責(zé)的經(jīng)驗,信息不充分等原因，中央政府試圖通過轉(zhuǎn)移支付(尤其是很多專項轉(zhuǎn)移支付)來彌補(bǔ)縱向資金缺口在很多時候產(chǎn)生的效果比較有限。在這種情況下,地方政府為了滿足公共需求，只能通過各種融資手段來籌集資金。地方政府融資對經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為了減小地方政府資金困難、規(guī)范地方政府融資行為、防范財政風(fēng)險

2、、建立穩(wěn)固的政府財政，國際上多數(shù)國家的做法是允許地方政府自主發(fā)行債券。地方政府主要允許設(shè)立地方政府融資平臺和發(fā)行一些實(shí)質(zhì)上由中央政府控制的地方政府債券（數(shù)量很少）來融資，主要包括1988年的國債轉(zhuǎn)貸、2009年的代理發(fā)行和2011年四個試點(diǎn)城市的自行發(fā)行債券。本文將在分析地方政府融資平臺和地方政府發(fā)行債券的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，評價這兩種融資方式的優(yōu)勢和風(fēng)險，意在說明地方政府自主發(fā)行債券雖存在不成熟因素，但允許其發(fā)行債券是可行的，并且應(yīng)有條件地逐步地賦予地方政府發(fā)債權(quán)，最后給出了完善地方政府融資措施的建議。關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；地方政府債券一、文獻(xiàn)綜述（一）研究地方政府融資平臺的文獻(xiàn)綜述國內(nèi)外學(xué)者

3、主要從融資風(fēng)險、融資渠道和宏觀政策方面來研究地方融資平臺。巴曙松(2009)認(rèn)為，“地方政府投融資平臺在金融危機(jī)的背景下瘋狂融資，已經(jīng)成為我國最大最活躍的負(fù)債主體，其井噴式的融資規(guī)?？赡軙鹁薮蟮娘L(fēng)險，其中縣級平臺公司風(fēng)險最大”巴曙松.中國地方政府債務(wù)的宏觀考察J.經(jīng)濟(jì).2010年10期。楊冬等（2010）認(rèn)為，“在地方政府融資平臺方面，商業(yè)銀行面臨著項目盈利周期長、償債能力難以評估和無法了解資金的真實(shí)流向的風(fēng)險”楊冬城投公司融資圖譜：國開行成最大債主N證券時報，2010-3-25。陸岷峰、張惠(2010)認(rèn)為，“僅依靠銀行貸款是無法保障政府投資項目的可持續(xù)性的，地方政府還需要進(jìn)一步拓展融資

4、渠道，比如建立信托計劃、發(fā)行平臺公司企業(yè)債券等融資方式”陸岷峰，張慧關(guān)于地方政府融資平臺貸款的深層思考J經(jīng)濟(jì)研究，2010（3）。（二）研究地方發(fā)行債務(wù)的文獻(xiàn)綜述劉尚希和鄢曉發(fā)(2009)針對地方政府舉債的制度性原因研究表明，“由于財政體制上中央與地方財力和事權(quán)的不匹配，以及官員追求政績的動因，各級地方政府?dāng)U大融資的意愿強(qiáng)烈，其形式一是擴(kuò)大非稅收入，二是債務(wù)融資”劉尚希.鄢曉發(fā).當(dāng)前財政體制:初步的認(rèn)識與評價J.財政部財政科學(xué)研究所研究報告.2009。賈康和劉微(2010)的研究指出,“1994年分稅制改革并沒有在財力與事權(quán)相匹配方面得到有效的改進(jìn)，省級以下政府并未真正貫徹分稅制”賈康.劉微.

5、張立承.石英華.孫潔.我H地方政府債務(wù)風(fēng)險和對策J.經(jīng)濟(jì)研究參考.2010年14期。宗良、周冶富就四省市試點(diǎn)自行發(fā)行債券的研究（2012)認(rèn)為，地方債的自行發(fā)行與自主發(fā)行不相同，這次試點(diǎn)的自行發(fā)行債券可以被看做是一次過渡性的制度安排,未來我國的地方政府債券的趨勢是“代理發(fā)債一自行發(fā)債一自主發(fā)債”的演變。潘君瑜針對地方政府自主發(fā)行債券的可行性研究 (2009)認(rèn)為,“地方政府強(qiáng)烈的發(fā)債意愿是發(fā)展地方債券市場的推動力，同時個人和機(jī)構(gòu)對地方債券也具有較強(qiáng)的投資需求和承受能力”潘君瑜.金融危機(jī)背景下開放我國地方債券市場的可行性探究.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.2010年01期。二、地方政府融資的理論依據(jù)本文主要從市

6、場失靈理論、準(zhǔn)公共物品理論、財政分權(quán)理論、公債負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)嫁理論四個方面來概述政府投融資的理論依據(jù)溫連青地方政府投融資平臺的風(fēng)險及防范山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。（一）市場失靈理論現(xiàn)實(shí)生活中，“市場失靈”凱恩斯就業(yè)、利息和貨幣通論M北京：商務(wù)出版社.1988現(xiàn)象普遍存在，即單純依靠市場無法達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會資源配置最優(yōu)，具體表現(xiàn)為：外部效應(yīng)；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)；壟斷現(xiàn)象；收入分配不公平。政府融資既具有政府補(bǔ)貼的作用，以促進(jìn)社會公平；又具有市場競爭性質(zhì)，在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效性。（二）準(zhǔn)公共品理論公共物品亞當(dāng)斯密國民財富的性質(zhì)和原因的研究M北京：商務(wù)出版社.1979用來滿足公共需求，具有非排他性

7、和非競爭性，通常由政府供給；私人物品用來滿足私人需求，具有排他性和競爭性，一般由私人供給；而準(zhǔn)公共物品，或者具有內(nèi)部成本高于內(nèi)部收益的特點(diǎn)，或者具有消費(fèi)的排他性，這就決定了無論是政府還是市場都不可能單方面提供準(zhǔn)公共物品。因此，準(zhǔn)公共物品的唯一有效供給途徑就是政府投融資機(jī)制。（三）財政分權(quán)理論在我國財政分權(quán)的體制下，中央政府和地方政府在提供公共物品時各有分。中央財政收入包括中央稅、共享稅中中央財政的部分、國債收入和各項收費(fèi)等；地方財政收入除了本級稅收、行政性收入和中央政府轉(zhuǎn)移支付之外,地方公債收入也是不可確實(shí)的一部分。（四）公債負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)嫁理論地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特征是投資規(guī)模大、投資周期長、效益

8、收益期長，地方政府利用貸款和地方政府債券融資就成為必然的選擇。首先，有些公共物品形成的效益不僅當(dāng)代人可以享用，甚至后代人也可以接著享用，如果完全依靠稅收籌資，實(shí)際上就是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部成本讓當(dāng)代人負(fù)擔(dān)，而后代可以搭便車，不符合時期受益與代際公平的原則。其次，與稅收籌資相比，債務(wù)融資更具有比較優(yōu)勢，造成的社會超額負(fù)擔(dān)相對較小。三、地方政府融資平臺的優(yōu)勢及風(fēng)險（一）我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀伴隨著1994年分稅制改革的推進(jìn)，我國地方融資平臺而產(chǎn)生。隨著分稅制改革，中央財政收入比重的逐年上升，地方財政收入比重的逐年下降，在城市化的大背景下，各個地方政府承擔(dān)著公共基礎(chǔ)設(shè)施和住房剛性需求不斷增加的重

9、任，但現(xiàn)狀是地方政府支多收少，面對擴(kuò)張的需求，有心無力。解決巨大資金缺口，不能寄希望于功效甚微的中央轉(zhuǎn)移支付，而預(yù)算法規(guī)定的政府不能進(jìn)行市場化直接融資，此時，地方政府融資平臺解決了融資問題。此外，其他因素例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可以快速拉動GDP為官員創(chuàng)造政績，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展推動土地價格的飆升，大幅度增長的土地出讓金為融資平臺提供了有利條件。2010年末，審計署數(shù)據(jù)顯示，地方政府共設(shè)立有6570家融資平臺，存在注冊資本未到位、虛假出資、借新還舊，逾期債務(wù)等問題。相對于審計署，銀監(jiān)會的統(tǒng)計結(jié)果會相對較高，銀監(jiān)會將所有與地方政府有關(guān)的債務(wù)都?xì)w為地方融資平臺的貸款。在這些債務(wù)余額中，有5.2萬億

10、元是 2008 年以后舉借的，有4.9萬億元是地方政府融資平臺的債務(wù)。中金公司的數(shù)據(jù)表明，至 2010 年末，全國地方融資平臺貸款余額雖比審計署統(tǒng)計數(shù)額低，卻也已達(dá) 9.09 萬億元。央行公布的數(shù)據(jù)比審計署和中金公司統(tǒng)計的數(shù)值都高，可能已接近 14.377 萬億元焦菲我國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險問題研究山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。2014年初，各省市審計廳（局）公布了政府性債務(wù)審計結(jié)果，給出了截至2012年末“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值，結(jié)果顯示，浙江、天津兩地政府都有三分之二份額的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)要靠賣地來償還。其他省市即使對土地出讓金沒有那么依賴，但最少的也需

11、用賣地的方式償還五分之一的債務(wù)。這不能算作地方政府的錯，分稅制改革后，地方政府只有營業(yè)稅、城建稅及教育稅金附加和增值稅的25%，營改增后，地方財政收入更加吃緊，不免對預(yù)算外收入更加依賴，而土地出讓金是預(yù)算外收入的主要部分。（二）地方政府融資平臺的優(yōu)勢實(shí)際上，地方政府融資平臺已成為我國城市化和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平的一支重要力量，其優(yōu)勢有很多，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融集資金，降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡程度，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。如果地方政府債務(wù)融資如“黃金法則”所闡述的那樣主要用于資本性支出，而非彌補(bǔ)經(jīng)常性支出的赤字，就可保障投資的可持續(xù)性和代際的公平性。市場在資源配置中

12、發(fā)揮決定性作用是地方政府在選擇投資項目時應(yīng)給予充分考慮的前提，政府投資最好保持中性，集中于非競爭領(lǐng)域，不干擾市場正常競爭活動。同時強(qiáng)調(diào)政府投資項目自身要能產(chǎn)生一定收益，充分利用相關(guān)政策，根據(jù)項目特點(diǎn)，積極拓展融資渠道，使融資結(jié)構(gòu)多元化，減輕財政壓力，控制銀行風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺的良性發(fā)展。(三)地方政府融資平臺的風(fēng)險風(fēng)險與機(jī)會共存，隨著地方政府融資平臺的不斷發(fā)展，其運(yùn)作過程中的風(fēng)險因素不容小視，我們依據(jù)風(fēng)險的來源，將地方政府融資平臺的風(fēng)險分為資金流通環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的內(nèi)部風(fēng)險，資金流通環(huán)節(jié)指資金籌集、投放、回收和按期償還等環(huán)節(jié)；和不為地方政府融資平臺所控制的外部風(fēng)險。以下就是對這兩種風(fēng)險

13、溫連青地方政府投融資平臺的風(fēng)險及防范山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文2013的詳細(xì)闡述。1.內(nèi)部風(fēng)險（1）運(yùn)行風(fēng)險政府創(chuàng)立地方政府融資平臺，就會對其運(yùn)行過程進(jìn)行干預(yù)，在決策過程和人事管理方面甚至具體到某項業(yè)務(wù)，地方政府融資平臺都得服從于政府的指揮。這就造成了融資平臺債務(wù)的籌借、使用、償債的責(zé)任主體不明晰。很多情況是，款項的具體使用和管理不受地方政府融資平臺控制，地方政府融資平臺只是名義借款人，真正有決策權(quán)的是地方政府、財政部門及有關(guān)行政機(jī)構(gòu)。其次，地方政府融資平臺存在著經(jīng)營管理機(jī)制和監(jiān)管約束機(jī)制不健全的制度風(fēng)險。與現(xiàn)代公司相比，當(dāng)前大多數(shù)地方政府融資平臺不具備高效的治理結(jié)構(gòu)和合理的經(jīng)營管理體制，權(quán)利不足，

14、義務(wù)模糊，利益劃分又不明確。地方政府為追求政績，盲目礦大融資平臺的融資規(guī)模，將自身還款能力置之度外，且不能對融資渠道作出準(zhǔn)確評估、對資金使用作出合理安排，一旦投資項目成本收不回來，地方政府有破產(chǎn)風(fēng)險。（2）道德風(fēng)險地方政府融資平臺是由地方政府通過注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)的形式組建設(shè)立的，繞過預(yù)算法的約束，為市政建設(shè)籌措資金。地方政府融資平臺雖然本質(zhì)上受地方政府控制，但其有獲取獨(dú)立決策權(quán)的動機(jī)，同時它知道平臺債務(wù)最終會由地方財政“兜底”，所以其幾乎不承擔(dān)還債義務(wù)。因此，地方政府融資平臺容易忽視道德約束，更偏好于風(fēng)險較大的投資項目。融資平臺自身償債能力不足，地方政府又盲目無序地?fù)?dān)保，最終造成融資平臺過

15、度負(fù)債，給社會帶來利益損失的可能。（3）成本收益風(fēng)險成本收益風(fēng)險，是指投資成本高于投資收益的可能性。投資成本指地方政府融資平臺投放于具體建設(shè)項目上的所有資金，投資收益指項目建成后帶來的經(jīng)濟(jì)收益和社會收益，經(jīng)濟(jì)收益可以用貨幣定量度量，而社會收益很難定量準(zhǔn)確計算。在僅考慮經(jīng)濟(jì)收益的情況下，項目建設(shè)的各個階段都可能會出現(xiàn)影響最終收益的風(fēng)險，比如建設(shè)前可行性分析不足、建設(shè)中管理監(jiān)督?jīng)]有效率、建設(shè)后各種原因?qū)е率褂貌蛔愕?，這些都可能造成收益大于成本的后果，最后投資失敗。2.外部風(fēng)險（1）金融風(fēng)險地方政府融資平臺存在的主要的風(fēng)險是流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險和擔(dān)保風(fēng)險。首先，地方政府融資平臺投資于公共性和基礎(chǔ)性的

16、設(shè)施建設(shè)所需的資金主要來源于商業(yè)銀行貸款，而公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要特點(diǎn)就是投資金額大、投資回收期長、投資效益難以準(zhǔn)確估計，因而地方政府融資平臺的貸款以中長期為主，償債風(fēng)險當(dāng)然比短期貸款要大。目前，銀行存款趨于短期化，而信貸區(qū)域長期化，在嚴(yán)格的資本充足率要求下，銀行存貸結(jié)構(gòu)不合理的問題更加突出，直接加大了銀行潛在的流動性風(fēng)險。其次，投資期長使得地方政府融資平臺必須大規(guī)模借貸，且以長期貸款為主，規(guī)模大、期限長無疑對應(yīng)著高額的利息支付，地方政府融資平臺面臨著巨額的本金和利息，而公共基礎(chǔ)設(shè)施高投入低收益的特征無疑會增加了地方政府融資平臺違約的可能性，造成信用風(fēng)險。最后，地方政府一般以公共設(shè)施的收費(fèi)、投

17、資項目的經(jīng)營收入或者財政收入為擔(dān)保，來獲取信貸資金，這意味著銀行面臨著隱形的擔(dān)保風(fēng)險。因為能夠作為擔(dān)保的只有財政收入，其他兩項很微薄且不可靠，而我國現(xiàn)行財政分權(quán)制度使地方財政收入大幅度減少，擔(dān)保能力也隨之降低；與此同時，擔(dān)保法也禁止地方政府也明確規(guī)定了地方政府融資平臺以地方財政收入作為抵押是缺乏法律效力的，因此，。（2）財政風(fēng)險從上述論述的銀行債務(wù)金融可知，地方財政需為融資平臺 “兜底”，這容易形成地方政府的財政風(fēng)險。我國地方財政的一個顯著特點(diǎn)是“土地財政”，土地出讓金是地方政府預(yù)算外收入的主要組成部分，然而，地方政府將未來幾十年的土地使用權(quán)一次性出售，表面上增加了本財政年度的財政收入，實(shí)際上

18、是透支了未來的財政資源，這種方式是不可持續(xù)的。雖然近年來土地價格一路飆升，地方政府“賺的”盆滿缽滿，但土地是稀缺性資源，且沒有人能夠保證地價維持上漲趨勢不變，這無疑給地方政府帶來了無形的財政風(fēng)險。（3）政策風(fēng)險眾所周知，中國是一個政府主導(dǎo)型國家，政策的變動很可能會造成經(jīng)濟(jì)的波動。具體到地方政府融資平臺上就是，政府的宏觀政策和微觀政策可能會影響其經(jīng)濟(jì)行為。例如，2009年初，為了保增長，促發(fā)展，應(yīng)對國際經(jīng)融危機(jī)的沖擊，國家制定“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”的政策，這如一場春雨，使地方政府融資平臺迅猛發(fā)展；而2010年，中央政府“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”一出臺，和

19、2011年央行幾次上調(diào)存款準(zhǔn)備金利率，使得地方政府融資平臺的發(fā)展受到有力的限制。四、地方發(fā)行債券的優(yōu)勢及不成熟因素（一）地方發(fā)行債券的現(xiàn)狀在我國地方發(fā)行債券的歷史上共有四種模式李亞玲我國地方政府自主發(fā)債模式及其債務(wù)管理研究財政部財政科學(xué)研究所碩士論文2013：1998為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)實(shí)行了八年的“國債轉(zhuǎn)貸”；當(dāng)前,地方政府融資平臺發(fā)行的“城投債”；2009年中央政府財政部代理地方政府發(fā)行的債券；2011年四個試點(diǎn)?。ㄊ校?，包括上海市、浙江省、廣東省、深圳市“自行發(fā)行”的債券。1.“國債轉(zhuǎn)貸”模式1998年的“國債轉(zhuǎn)貸”指國務(wù)院增發(fā)一定數(shù)量國債轉(zhuǎn)貸給省級政府，以抑制當(dāng)時經(jīng)濟(jì)下滑趨勢，促進(jìn)地方經(jīng)

20、濟(jì)社會建設(shè)。這種模式實(shí)際上是中央發(fā)行債券，與地方發(fā)行債券無關(guān)，所以本文以下內(nèi)容不涉及此種模式。2.“城投債”模式城投債是隨著地方政府融資平臺的創(chuàng)立而產(chǎn)生的，它以城投公司為發(fā)行主體，以地方政府財政收入為隱性擔(dān)保，為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目籌集資金。城投債的種類趨于多元化，具體包括短期融資券、中期票據(jù)、企業(yè)債等，其中企業(yè)債發(fā)行占主要比超過一半。從2005年至2009年，由于4萬億政府投資計劃和對政府融資平臺的相關(guān)政策支持，城投債規(guī)模由338億元飆升到3403億元；到2012年，由于地方政府融資平臺在銀行貸款上受到嚴(yán)格限制、國家審批部門放松城投債審批，加快審批速度和“金融脫媒”的發(fā)展等因素，城投債規(guī)

21、模暴漲到8877億元。3.中央代理發(fā)行債券模式一方面為了保增長、擴(kuò)內(nèi)需，另一方面地方政府發(fā)行債券的各項條件尚不成熟，2009年，國務(wù)院改進(jìn)了曾經(jīng)的“國債轉(zhuǎn)貸”模式。從2009年到2013年，前三年財政部每年代發(fā)地方政府債券2000億元，第四年代發(fā)2500億元，第五年代發(fā)3500億元，其中包括后文所提到的四個試點(diǎn)省（市）自行發(fā)行債券的數(shù)額。中央代發(fā)模式在當(dāng)時具有很多優(yōu)勢：首先，可以充分利用財政部發(fā)行國債的渠道、經(jīng)驗，降低發(fā)行成本，提高發(fā)行效率；其次，財政部代發(fā)提高了地方政府債券的知名度，可以及時足量地籌集到所需資金。4.地方自行發(fā)行債券模式2011年，中央選擇上海、浙江、廣東、深圳這四個經(jīng)濟(jì)發(fā)展

22、水平高、財力雄厚且金融生態(tài)良好的四個地區(qū)作為地方自行發(fā)債的試點(diǎn)城市，它們可以自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)行機(jī)制，每個省（市）的發(fā)行債券的利率依據(jù)市場，但發(fā)行規(guī)模由財政部決定。地方政府自發(fā)債券額度包含于中央代發(fā)債券規(guī)模內(nèi)，2011年在2000億元的地方政府債券限額中有229億元是地方自發(fā)債券，2012年在2500億元的地方政府債券限額中有279億元是地方自發(fā)債券。盡管地方自行發(fā)債本質(zhì)上仍受中央控制，但其有自身的優(yōu)勢：一方面可以引導(dǎo)地方政府逐漸熟悉發(fā)行債券的程序，完善地方政府債券風(fēng)險控制機(jī)制；另一方面規(guī)范了地方債券市場。（二）地方政府發(fā)債模式的比較地方政府發(fā)債模式的演變體現(xiàn)出發(fā)債機(jī)制的不斷進(jìn)

23、步，我們有必要對當(dāng)前地方政府發(fā)債的模式的效果進(jìn)行對比分析。1發(fā)債主體和發(fā)行方式的比較地方債券的發(fā)行主體逐漸自主化。城投債由地方政府融資平臺發(fā)行，融資平臺大致可分為小而全和大而強(qiáng)兩類。中央代發(fā)債券的發(fā)行和償還主體都是地方政府，且必須為省級或計劃單列市政府，其主體本質(zhì)上是中央政府。地方自行發(fā)債模式的主體是四個試點(diǎn)?。ㄊ校?，除發(fā)債規(guī)模受中央政府控制，發(fā)債機(jī)制、利息利率等都由地方政府自主決策。2償債資金來源的比較城投債的償債資金名義上來源于投資項目的收益，但地方政府融資平臺投資的大部分是具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，收益有限，中央代理地方政府發(fā)行債券，就意味著為地方債券兜底。地方自行發(fā)債的償債機(jī)制也沒

24、有本質(zhì)上的變化，中央仍然為地方政府提供隱性擔(dān)保。3.資金的用途比較城投債主要用于公共交通、供水供電、地鐵港口、道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。與中央代發(fā)債相比，地方自行發(fā)債資金只是強(qiáng)調(diào)優(yōu)先用于保障性安全工程建設(shè)。4融資成本的比較地方政府發(fā)行債券的成本主要受地方政府信用水平和市場的影響。城投債以地方財政作隱形擔(dān)保，其安全性高于一般債權(quán)，但政府補(bǔ)貼鄭鐵存在一定的不確定性，所以這種模式的融資成本高于中央代發(fā)和自行發(fā)債模式。中央代發(fā)債的信用水平與國債相當(dāng)，中央政府被公認(rèn)為最終支付人。財政部發(fā)債規(guī)范，并配以稅收優(yōu)惠，雖不及中央代發(fā)債的信用水平，但由于地方自行發(fā)債規(guī)模一般較小，市場上供不應(yīng)求，所以

25、融資成本也低于城投債。（三）地方發(fā)行債券的優(yōu)勢在我國目前的環(huán)境下, 為了規(guī)避過于依賴地方政府融資平臺融資積累的地方政府性債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)研究利用地方政府債券進(jìn)行融資的方式,以下內(nèi)容從這兩種融資方式本身的特點(diǎn)進(jìn)行比較分析，說明地方發(fā)行債券的優(yōu)勢。1.融資期限2009年前后地方政府融資平臺大舉借債，而銀行貸款期限大多為3-5年，這就造成2011年、2012年的地方政府融資平臺的償還高峰。與此同時，地方政府債券的融資期限更為靈活多樣，雖然近年來中央代發(fā)債及試點(diǎn)城市自行發(fā)債的期限只有3年、5年和7年,但是未來地方政府可以自主發(fā)行債券時，期限將更為多樣化。多樣化的期限可以與項目收益時間相匹配，避免項目為完

26、成就要還債的壓力。2.舉債流程地方融資平臺向銀行貸款與地方政府發(fā)行債券相比，對資金需求方的信用程度、財務(wù)透明度的要求較低，且審批發(fā)放程序簡易。而發(fā)行債務(wù)的審批程序復(fù)雜，融資時間成本高，不僅要對融集資金的用途做詳細(xì)說明，還要定期披露財務(wù)信息并對重大事件進(jìn)行解釋。3.融資成本一般來說，地方融資平臺借貸的利率要比發(fā)行債券高，因為銀行作為金融中介，其追求自身利益最大化，要通過存貸利差獲取利潤。4.監(jiān)管層面地方政府融資平臺向銀行貸款的隨意性較大，上級監(jiān)管部門不可能完全了解資金的投資方向、擔(dān)保的信用狀況，來自第三方的約束也較小，這樣很難控制地方政府的債務(wù)性風(fēng)險。相對來說，上級監(jiān)管部門不僅能夠準(zhǔn)確獲知發(fā)債規(guī)

27、模，還可以將其納入地方財政預(yù)算，市場上的評級機(jī)構(gòu)也能用一系列定性和定量的指標(biāo)測評地方政府債券的信用及風(fēng)險，這使得地方政府發(fā)債模式的透明度和規(guī)范性更高。5.債務(wù)資金來源地方政府融資平臺以地方財政作為隱性擔(dān)保主要從銀行獲得貸款，銀行一方面可能押寶中央財政兜底，另一方面有可能迫于地方政府壓力，因此放棄審慎性原則，盲目亂貸。與之相比，地方政府債券的投資主體除了銀行，還有保險公司、基金公司和個人投資者等。多樣化的投資主體能夠一定程度上減少商業(yè)銀行的風(fēng)險。6.償債資金來源地方政府融資平臺的償還資金名義上說來自于項目營業(yè)收入和財政補(bǔ)貼，但實(shí)際上主要依賴于財政補(bǔ)貼，而財政補(bǔ)貼的資金來源主要是政府賣地獲得的土地

28、出讓金，償債資金的來源過于單一，深受地價波動的影響。相對來說，地方政府債券對土地出讓金依賴較低，其一般用財政稅收收入償還一般責(zé)任債，用項目收入償還收益?zhèn)＃ㄋ模┑胤桨l(fā)行債券已經(jīng)具備的條件1應(yīng)債資金來源從宏觀層面來看,地方政府發(fā)行債券有充足的應(yīng)債來源,一方面銀行業(yè)的可用資金量大,大量的存貸利差資金流動于銀行間市場和信托市場，并未對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和地方政府建設(shè)產(chǎn)生積極影響，如果地方政府發(fā)行債券，可以吸納這部分資金；另一方面，我國的城鄉(xiāng)居民的可支配收入一直呈現(xiàn)增長的態(tài)勢,這意味著居民將會有更多的收入用于生活的其他方面，會產(chǎn)生增值保值的思想，股市波動大，如果沒有專業(yè)知識盲目進(jìn)行投資損失會很大，地方政府發(fā)行

29、債券的安全性迎合了個人投資者的需求，從每一期國債認(rèn)購都異?；鸨膱鼍熬涂梢缘弥?，目前情況下，地方政府債券將是個人投資者非常認(rèn)可的投資品。2債券市場層面近年來,債券市場規(guī)模雖然有了顯著擴(kuò)大,但從債券產(chǎn)品品種來看,仍然比較單一，地方政府債券的發(fā)行,將為投資者提供風(fēng)險較小、收益較高的投資品種,不僅有利于滿足地方政府的資金需求，還有利于提高債券市場的流動性、降低整個債券市場的風(fēng)險。3監(jiān)管體系層面改革開放以來，我國證券的監(jiān)管體系逐步完善，監(jiān)管經(jīng)驗不斷豐富，監(jiān)管手段日益科學(xué)多樣，雖然有些地方仍存在不足,例如多頭監(jiān)管、政出多門的情況,但為以后改革奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。（五）地方發(fā)行債券的不成熟因素盡管我國地方政

30、府發(fā)行債券的宏觀環(huán)境已經(jīng)具備，但是目前我國地方發(fā)行債券仍存在許多不成熟因素。1.多頭監(jiān)管割裂債券市場監(jiān)管主體的不同割裂了債券市場,在發(fā)行市場上,人民銀行負(fù)責(zé)金融債券發(fā)行和管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債券(包括城投債)的發(fā)行和管理，財政部負(fù)責(zé)國債與地方政府債券的發(fā)行和管理,；在流通市場上,人民銀行主管銀行間債務(wù)，證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券交易所債券市場。實(shí)際運(yùn)行中，不同的監(jiān)管部門制定的相關(guān)政策規(guī)范難以協(xié)調(diào)，造成監(jiān)管效率低下，影響債券市場的運(yùn)行。2.信用評級水平不高我國目前的信用評級水平與國際三大評級巨頭標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)差距明顯，仍處于評級初級階段，我們必須開發(fā)有中國特色的地方政府債券評級服務(wù)，為未來地方政府債券

31、大規(guī)模發(fā)行提供良好的約束環(huán)境。3.市場退出機(jī)制不完善我國目前證券市場退出程序復(fù)雜，周期長，上市公司退市效率低下。一些上市公司通過各種手段調(diào)節(jié)利潤以規(guī)避退市。五、完善地方政府融資措施的建議（一）完善地方融資平臺的建議我國目前正在推進(jìn)城市化，在該進(jìn)程中地方政府融資平臺發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，一方面是因為該平臺自從建立后一直較為平穩(wěn)地發(fā)展著，另一方面也是因為在2012 年 7 月頒布的預(yù)算法修正案（草案）中仍舊表明了中央禁止地方政府發(fā)債，所以迫于無奈，作為獲得資金快速且安全的地方融資平臺在未來仍將發(fā)揮重要作用。然而地方政府融資平臺近年來快速發(fā)展的背后隱藏著很大的風(fēng)險，為了使其達(dá)到更好的良性發(fā)展，其內(nèi)部

32、和外部風(fēng)險需要我們注意和防范。因此筆者認(rèn)為降低地方政府投融資平臺風(fēng)險的途徑應(yīng)從地方政府、商業(yè)銀行、融資平臺公司、償債機(jī)制這四個方面進(jìn)行綜合考慮溫連青地方政府投融資平臺的風(fēng)險及防范山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。1地方政府角度為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，我們應(yīng)劃清地方政府與地方政府融資平臺公司的權(quán)責(zé)，出現(xiàn)問題時要明確責(zé)任主體；并且應(yīng)盡量減少地方政府對融資平臺公司的行政干涉，杜絕政府官員利用手中的權(quán)利通過融資平臺這個監(jiān)管不足的殼公司為自己謀私利，使腐敗現(xiàn)象滋生或為了求政績盲目投機(jī)建設(shè)，從而完善地方政府的信息披露制度以及其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督查詢制度。2商業(yè)銀行角度審慎性是商業(yè)銀行必須遵循的原則，商業(yè)銀行應(yīng)擇

33、優(yōu)選擇平臺公司的投資項目，將項目細(xì)分，以科學(xué)的指標(biāo)體系客觀地評定項目風(fēng)險，以控制信貸風(fēng)險。目前地方政府融資平臺主要以銀行貸款為主，銀行的高信貸成本使得平臺公司有著非常沉重的還本付息壓力，因此地方政府融資平臺需要拓展融資渠道和方式，降低本息還付比率。3融資平臺公司角度投資融資公司決策層的管理能力對于城市基建等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有著十分重要的影響，科學(xué)的管理是影響地方政府投融資平臺還債能力的最重要因素，所以投融資平臺需要有科學(xué)的投資決策機(jī)制和專業(yè)的投資決策委員會，從而確保在該平臺的投融資事項是剔除了風(fēng)險之后的最優(yōu)選擇。4健全地方政府投融資平臺償債機(jī)制平臺中的項目可分為公共福利性項目和非公益性項目，

34、針對不同的項目性質(zhì)平臺可以劃分不同的償債擔(dān)保資金賬戶。非公益性項目可以采取分期融資付款的方式來降低風(fēng)險，而如果是公益性項目則可以由地方政府提供擔(dān)保，亦即如若償債賬戶資金不足則缺口的部分由地方政府的財政預(yù)算來補(bǔ)足。（二）完善地方發(fā)行債券的建議地方政府發(fā)行債券是大勢所趨,要想達(dá)到該平臺的改革的平穩(wěn)推進(jìn)，筆者認(rèn)為需要從以下這四個方面來考慮賀俊程我國地方政府債券運(yùn)行機(jī)制研究財政部財政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文2013:1明確中央與地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系目前,中國政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不對等，中央財政收入充足，但在很多領(lǐng)域投入不足，地方預(yù)算內(nèi)財政收入在被不斷的壓縮，卻不自覺地履行著份外的職責(zé)。在地方政府財政支出方面

35、,中央政府應(yīng)采取固定撥款補(bǔ)貼的形式，并且加大對社會保障和社會福利等公共服務(wù)的支出。在財政收入分配方面,轉(zhuǎn)移支付制度的改革是重點(diǎn)，一般性轉(zhuǎn)移支付的比重要提高，并且適當(dāng)賦予地方稅收調(diào)整的權(quán)利，以達(dá)到財政均等化的目標(biāo)。2進(jìn)一步明確政府職能邊界推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，逐步改變以往所謂的“萬能政府”和“政府獨(dú)大”等觀點(diǎn),從而將高高在上的政府拉回到人民群眾中，實(shí)現(xiàn)政府公仆形象的轉(zhuǎn)變。一方面政府自身需要更新觀念，達(dá)到科學(xué)發(fā)展觀的要求，另一方面合理的政績評價體系的建立也是十分必要的。最主要的是剔除以往“官本位”和“一把拍”的陋習(xí)，從而拉近政府和普通百姓的距離，增加百姓對于政府的信任和支持。3優(yōu)化官員考核評價體系現(xiàn)行

36、的官員評價體系過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)亦即GDP，相對來說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等難以量化的民生類指標(biāo)則受到忽略，而政府的公信力很大程度上在于官員是否能得到群眾的好感，所以以民生為主要關(guān)注點(diǎn)的官員績效考核體系的建立和完善就顯得迫在眉睫。這樣的一個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和人文指標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展的體系能夠降低該平臺投融資決策的風(fēng)險。4提升地方政府債務(wù)管理效率對于債務(wù)這種時間性償還資金，地方政府債務(wù)管理的效率十分重要。因此有必要從整體上考慮，建立起一整套由債務(wù)數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計報表和風(fēng)險預(yù)警分析三個主要模塊組成的地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)該定期對各地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)計、分析和匯總，然后由財政部進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理；各省之間也可以有權(quán)限共享其資料但是沒有管理員權(quán)限，進(jìn)而提升地方政府債務(wù)管理的效率。六、小結(jié)上文在對