中石油管道建管分離模式反思知識交流

1、中石油管道建管分離模式反思在從2007年的蘭州一鄭州一長沙成品油管道試行建管分開的EPC （設(shè)計、采購、施工）總承包模式開始的近7年時間里，中國石油集團公司先后在兩萬余 千米新建油氣管道工程建設(shè)項目上應用了建管分開模式，取得了顯著的成效。但在這種新體制和新模式下，在管道大發(fā)展的過程中，一些亟待解決的問題也開始 顯現(xiàn)。本文結(jié)合中國石油天然氣集團公司試行建管分開的兩種業(yè)主方式和五種常 用管道工程建設(shè)項目管理模式在1.8萬千米油氣管道項目中的實踐應用，進行實 證分析，針對一些主要問題，提出了解決的具體措施，對我國今后的新建油氣管 道工程建設(shè)項目和投產(chǎn)運行管理有極其重要的借鑒和參考價值。一、建管分開的

2、管道建設(shè)項目研究樣本的選取1、樣本管道選取的原則（1 ）時間區(qū)段。從中國石油集團公司 2007年首次在蘭州一鄭州一長沙成 品油管道試行建管分開的EPC總承包管道建設(shè)項目開始，到2013年11月之間 的新建油氣管道，時間跨度近 7年。（2）選取管道輸送介質(zhì)。涵蓋原油、成品油、天然氣三種輸送介質(zhì)。（3）地域性。管道穿越東北、西北、西南、華北及華中地區(qū)。（4）業(yè)主方式選取。包含管道建設(shè)項目經(jīng)理部（以下也簡稱建設(shè)單位/建設(shè) 方）和管道地區(qū)公司（以下也簡稱運行單位/運行方）分別行使業(yè)主責任的運行籌備 項目和集中建設(shè)項目兩種業(yè)主方式。2、樣本管道實例選取根據(jù)以上原則，選取如下樣本管道。（1 ）原油管道。中

3、俄及漠河一大慶原油管道、石空一蘭州原油管道、惠安 堡一銀川原油管道、日照一東明原油管道工程、長慶油田一呼和浩特原油管道 工程、天津港一華北石化原油管道。（2）成品油管道。蘭州一鄭州一長沙成品油管道、呼和浩特一包頭一鄂爾 多斯成品油管道、銀川一巴彥淖爾成品油管道、錦州一鄭州成品油管道。（3）天然氣管道。澀北一西寧一蘭州復線天然氣管道、秦皇島一沈陽天然 氣管道、山東天然氣管網(wǎng)（泰安一青島一威海）、平頂山一泰安天然氣管道、中衛(wèi)一貴陽天然氣管道、永清一泰州聯(lián)絡(luò)線天然氣管道、哈爾濱一沈陽天然氣 管道。以上三種介質(zhì)的新建油氣管道里程約 1.8萬千米左右，具有廣泛的代表性。3、兩種業(yè)主方式的應用發(fā)展從200

4、7年蘭州一鄭州一長沙成品油管道試行建管分開的 EPC總承包模式 至2011年3月之前，按照中國石油股份公司下達的 天然氣與管道建設(shè)業(yè)務(wù)項 目管理辦法（試行）（2010版）的有關(guān)規(guī)定，中國石油股份公司將投資下達到管道建設(shè)項目經(jīng)理部并行使項目業(yè)主責任，負責項目前期、實施建設(shè)、投產(chǎn)和驗收；項目試運投產(chǎn)后的運行管理單位，即管道地區(qū)公司參與項目實施建設(shè)過程 的質(zhì)量管控和試運投產(chǎn)。這種管道建設(shè)項目經(jīng)理部為業(yè)主的項目， 通常稱為運行 籌備項目。通過運行籌備項目近5年時間的運作，一系列問題在實踐中逐漸顯現(xiàn)。2011 年3月，中國石油股份公司修訂頒發(fā)了天然氣與管道建設(shè)業(yè)務(wù)項目管理辦法（試 行）（2011版），按

5、照這一辦法，中國石油股份公司將投資下達到管道地區(qū) 公司并行使項目業(yè)主責任，負責前期、試運投產(chǎn)、竣工驗收及實施建設(shè)過程中的 質(zhì)量管控；建設(shè)方為委托業(yè)主，受運行單位的委托開展實施建設(shè)階段的設(shè)計、采 購和施工的有關(guān)工作。這種運行單位為業(yè)主的項目，通常稱為集中建設(shè)項目。2011年，呼和浩特一包頭一鄂爾多斯成品油管道為第一個實施的集中建設(shè)項目。目前，運行籌備項目和集中建設(shè)項目都在實踐應用當中。在2011年集中建設(shè)項目有8個，管線總長度3997千米，涉及11個?。ㄊ?、自治區(qū)），76個縣 （市、區(qū)）；運行籌備項目有10個，管線總長度約7180千米，涉及12個省 （市、自治區(qū)）、174個縣（市、區(qū)）。本文分析

6、的項目樣本包括運行籌備項目和集中建設(shè)項目。二、主要問題分析通過分析樣本項目，建管分開的新建油氣管道建設(shè)項目主要存在以下問題。1、兩種業(yè)主方式的優(yōu)劣明顯運行籌備項目的主要問題體現(xiàn)在，由于建設(shè)方為業(yè)主，EPC承包商、監(jiān)理與 建設(shè)方是依據(jù)合同的約定來行使權(quán)力、義務(wù)和承擔相應的責任的，運行單位參與 到工程建設(shè)中的角色“模糊”，話語權(quán)較少，對項目過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改 意見后，缺乏制約的手段和暢通的渠道解決問題，出現(xiàn)過因運行單位的意見未得到采納而在試運投產(chǎn)后運行單位拒絕接收項目的情況。集中建設(shè)項目的優(yōu)勢在于，運行單位當業(yè)主，與建設(shè)方簽訂委托建設(shè)合同， 能把自己想要表達的意見充分體現(xiàn)在委托建設(shè)合同之中，

7、同時通過按照工程進度撥付款項，能與建設(shè)方共同制衡 EPC總承包商，有利于管控工程質(zhì)量。2. 工程建設(shè)過程中的遺留問題顯現(xiàn)在建管分開前的油氣管道項目建設(shè)中，由于是建管合一，項目建設(shè)過程中的 問題都在一個主體下解決。但在試行建管分開的油氣管道項目后， 工程建設(shè)遺留 問題顯現(xiàn)，各方整改困難重重，僅蘭州一鄭州一長沙成品油管道投產(chǎn)后的遺留 問題解決就花了近4年時間。通過統(tǒng)計分析本文樣本中的7條油氣管道在2009年5月至2011年5月試 運投產(chǎn)期間的3902項工程建設(shè)遺留問題，發(fā)現(xiàn)遺留問題主要是在工程試運投產(chǎn) 前產(chǎn)生的違章占壓類（占總數(shù)30.2% ）、水工類（占16.8% ）、設(shè)計缺陷類（占 12.3%

8、）、屬供貨商問題（占9.7% ）、施工質(zhì)量類（占6.6% ），剩余的為賠付 糾紛等其他類（占24.4% ）。在2011年-2013年的三個年度中，發(fā)現(xiàn)遺留問題累計分別為1572、4323和5058項，各年度末期分別累計完成整改 172、1519和2657項。3、建管雙方有必要建立協(xié)同工作機制對建管分開的項目，完全按照合同條款的“交鑰匙”工程來運作顯然不現(xiàn)實， 因為油氣管道項目是一個系統(tǒng)工程， 涉及的專業(yè)多，具有聯(lián)動性，若管道項目的 運行管理方不全過程參與其中，很多問題等到投產(chǎn)后由運行單位再提出來就為時 已晚，嚴重的會給以后的生產(chǎn)運行帶來不可估量的損失。在實際項目運作中已發(fā)生過建管雙方因在有關(guān)問

9、題解決中溝通不暢而影響到項目的交接。這就需要建管雙方認真研究，建立協(xié)同工作機制，來適應建管分 開這種新體制的需要。4、深度質(zhì)量管控的方式方法亟待完善在建管分開的項目，作為業(yè)主方，采取何種方式抓好深度質(zhì)量監(jiān)管是一項值得研究探討的課題。在過去的項目中，進行過一些有益的探索，但往往出現(xiàn)運行 單位提出的意見落實、執(zhí)行不暢的情況，例如業(yè)主派駐現(xiàn)場的人員給 EPC提出 一些問題建議整改，EPC的現(xiàn)場人員稱，由于其與建設(shè)方是履行“合同”的經(jīng)濟 利益關(guān)系，必須聽建設(shè)方的。這就需要建管雙方在質(zhì)量深度管控上， 依據(jù)有關(guān)法規(guī)和相關(guān)制度，從相關(guān)組 織機構(gòu)、工作程序和流程、工作內(nèi)容以及方式方法上梳理，徹底理清各方的工作

10、 職責界面并按照分工，各負其責，齊抓共管。5、對試運投產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)應進行規(guī)范在試運投產(chǎn)環(huán)節(jié)，試運投產(chǎn)的組織（包括投產(chǎn)方案的編制）到底是由業(yè)主還 是委托業(yè)主負責沒有明確的規(guī)定，表現(xiàn)在對試運投產(chǎn)過程中的責任風險承擔的推諉。試運投產(chǎn)前的檢查、試運投產(chǎn)結(jié)束后的認定以及建管雙方完成試運投產(chǎn)后的 交接等，基本是依靠建管雙方的約定進行。需按照試運投產(chǎn)委托協(xié)議、投產(chǎn)方案、 投產(chǎn)條件及確認等的技術(shù)標準進行規(guī)范。6、交接驗收存在阻力在何種情況下，建設(shè)方應該或者必須將油氣管道項目的單項工程（或單位工程）、運行管理權(quán)、調(diào)度管理權(quán)、實物及工程資料等交給運行單位，目前無強制 標準可參照執(zhí)行。運行單位不愿接受建設(shè)方的項目及資

11、產(chǎn)原因眾多， 有的項目工 程試運投產(chǎn)了幾年，部分工程還交不到運行單位手里，這給管道的安全運行埋下 了隱患。2009年12月30日發(fā)生的蘭鄭長成品油管道渭南支線漏油事件， 就是 管道建成后閑置時間較長，未及時試運投產(chǎn)交給運行單位，被第三方施工破壞所 致，應引起我們的深刻反思。三、幾點思考針對相關(guān)主要問題，結(jié)合應用實際，需不斷完善建管分開的EPC總承包項目管理工作。1、從運行籌備項目向集中建設(shè)項目過渡2013年11月20日，中國石油天然氣集團公司工程建設(shè)項目管理辦法 發(fā)布，規(guī)定建設(shè)單位應根據(jù)項目特點和建設(shè)目標要求， 結(jié)合本單位人力資源能力 等條件，一般應采用“業(yè)主（建設(shè)單位） +項目管理公司（PM

12、C）+工程總承包（EPC）”模式；需要項目管理團隊（PMT ）或與項目專業(yè)管理公司組建聯(lián)合項 目管理團隊（IPMT）的，采用“PMT/IPMT+EPC+ 監(jiān)理”模式，或“業(yè)主+EPC+ 監(jiān)理”、“業(yè)主+設(shè)計（E） +采購（P）+施工（C）+監(jiān)理”、“業(yè)主+EP+C+ 監(jiān)理”或“業(yè)主+E+PC+監(jiān)理”等模式。實踐證明，集中建設(shè)項目的業(yè)主方式，讓管道地區(qū)公司的運行單位來當業(yè)主， 無論選擇哪種項目管理模式，都可以在項目的前期工作發(fā)揮運行單位的人力和技 術(shù)優(yōu)勢，與建設(shè)方通過協(xié)議來委托約定項目實施階段的工作，同時通過有效的質(zhì)量監(jiān)管手段全過程參與到此階段工作中，與建設(shè)方聯(lián)合組成項目部共同制衡 EPC 總承

13、包商；在投產(chǎn)和驗收階段由運行單位牽頭組織負責。通過第一個實施的集中 建設(shè)項目，呼和浩特一包頭一鄂爾多斯成品油管道項目的運作來看，試運投產(chǎn) 前的工程問題大幅度下降。集中建設(shè)項目的業(yè)主方式將最終取代運行籌備項目業(yè) 主管理方式，這是建管分開下的業(yè)主方式的最佳選擇。2、制定一套完整的標準體系來規(guī)范建管分開項目2013年12月12日，中石油股份公司天然氣與管道分公司以文件的形式 下發(fā)了油氣管道工程集中建設(shè)項目委托建設(shè)協(xié)議（2013版），明確在項目 的前期、實施、試運投產(chǎn)、驗收各環(huán)節(jié)，業(yè)主（運行單位，委托方）與建設(shè)方（受 托方）簽訂委托建設(shè)合同，細化在項目實施階段建設(shè)方的工作內(nèi)容、 權(quán)利、責任、 義務(wù)。但

14、缺少執(zhí)行的細則，應參照國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）2002年出版設(shè)計采購施工（EPC）/交鑰匙合同條件的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合這幾年的實踐 應用，發(fā)布一套能適應我國油氣管道建設(shè)管理規(guī)范的建管分開的EPC總承包項目管理的標準，從文件向體系和行業(yè)規(guī)范過渡。根據(jù)呼和浩特一包頭一鄂爾多斯成品油管道委托協(xié)議的試行執(zhí)行分析，委托建設(shè)合同內(nèi)容包括但不限于項目概況、建設(shè)工期、總投資、項目管理目標（包 括進度工期目標、投資控制目標、質(zhì)量控制目標、HSE目標、投產(chǎn)目標、竣工驗收目標）和資金支付，合同還應對項目前期、實施、試運投產(chǎn)、驗收四個階段 的主要工作內(nèi)容進行逐項分解，結(jié)合中國石油股份公司 項目管理指導手冊 的

15、有關(guān)條款，制定建管各方的具體工作指導細則。建設(shè)方還應與EPC總承包商、工程質(zhì)量監(jiān)理簽訂相關(guān)合同，合同的事項范圍不應超出業(yè)主與建設(shè)方簽訂的合同范圍。3、建立有效的協(xié)同工作機制建管雙方應建立協(xié)同溝通工作機制，運行單位與建設(shè)單位應建立例會溝通機制，參照天然氣與管道業(yè)務(wù)建設(shè)項目管理辦法、北京油氣調(diào)控中心與地區(qū)公司項目建設(shè)工作協(xié)調(diào)手冊（試行）等有關(guān)法規(guī)，建管雙方可簽訂新建油氣 管道工程協(xié)作溝通框架協(xié)議。雙方需溝通的主要內(nèi)容包括：工程建設(shè)方面的項目設(shè)計文件審查、 配合施工 建設(shè)、分系統(tǒng)及單體設(shè)備調(diào)試、閥門調(diào)試及驗收、備品備件、外部協(xié)議簽訂等； 生產(chǎn)準備的運行籌備工作總體部署、 分公司組建、機具車輛和辦公樓

16、購置、體系 建設(shè)、培訓等；試運投產(chǎn)和交接：試運投產(chǎn)方案編制、投產(chǎn)前檢查、投產(chǎn)、驗收 及交接、遺留問題處理等。4、加強項目深度質(zhì)量管控的方式方法在質(zhì)量管控方面，基本思路是“集中建設(shè)項目參照自建項目， 運行籌備項目 參照集中建設(shè)項目”開展質(zhì)量管理。建立包括建設(shè)方、運行方、監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督 機構(gòu)的“四位一體”管控機構(gòu)，共同對承包商質(zhì)量行為和實體質(zhì)量進行控制。成立三個層面質(zhì)量管控機構(gòu)，分別為：1)管理層面：管道地區(qū)公司一建設(shè) 方；2)協(xié)調(diào)層面：管道地區(qū)公司現(xiàn)場項目部 /籌備組一建設(shè)方現(xiàn)場項目部；3) 執(zhí)行層面：管道地區(qū)公司檢查組/籌備組一監(jiān)理/EPC項目部。對施工質(zhì)量檢查和驗收，要求協(xié)調(diào)層面和執(zhí)行層面共

17、同按一定比例進行質(zhì)量 檢查和參與中間驗收。執(zhí)行層面的檢查比例：一般工序20%50% ;線路回填、 測徑、試壓、干燥，站場管線和電纜隱蔽工程等關(guān)鍵工序 100% ;執(zhí)行層面的驗 收比例：線路分部工程50%，站場分部工程100% ;單位工程100%。管道地 區(qū)公司現(xiàn)場人員執(zhí)行質(zhì)量管控“兩書一表”制度，每日按檢查表對各工序檢查結(jié) 果進行記錄。在問題處理上，對檢查出的問題采取“一事一單”方式進行處理， 每項問題由建設(shè)方現(xiàn)場項目部進行確認， 共同建立問題臺帳跟蹤整改，整改后檢 查銷項。通過這些有效的方法，逐步實現(xiàn)向“零整改”試運投產(chǎn)過渡。5、做好試運投產(chǎn)的相關(guān)工作(1) 建立健全組織建構(gòu)，明確各方責任試

18、運投產(chǎn)是項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，若是運行籌備項目，建設(shè)方可委托管道地 區(qū)公司編制試運投產(chǎn)方案并組織試運投產(chǎn)工作，但雙方應共同組織成立試運投產(chǎn) 領(lǐng)導機構(gòu)，根據(jù)分工各自承擔相應的責任。表1運行籌備項目試運投產(chǎn)分工組織機構(gòu)責任主體投產(chǎn)領(lǐng)導機構(gòu)管道投產(chǎn)專項工作領(lǐng)導小組業(yè)主投產(chǎn)指揮部運行單位投產(chǎn)執(zhí)行機構(gòu)投產(chǎn)總調(diào)度室運行單位承擔調(diào)度指揮責任、中國石油股份公司北京油氣調(diào)控中心承擔調(diào)度操作責任各專業(yè)組(包括外事協(xié) 調(diào)組、投產(chǎn)保駕組、站 場組、線路組、電氣通 信儀表組)建設(shè)單位、運行單位、EPC項目部根據(jù)各自職責承擔相應責任。對于集中建設(shè)項目，可在委托協(xié)議中就試運投產(chǎn)的有關(guān)事項進行明確。(2) 進行試運投產(chǎn)投產(chǎn)必要

19、條件的檢查建設(shè)單位自檢后項目符合國家相關(guān)法規(guī)、 標準和專業(yè)公司的相關(guān)規(guī)定，達到 設(shè)計要求，經(jīng)運行單位共同確認，運行單位同時必須做到生產(chǎn)管理組織機構(gòu)健全， 各崗位人員配備到位，崗位人員培訓合格，特殊工種操作人員已取得相關(guān)部門頒 發(fā)的操作證書，各崗位的生產(chǎn)管理制度、操作規(guī)程、生產(chǎn)報表編制完成等。(3) 對試運投產(chǎn)的確認通過試運投產(chǎn)來檢驗所建管道是否達到設(shè)計要求，能否安全、正常投入運行使用（原油、成品油管道試運投產(chǎn)以管道進油作為試運投產(chǎn)開始，油頭到達末站并連續(xù)安全運行72小時作為試運投產(chǎn)結(jié)束。天然氣管道試運投產(chǎn)以管道進天然 氣作為試運投產(chǎn)開始，升壓至試運投產(chǎn)方案批復的壓力并連續(xù)安全運行72小時作為試

20、運投產(chǎn)結(jié)束）。試運投產(chǎn)結(jié)束后，建設(shè)單位可將現(xiàn)場運行管理權(quán)和調(diào)度管 理權(quán)移交運行單位和調(diào)控中心。在試運投產(chǎn)期間出現(xiàn)問題，按應急預案進行處理， 并及時總結(jié)分析，形成正式的總結(jié)分析報告，其經(jīng)驗可供其他油氣管道試運投產(chǎn) 借鑒分享。6、規(guī)范完成交接驗收交接驗收的必備條件及標準必須符合國家的相關(guān)規(guī)范。目前，對建管分開的油氣管道項目，沒有統(tǒng)一的交接要求，單項工程（或單位工程）的中間交接基本 上沒有開展，在實際的操作中，是按照實物交接及驗收、資料交接、管理權(quán)交接、 遺留問題交接進行的。實物交接：建設(shè)單位在新建管道項目工程交付試運行前， 應匯總設(shè)計中設(shè)備 材料表、備品備件清單，作為實物點驗交接的基礎(chǔ)，實物及系統(tǒng)

21、的交接應按照設(shè) 計及相應規(guī)范要求完成安裝、調(diào)試工作，取得相應校驗證書，各項預驗收合格， 資料準備齊全，由建設(shè)單位與運行單位對交付試運行的實物逐項進行點驗交接， 經(jīng)雙方核實無誤后在交付明細表上簽字蓋章，作為雙方實物移交的依據(jù)。備品備 件和為生產(chǎn)準備用的工器具在工程交付試運行前交付運行單位。備用設(shè)備、機組 應逐臺啟運，正常運行72小時后移交站場單項工程應隨整體工程達到試運投產(chǎn)條件后或完成試運投產(chǎn)，方可按有關(guān)程序、標準、規(guī)定交付給運行單位。對于已完工的管道線路單項工程，符合工 程交工驗收標準，管道全線完工達到試運投產(chǎn)的條件和有關(guān)標準后， 可單獨移交 運行單位托管，運行單位只承擔看護責任，管道因供貨商產(chǎn)品質(zhì)量和施工質(zhì)量以 及移交前發(fā)生的違章占壓糾紛等均由建設(shè)單位負責承擔，待該管道試運投產(chǎn)連續(xù)安全運行72小時后正式由建設(shè)單位交付給運行單位，并履行相應的正式交接程 序和手續(xù)。對不影響試運投產(chǎn)的未完工程（尾工）、新增工程，由建設(shè)