中國存款保險條例中道德風險法律問題析評和完善

1、中國存款保險條例中道德風險法律問題析評和完善-法律中國存款保險條例中道德風險法律問題析評和完善 李 玫，楊東勤 （對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京100029） 摘要：建立存款保險制度的目的是保護存款人和維護金融穩(wěn)定，但存款保險究竟是降低還是提高了系統(tǒng)性風險，答案不一而足。在存款保險制度存在的情況下，由于約束與激勵與存款保險制度緊密聯(lián)系的各種利益相關者的機制發(fā)生了變化，這為與存款保險制度相關的道德風險提供了存在的土壤。如何有效地降低道德風險已經(jīng)成了各國在設計或完善本國存款保險制度時著重關注的熱點和難點問題。于2015年5月生效的存款保險條例標志著中國存款保險制度的正式建立。此時，深入研究和分析存款

2、保險制度中道德風險產(chǎn)生的原因、危害以及實踐中采取的規(guī)制措施，從法律的視角對中國存款保險條例中的道德風險進行評析，有助于進一步完善和實施中國的存款保險制度，加速推進利率市場化、民營銀行的準入以及商業(yè)銀行破產(chǎn)法的出臺。 關鍵詞：中國存款保險條例；道德風險；有效存款保險制度核心原則；大而不倒；國家援助 中圖分類號：DF438 文獻標識碼：A 文章編號：1002-3933(2016)05-0009-13 收稿日期：2016 -01-04 該文已由“中國知網(wǎng)”(www. cnkinet) 2016年4月11日數(shù)字出版，全球發(fā)行 作者簡介：李玫（1959-），女，北京人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授、博士生

3、導師，法學博士，研究方向：經(jīng)濟法、民商法、國際法； 楊東勤(1979-)，女，河南南陽人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院博士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。 引言 美聯(lián)儲前主席艾倫·格林斯潘認為，只有儲蓄才能為生產(chǎn)性資本提供資金，并且只有當收入超過消費時，居民才會有積蓄，此時必須決定是把這些積蓄用來償還債務、增加個人或家庭的資產(chǎn)、積累銀行存款或者其他金融資產(chǎn)。而作為金融中介的銀行或者其他金融機構(gòu)將把新獲得的資金用于投資、支持固定資產(chǎn)或者存貨投資。這生動地描述了銀行業(yè)融資結(jié)構(gòu)的特性借短貸長，這種特性卻決定了銀行業(yè)本身具有天生的不穩(wěn)定性。這種內(nèi)生的脆弱性極易引發(fā)銀行擠兌，而由公權力支持的顯性存款保險制

4、度在一定程度上能減少銀行擠兌并阻止其溢出效應。然而，任何一項制度都是一把雙刃劍，有利必有弊。世界銀行的一項研究發(fā)現(xiàn)，顯性存款保險制度的建立通常會提升單個銀行危機的發(fā)生率和降低整個銀行業(yè)的穩(wěn)定性。這是因為顯性存款保險制度具有促使銀行從事高風險活動的動力和降低存款人監(jiān)督和約束銀行從事高風險活動的積極性。有鑒于此，雖然人們普遍認同顯性存款保險制度有利于增強公眾對銀行的信心和維護金融穩(wěn)定，但是也十分擔心其會加劇各利益相關者的道德風險。所以，防范和降低道德風險已經(jīng)成為各國在設計存款保險制度時首要考慮的問題。降低存款保險制度中道德風險曾是2009年有效存款保險制度核心原則中的一條核心原則，其重要性在201

5、4年的修訂版中得到了進一步的加強，即要求在整個存款保險制度設計過程，甚至在每一個相關條款設計中，降低其中的道德風險是必須優(yōu)先考慮的事項。故此，現(xiàn)在各國在設計、構(gòu)建和完善本國存款保險制度時，都必然會首先考慮采取什么樣的措施可以有效地降低其中的道德風險，也會建立和完善相應的配套制度環(huán)境來限制道德風險所產(chǎn)生的影響。 截至2014年1月份，已有113個國家和地區(qū)建立了某種形式的顯性存款保險制度。另有40個國家或地區(qū)正在研究或考慮建立顯性存款保險制度。隨著中華人民共和國存款保險條例的生效，中國正式建立了存款保險制度。此時，深入研究和分析存款保險制度中道德風險產(chǎn)生的原因、危害以及如何對其進行規(guī)制，從法律的

6、視角評析中國存款保險條例中的道德風險，有助于進一步完善和順利實施中國的存款保險制度，加速推進利率市場化改革、民營銀行準入以及商業(yè)銀行破產(chǎn)法的出臺。 一、存款保險制度中的道德風險概述 元照英美法詞典對道德風險的定義是：“道德風險是保險業(yè)務用語，指由于被保險人為獲得保險賠償而損壞其財產(chǎn)，或放任其被毀壞，使保險人承受可能的風險”。布萊克法律詞典對道德風險的定義是：“道德風險是指一種諸如不誠實、疏忽或者瘋狂之類的精神態(tài)度方面的風險；是指為了獲得保險利益，被保險人（通常通過放火）損壞或者放任財產(chǎn)被損壞的風險。有時，被保險人在燒毀投保財產(chǎn)時獲得的潛在利益也叫做道德風險。”美國學者弗雷德里克S米什金則認為道

7、德風險是在相關交易發(fā)生之后由于信息不對稱而產(chǎn)生的問題；而信息不對稱是導致逆向選擇和道德風險問題的產(chǎn)生，從而對金融體系產(chǎn)生嚴重影響的運行機制。也有中國學者認為道德風險是由于信息不對稱、合同不完備及合同實施障礙等原因而導致當事人在履行自己義務和追求自身利益的時候損害他人或社會利益的一種機會主義行為。2014有效存款保險制度核心原則則認為如果由當事人的冒險行為而引發(fā)的全部或部分成本由其他人承擔，那么該當事人就有動力去冒更大的風險，這時道德風險就發(fā)生了。道德風險反應了這樣一種思想：如果一個人以發(fā)生一件事情的風險為保險標的，那么他或者她可能就不會采取足夠的預防措施去防止該事情的發(fā)生。也可以一種更簡單的方

8、式表示：比如，你正坐在一家餐廳里，這時你想起你忘了鎖車。你知道如果你的車被盜了，你將會獲得全額賠付，那么你就極有可能不會立馬放棄面前美味的食物而奔出餐廳去鎖車。存款保險中的道德風險主要體現(xiàn)在以下兩個方面。首先，如果存款人知道他們不會承擔由于銀行失敗而造成的存款損失，那么他們就極有可能不會在乎他們選擇的銀行是否存在風險。其次，道德風險會影響到銀行自身的決策。在有存款保險的情況下，銀行知道一旦銀行經(jīng)營失敗將會獲得資金支援，他們更愿意從事冒險行為。需要注意的是，一些美國評論家專注于銀行做決策的道德風險而很少強調(diào)道德風險與個人客戶之間的關系。相反，一些歐洲評論家側(cè)重強調(diào)道德風險對消費者選擇存款銀行的影

9、響，而不會涉及道德風險如何影響銀行的決策。這可能反映了各自司法管轄區(qū)內(nèi)的存款保障計劃。綜上各家所言，本文所指的道德風險是指存款保險制度中各當事人在履行各自的義務時，由于信息本身的不對稱性，從而使得各當事人在追求自身利益時，不惜損害其他當事人或者社會利益的一種機會主義行為。 在存款保險制度下，由于存款保險機構(gòu)、存款人和投保銀行之間存在著信息不對稱，存款保險的激勵作用容易引發(fā)投保銀行和存款人的道德風險。除此之外，還有銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)由于監(jiān)管寬容而引發(fā)的道德風險。這些道德風險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)在存款保險制度下，存款人在銀行面臨破產(chǎn)倒閉時所受到的損失或懲罰比較小，所以存款人沒有動力和理由去關

10、注銀行的經(jīng)營行為。即使存款人懷疑銀行從事高風險活動，他們也不會通過提款對這些金融機構(gòu)施以市場形式的約束，此種情況加大了存款人的道德風險；(2)如果存款保險機構(gòu)不考慮投保銀行自身經(jīng)營行為的風險，而是向所有投保銀行收取固定比率的保險費，這種征收存款保險費的結(jié)構(gòu)會使某些投保銀行承受不公平的待遇，那些因從事高風險行為而最有可能破產(chǎn)倒閉的銀行正是那些最積極利用存款保險的銀行。存款保險制度下的銀行之所以會有更大的動力去從事高風險的經(jīng)營活動，是因為其繳納的存款保險費不是基于其經(jīng)營風險而征收的。在不增加存款保險費成本的基礎上，高風險高收益，即使該投保銀行以后陷入困境，納稅人也會為其高風險的經(jīng)營行為帶來的損失買

11、單，從而誘發(fā)了銀行的道德風險；(3)鑒于對失敗的銀行進行破產(chǎn)清算可能會帶來嚴重的社會影響、昂貴的國家救助成本以及政治成本，再加上信息不對稱使得銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)不能及時、準確地辨識出銀行是資不抵債還是只是暫時缺乏流動性。因此，正常情況下銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)都會允許那些在法律上還未破產(chǎn)但在事實上已經(jīng)沒有債務清償能力的問題銀行繼續(xù)從事經(jīng)營活動，從而加大了銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的道德風險。 為了能夠?qū)崿F(xiàn)保護中小額存款人、維護公眾對銀行業(yè)的信心和維護金融體系穩(wěn)定的目標，存款保險制度需要其他設計合理的制度安排和有效的金融安全網(wǎng)與其相互配合一起降低其中的道德風險。國際存款保險協(xié)會在2014有效存款保險制度核心原則中指出，設

12、計良好的金融安全網(wǎng)有助于金融體系的穩(wěn)定，但是如果設計不當，金融安全網(wǎng)可能增加金融體系的風險，尤其是其中的道德風險。發(fā)生在2007年到2009年期間的全球金融危機對許多國家的存款保險制度造成了沖擊，諸多國家都對本國的存款保險制度進行了相應的應急調(diào)整。這些調(diào)整或者措施對于抑制金融危機的進一步擴散和加劇起到了至關重要的作用。國際存款保險協(xié)會的一項調(diào)查還表明：如果設計不當，顯性存款保險制度會嚴重損害銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定，這種情況在利率管制剛剛?cè)∠椭贫拳h(huán)境欠佳的國家和地區(qū)尤為明顯；存款保險的上限越高、存款保險承保的范圍越廣，銀行的穩(wěn)定受到的影響就越大；而可靠的基本制度保障和有效的金融安全網(wǎng)可以降低存款保險制

13、度中的道德風險。此外，國際存款保險協(xié)會認為良好的制度設計，比如資本充足率要求、以資產(chǎn)風險為基礎的資本要求和計算出的存款保險費率、限額賠付和合適的受保種類、良好的內(nèi)部治理機構(gòu)和外部監(jiān)督、設計良好運行有效的市場退出機制、提前預警和及時介入矯正、追究相關人的責任等等，都是可以防范和降低存款保險制度中的道德風險并保證其有效性和順利實施的前提。因此，為了能更好地防范和化解存款保險制度中的道德風險，必須要合理地設計上述這些因素。 二、存款保險制度中“道德風險”發(fā)生的機理和美國可資借鑒的經(jīng)驗 銀行的短期資金一般都是可以隨時支取的儲蓄和活期存款，而銀行的貸款期限一般都相對比較長。在正常情況下，銀行持有的流動性

14、資產(chǎn)足以應付存款人的提款需求。然而，在發(fā)生銀行擠兌的情況下，存款人就會對銀行喪失信心，大規(guī)模提款撤離。隨著提款量的加大，銀行只能被迫變現(xiàn)資產(chǎn)，這通常會引發(fā)低價拋售銀行資產(chǎn)的情況。此外，即便銀行的清償力充足，也無擠兌之嫌，但是其資產(chǎn)負債表卻可能會因為低價拋售資產(chǎn)而遭受毀滅性打擊。一家問題銀行破產(chǎn)倒閉會影響到一家健全的銀行，使得貸款組合原本健全的銀行也破產(chǎn)倒閉并在整個經(jīng)濟體產(chǎn)生溢出效應。雖然存款保險制度在一定程度上能減少銀行擠兌風險并阻止其溢出效應，還可以起到維護銀行業(yè)的穩(wěn)定、保護存款人利益、防止大規(guī)模擠兌風潮發(fā)生的作用，但其并非是解決任何問題的靈丹妙藥，設計不好的存款保險制度會引發(fā)道德風險方面的

15、問題進而影響到一國金融體系的穩(wěn)定性和效率。2014有效存款保險制度核心原則指出，存款保險制度總體設計的目標就是要同其他金融安全網(wǎng)一起降低道德風險，強調(diào)在設計存款保險制度時要認識到絕大多數(shù)的沒有熟練金融經(jīng)驗的中小額存款人沒有區(qū)分安全和不安全銀行的能力，要通過合理地設計存款保險制度來降低道德風險對股東、銀行管理層和存款人的行為所造成的消極影響。下面將從以下幾個方面闡釋存款保險制度是如何催生了道德風險以及美國規(guī)制道德風險的實踐經(jīng)驗： （一）存款保險制度弱化了市場機制對存款保險利益相關者的懲罰作用 對銀行而言，市場機制發(fā)揮懲罰作用的原理如下：一般來說，銀行只需要按照事前已約定好的利息向存款人進行支付即

16、可。而銀行貸款收益率的高低和波動并不會影響到銀行履行向存款人支付約定利息的義務。為了最大程度地獲取潛在收益，銀行通常會將貸款貸給或者將資金投資到高風險高收益的項目中去。但是，一旦一些存款人聽到或發(fā)現(xiàn)有關銀行資產(chǎn)的負面消息或者信號后，其并不管該消息或者信號是否屬實或者已經(jīng)被證實，他們通常會直接以最快的速度涌人銀行提前取款，從而對銀行施加市場懲罰力，懲罰銀行因為從事冒險行為而可能帶來的損失。此外，相較于中小型銀行，大型銀行和系統(tǒng)重要性銀行破產(chǎn)倒閉對和其有業(yè)務往來的企業(yè)以及與其關系密切的其他銀行的負面影響會更加嚴重。對于沒有任何安全保障的銀行債務持有人來說，他們對政府的介入有預期，他們相信政府不會讓

17、信用市場變得無法收拾，而在賭博中承擔最高風險的機構(gòu)是那些被認為對整個金融系統(tǒng)影響巨大而政府無法放任其破產(chǎn)的銀行業(yè)巨頭。有鑒于此，大型銀行和系統(tǒng)重要性銀行是“太大不能倒”政策最有可能的受益者，結(jié)果是這些銀行將成為對此有預期的存款人的優(yōu)先選擇。而在尚未建立存款保險制度的情況下，存款人會通過判斷銀行自身經(jīng)營風險的高低來選擇哪家存款銀行；而不同銀行的風險特征則由于存款保險制度的存在而被弱化了。此外，由于存款人受到保護，從而使其缺乏搜尋一切與銀行經(jīng)營狀況有關的信息的動力，降低了其了解、監(jiān)督和約束銀行經(jīng)營行為的積極性。存款保險范圍越廣和承保限額越高，市場懲罰機制就越弱，這不僅增大了存款人的道德風險，而且最

18、終增加了銀行業(yè)整體風險的積聚。 （二）存款保險制度為銀行提供了變相的財政補貼 在存款保險制度未建立時，銀行股東和管理層會積極地采取一定的謹慎措施控制銀行的經(jīng)營風險以便防止銀行因為經(jīng)營不善而破產(chǎn)倒閉。然而，在存款保險制度下，由于預期到銀行擠兌的可能性不大，銀行破產(chǎn)風險較小，為了追逐利潤最大化、股東高回報和管理層的高薪報酬，銀行就有動力從事冒險行為。即使最后陷入危機，存款保險機構(gòu)會賠付存款人全部或部分損失，問題銀行不用承擔全部損失。在實行固定保險費率時，銀行只需要繳納固定的保費，無需考慮該銀行風險是否過高。因為不用為從事冒險行為而為額外的風險付出相應的成本，投保銀行增加其資產(chǎn)的風險就相當于變相的增

19、大了存款保險對投保銀行的補貼。銀行即使因為從事冒險行為而陷入破產(chǎn)危機，納稅人最終也會為其買單?！摆A了我發(fā)財，輸了納稅人買單。”在此情況下，容易滋生銀行的道德風險。 （三）美國規(guī)制存款保險制度中道德風險可資借鑒的實踐經(jīng)驗 建立于1934年的美國存款保險制度在維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極和重要的作用。但是，在上個世紀80年代和2007年至2009年期間，美國卻發(fā)生了嚴重的儲貸危機和次貸危機。在這兩次危機中，大量參加聯(lián)邦存款保險的存款機構(gòu)被關閉或者需要政府救援。雖然多方面的原因促成了這兩場危機的爆發(fā)，但卻也充分地暴露了美國存款保險制度中存在的一些弊端，其中的“道德風險”為諸多學者所詬病。 為了應對

20、這兩次危機和控制存款保險制度帶來的道德風險，美國進行了一系列的法律改革，增強了對銀行的監(jiān)管和控制，其中與降低和控制存款保險制度中道德風險有關的改革措施如下：(1)以法律的形式明確規(guī)定存款保險制度的公共政策目標以及適當?shù)拇婵畋ｋU覆蓋范圍。比如：規(guī)定主要的公共政策目標是保護廣大的中小額存款人，增強社會公眾對整個銀行體系的信心，維護金融體系的穩(wěn)健運行，并強制性地要求所有的儲貸機構(gòu)、美聯(lián)儲會員銀行和聯(lián)邦商業(yè)銀行及部分州注冊銀行都必須加入聯(lián)邦存款保險。強制性的存款保險制度有助于降低逆向選擇，也為美國聯(lián)邦存款保險公司能夠獲得充足的存款保險基金來源提供了有力的制度保障。此外，由于大部分存款人的存款能被如此廣

21、泛的存款保險體系覆蓋，在銀行面臨危機時，存款人就不會爭先恐后地去銀行提前取款，從而可以避免恐慌情緒在銀行業(yè)間蔓延，然而，由于存款人（特別是大額存款人）超過存款保險額度的那部分存款仍然會面臨著遭受損失的風險，這就會促使該部分存款人主動地去關注其存款銀行的資產(chǎn)質(zhì)量，積極地選擇經(jīng)營相對安全的銀行，從而可以在一定程度上對投保銀行從事冒險行為起到一定的監(jiān)督和約束作用。(2)交叉擔保。交叉擔保是法律授權聯(lián)邦存款保險公司在關聯(lián)銀行倒閉時，將倒閉銀行的損失在關聯(lián)集團的所有成員銀行之間按比例進行分配。交叉擔保一方面可以防止關聯(lián)銀行在預計到一個或多個相同規(guī)模的銀行瀕臨破產(chǎn)倒閉時，出于為股東保留財產(chǎn)的目的而轉(zhuǎn)移資產(chǎn)

22、或負債；另一方面交叉擔?？梢源偈龟P聯(lián)集團內(nèi)的所有成員銀行之間可以進行相互的監(jiān)督和約束。(3)為大型及系統(tǒng)重要性銀行設立一個全新的破產(chǎn)處置清算機制，嚴格限制對大銀行實行“大而不倒”保護政策?！按蠖坏埂闭叩某踔允菫榱祟A防和控制金融危機，其適用范圍由最初的大型存款銀行，逐漸地擴展到了各種大型金融機構(gòu)，比如投資銀行、對沖基金、保險公司等等。但是在2008年美國次貸危機中，雷曼兄弟公司的破產(chǎn)再次證明應該破產(chǎn)倒閉而不破產(chǎn)倒閉的大型金融機構(gòu)會給整個社會帶來更加嚴重的負面影響，甚至會損害到整個金融經(jīng)濟體系的健康發(fā)展。一方面，對大型銀行給予無條件的公共資金救助可能會給政府帶來巨額的或有負債，使國家財政出現(xiàn)巨

23、額赤字，甚至于可能會引發(fā)主債危機和系統(tǒng)性風險；另一方面，也會給那些有資格獲得國家救助的銀行一個無形的保護傘，從而阻礙了銀行業(yè)的公平競爭。通過對次貸危機的經(jīng)驗加以總結(jié)而頒布的多德一弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案的一項核心內(nèi)容是為大型銀行控股公司以及具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融公司設立一個全新的破產(chǎn)處置清算機制，其目的是使聯(lián)邦存款保險公司能動用必要的手段對具有系統(tǒng)重要性的金融公司進行有序清算，終結(jié)“大而不倒”，降低金融機構(gòu)的道德風險，避免納稅人為失敗的金融機構(gòu)買單。放棄過去在銀行監(jiān)管中一貫奉行的“大而不倒”的做法，有利于促使大額存款人和銀行債權人有動力去監(jiān)督銀行的活動，可以降低銀行和存款人的道德風

24、險。(4)賦予聯(lián)邦存款保險公司“及時采取整改行動”的權力。該措施通過降低銀行從事過度冒險行為的動機來減少存款保險基金的損失。(5)基于銀行資產(chǎn)風險的保證金和保險費率。其核心內(nèi)容是對投保銀行實行差別費率制，即每一檔次的存款保險費標準是不固定的，而是根據(jù)每家投保銀行的信用評級和資本充足率情況進行定期調(diào)整。(6)授權存款保險機構(gòu)行使廣泛的職能，強化其在金融安全網(wǎng)中的風險監(jiān)管職能。 在過去的80多年間，美國聯(lián)邦存款保險制度經(jīng)過了多次金融危機的錘煉，實行以問題銀行管理為導向的監(jiān)管方式，并且已經(jīng)形成了規(guī)范的銀行業(yè)監(jiān)管程序和操作流程。美國在上述兩次大的金融危機中所采取的改革措施已為其他國家、地區(qū)和國際組織所

25、關注和采納，也為中國在目前的情況下實施與完善正式的存款保險制度提供了重要的啟示和借鑒。 三、中國存款保險條例中道德風險法律問題析評和完善 盡管不能根除掉存款保險制度中的道德風險，但可以通過設計良好的配套機制來有效地防范和降低。本文將根據(jù)中國存款保險條例的相關規(guī)定，從防范和降低道德風險的角度，基于美國和國際上在此方面可資借鑒的經(jīng)驗，對中國存款保險制度中備受關注的部分從法律的角度進行析評，并提出相關的完善建議。 （一）存款保險費率體系 盡管國際上為數(shù)眾多的國家目前仍在實行單一的固定存款保險費率制，但是根據(jù)中國存款保險條例第9條和第10條的規(guī)定，中國存款保險制度實行基準費率和風險差別費率相結(jié)合而構(gòu)成

26、的差別浮動費率制。差別浮動費率制有以下兩個優(yōu)點：首先，存款保險費率的變動能夠有效地約束投保銀行從事風險的行為；其次，存款保險費率的上調(diào)將促使有問題的投保銀行更早破產(chǎn)關閉，可以使其不至于能被拖到資不抵債而形成巨額虧損，需要巨額的存款保險基金進行存款保險償付或資金救助。然而，全面地引入基于投保銀行風險等級而計算出的差別費率需要較為成熟的存款保險制度、金融制度、銀行破產(chǎn)法律制度以及其他相應的配套設施作為后盾，考慮到中國剛剛頒布存款保險條例、存款保險制度尚待進一步的完善、金融體制仍在深化改革的進程中以及商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度的缺失，所以存款保險條例實施初期不太適合采用以投保銀行風險等級為基礎計算的差別存

27、款保險費率機制。另外，目前的存款保險條例規(guī)定過于原則，操作性不強，亟待制定存款保險條例實施細則來保證存款保險制度切實地得到貫穿和執(zhí)行。建議在將來有關存款保險制度的進一步立法和完善過程中，采用以下方法分階段地實施：首先，在存款保險制度實施初期，可采用有管理的差別存款保險費率制。這種存款保險費率制的目的在于確定一個合理又科學的基準費率。以此為基礎，根據(jù)存款保險基金管理機構(gòu)和評級機構(gòu)對不同類別投保銀行資產(chǎn)的風險判斷，適當浮動存款保險費率，而在同一類別的投保銀行間實行單一的存款保險費率。之后，隨著中國存款保險制度的完善和銀行體制的逐步健全而漸漸地淡化存款保險制度初始階段的等級費率，而著重將投保銀行的資

28、本金充足率、資產(chǎn)流動性、資產(chǎn)盈利性和安全性作為確定投保銀行存款保險費率的綜合性評價指標，在不同投保銀行之間實行實質(zhì)性的存款保險差別費率。其次，實行以投保銀行的風險為基準的差別費率制。此外，對投保銀行使用差別費率機制征收保費時，建議遵循2014有效存款保險制度核心原則推薦的以下標準：(1)計算存款保險費率的機制要對所有投保銀行保持公開和透明；(2)對投保銀行征收的獎勵型或者溢價型保險費類別之間要有明顯的差異；(3)要對個體投保銀行的評級和排名等等信息嚴格保密。 從各國或地區(qū)的存款保險實踐和國際組織對存款保險制度的規(guī)范發(fā)展趨勢看，建立以風險為基礎的存款保險費率制是大勢所趨。中國新生效的存款保險條例

29、中采取的存款保險費率機制總體來說符合國際上通行的控制道德風險的實踐，也符合中國目前的國情。 （二）存款保險的承保范圍和限額 雖然各國存款保險制度的公共政策目標形形色色，但是保護存款人和維護金融穩(wěn)定這個最根本的目標是相同的。2014有效存款保險制度核心原則明確指出，各國的存款保險制度要與其公共政策目標一致，要求在存款保險制度的整個設計過程中，始終貫徹防范和降低道德風險這一思想。根據(jù)國際上成熟的實踐經(jīng)驗，降低存款保險制度中道德風險的主要手段都是限制存款保險的承保范圍和承保額，具體包括：限定存款保險的投保對象與投保方式、存款保險標的與承保額。 1投保方式 目前國際上通行的兩種存款保險投保方式是自愿性

30、投保和強制性投保，各有優(yōu)缺點。容易導致逆向選擇和道德風險是自愿投保這種方式的最大缺陷。在存款保險條例生效以前，中國事實上對個人存款實行的是以國家信用做擔保的全額償付性的隱性存款保險制度。為了避免存款保險制度因為“逆向選擇”和“軟約束”等潛在問題而無法得到預期的執(zhí)行效果，在從隱性存款保險制度向顯性存款保險制度轉(zhuǎn)換過程中中國采用了強制性的投保方式，這既符合代表存款保險制度最新國際規(guī)范的2014有效存款保險制度核心原則的相關要求，也符合中國的具體國情和制度環(huán)境；不僅能有效地克服銀行的逆向選擇問題，而且還有助于中國迅速建立起一個強大的存款保險基金；既有助于避免銀行業(yè)監(jiān)管套利的行為，又能促進銀行業(yè)的公平

31、競爭。 2投保銀行的范圍 根據(jù)國際上成熟的存款保險制度實踐經(jīng)驗，要基于本國存款保險制度預期實現(xiàn)的公共政策目標、吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)之間的差別以及本國的經(jīng)濟規(guī)模來確定有資格參加該國存款保險的機構(gòu)范圍，既可以是其中的部分存款機構(gòu)，也可以是所有的存款機構(gòu)。而對于存款保險的投保對象問題，目前國際上大多數(shù)國家采取的是屬地原則。中國存款保險條例中規(guī)定的存款保險對象也遵照了國際上較為通行的“屬地”原則，這既符合服務貿(mào)易總協(xié)定中關于金融服務的國民待遇和公平原則，又履行了中國的人世承諾；既遵守了巴塞爾協(xié)議的相關規(guī)定，還符合國際社會發(fā)展的主流趨勢和慣例，這有利于中國與世界各國或地區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和存款保險機構(gòu)

32、的銜接與合作。同時，還符合中國目前的銀行業(yè)結(jié)構(gòu)分布狀況，有利于推進中國利率市場化改革最后一步順利實現(xiàn)，促進中小銀行和民營銀行的快速發(fā)展，引導“外資銀行法人化”政策的進一步實施。 3覆蓋的存款類型 中國存款保險條例在此方面的規(guī)定符合中國目前的國情，具體如下：(1)雖然目前中國居民的存款主要是本幣存款，外幣存款占比較小，但是對外幣存款也進行存款保險，能夠有效地維護存款人對整個銀行業(yè)的信心和金融業(yè)的穩(wěn)定；(2)在本幣存款中，中國居民的儲蓄存款占了很大比例，對這部分存款人進行保護，符合存款保險制度保護中小存款人利益的公共政策目標；(3)負債經(jīng)營是商業(yè)銀行區(qū)別于普通企業(yè)的主要特征，而居民存款構(gòu)成了存款保

33、險投保銀行負債的主要來源，所以對這部分存款進行保護，能有效地增加存款人對銀行的信心而降低發(fā)生銀行擠兌的可能；(4)至于金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保銀行的高級管理人員在本投保銀行的存款以及存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定不予保險的其他存款、社會保險基金、住房公積金存款，由于該部分存款的持有者獲得和分析存款銀行經(jīng)營狀況等有關信息的能力較強，他們能通過判斷出好銀行和壞銀行而對存款銀行能做出一定的選擇，所以將此類存款排除在外可以強化對銀行的市場約束，防范大額存款人和銀行的道德風險。 4中國存款保險制度實行限額償付 對存款人實行全額賠付會導致道德風險泛濫，市場對投保銀行的監(jiān)督和約束力會大大下降，甚至失靈，所以確定合理

34、的償付限額至關重要。既要防止存款保險償付限額過低而導致存款人得不到有效保護、存款機構(gòu)因經(jīng)營困難出現(xiàn)擠兌和銀行危機，從而失去了存款保險制度存在的價值，還要防止償付限額過高而提高了投保銀行的存款保險費，增加投保銀行負擔，不利于投保銀行的正常運轉(zhuǎn)。由于中國是一個發(fā)展中國家，改革開放以來經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，居民個人收入增長較快，銀行賬戶的儲蓄存款也在不斷增長。鑒于中國的社會保障體系還不夠健全，再加上中國居民從傳統(tǒng)上講有較高的儲蓄存款養(yǎng)老傾向，所以存款保險限額的設定既要為經(jīng)濟的增長預留一定的空間，使其能隨經(jīng)濟情況的變化而做出相應的調(diào)整，又要符合中國居民的風險偏好。中國存款保險條例中實行的限額賠付保險制度以

35、及彈性條款既符合國際實踐和發(fā)展趨勢，又符合中國目前的國情；既有利于保護中國居民中的中小額存款人的利益，又能有利于強化大額存款人對投保銀行的監(jiān)督和約束，讓市場機制充分地發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。 （三）中國存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管職能 中國存款保險條例中關于中國存款保險基金管理機構(gòu)的職權和范圍與中國目前的實際情況相符，基本能與中國現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)形成了有效的分工與合作。為了控制存款保險制度中的道德風險，基于以下考慮，中國存款保險條例賦予中國存款保險基金管理機構(gòu)一定的監(jiān)管職能：首先，由于存款保險基金管理機構(gòu)要獨自承擔因投保銀行破產(chǎn)倒閉所造成的存款保險償付，這不僅能促使其更加主動和積極地去監(jiān)管甚

36、至關閉有問題的投保銀行，并且還能激發(fā)其責任心，積極地采取早期介入與矯正措施，從而可以避免銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對投保銀行的監(jiān)管寬容。其次，存款保險對存款人的保護使其沒有理由和動機去關注存款銀行經(jīng)營活動是否安全，降低了存款人將其存款轉(zhuǎn)移到安全銀行的警惕性和自覺性，弱化了市場機制對投保銀行的約束、監(jiān)督和懲罰作用。所以，存款保險基金管理機構(gòu)具有適當?shù)谋O(jiān)管權是存款保險制度能夠順利有效實施的內(nèi)在要求，據(jù)此可以降低投保銀行的道德風險，保護存款人和增強金融體系的安全與穩(wěn)定。最后，賦予存款保險基金管理機構(gòu)有權對問題投保銀行處置過程進行全面監(jiān)控。在對問題投保銀行的處置過程中，存款保險基金管理機構(gòu)一般采取收購與承接、存款

37、償付以及向瀕臨倒閉的投保銀行提供貸款、擔保、資金救助、資產(chǎn)收購或承擔債務等多種形式的援助支持。但是，為了能夠確保存款保險基金的有效使用，存款保險基金管理機構(gòu)不管采取什么樣的救助措施，都要從維護存款保險基金安全的角度對整個處置過程進行嚴謹?shù)臏蕚浜桶才?、全面的監(jiān)控。美中不足的是，中國存款保險條例對存款保險基金管理機構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會（以下簡稱為“銀監(jiān)會”）以及中國人民銀行在監(jiān)管職能方面的協(xié)調(diào)卻未進行明確的規(guī)定，而只是對存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管職能做了籠統(tǒng)的規(guī)定，有待在將來有關存款保險制度的立法中進一步細化以便使其更具可操作性。此外，存款保險基金管理機構(gòu)與銀監(jiān)會對投保銀行的監(jiān)管既有重疊的地方

38、，也有相互補充的地方。在監(jiān)管目標上，存款保險基金管理機構(gòu)與銀監(jiān)會有不少共同之處，也存在著許多可以相互替代、相互補充的地方。因此，建議在將來的立法中，要處理好存款保險基金管理機構(gòu)與銀監(jiān)會的監(jiān)管職能沖突問題，協(xié)調(diào)好二者之間的關系，以避免二者之間存在重復監(jiān)管和過度監(jiān)管，充分發(fā)揮二者之間相互補充的作用。 最后，如果從信息共享機制中獲得的信息不能滿足需要，存款保險基金管理機構(gòu)可以要求投保銀行及時報送其他相關信息。銀監(jiān)會的主要職責包括但不限于對投保銀行日常的合規(guī)性監(jiān)管和風險監(jiān)控，而存款保險基金管理機構(gòu)僅對問題投保銀行進行監(jiān)管，不涉及投保銀行的日常業(yè)務監(jiān)管，所以存款保險基金管理機構(gòu)對投保銀行的監(jiān)管很大程度上

39、要依賴銀監(jiān)會對投保銀行的日常監(jiān)管。當存款保險基金管理機構(gòu)通過上述規(guī)定中的某個途徑發(fā)現(xiàn)某個投保銀行經(jīng)營中出現(xiàn)問題時，有權開始介入并進行全程的風險監(jiān)控。中國存款保險條例對存款保險基金管理機構(gòu)與金融安全網(wǎng)內(nèi)其他成員之間的信息共享機制規(guī)定的太過原則，建議在將來的立法中做出明確具體的規(guī)定以便形成一個持續(xù)穩(wěn)定有效、操作性較強的信息共享機制和途徑。 （四）限定存款保險基金管理機構(gòu)對“大而不倒”銀行的國家援助上限 “大而不倒”政策是一個國家隱性和顯性存款保險制度的延伸。如果有權決定是否使用國家財政資金救助問題銀行的決策者違反存款保險制度中設定的限制性條款，將會影響到問題銀行債權人對“大而不倒”援助政策的期望值

40、。由于存款保險可以使決策者利用公共財政資金保護大型銀行的債權人，所以有關存款保險的決策也會影響到對“大而不倒”政策的管理。國際貨幣基金組織曾建議在存款保險制度中設定對動用公共財政資金援助問題銀行的上限，認為由于此類限定降低了對大型問題銀行提供公共資金救助的可能性，所以在存款保險制度中從法律上對援助問題銀行債權人做出限制的國家將會面臨較低的道德風險。此外，也有分析家通過分析存在隱性和顯性存款保險制度的國家，認為那些擁有強大的法治基礎和銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)并且在歷史上提供隱性政府擔保的國家，更加可能從在正式的存款保險制度中設定援助大型問題銀行的上限獲得更大的收益。截至日前，中國四家國有大型銀行（工行、農(nóng)行、中行、建行）已經(jīng)成為了全球系統(tǒng)性重要銀行，加入了“大而不能倒”的隊伍。未雨綢繆，建議在將來的立法中限定存款保險基金管