上海市居委會組織建設(shè)與社區(qū)民主發(fā)展

1、上海市居委會組織建設(shè)與社區(qū)民主發(fā)展引言城市是現(xiàn)代化文明的載體，城市發(fā)展對社會的發(fā) 展具有全方位的意義。因而，城市的組織和管理對一個國 家的組織和管理具有重要的作用，在一定條件下，這種作 用是決定性的。城市“是一種按共同體方式生活的有機(jī)體。 不管它在經(jīng)驗上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一 個整體來看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同它 們的關(guān)系上，城市處于必然的依附之中?！边@是德國學(xué)者斐 迪南滕尼斯在其共同體與社會一書中，對城市的所 作的社會學(xué)解釋。由此，我們似乎可以做出這樣的判斷： 決定農(nóng)村社會的是人與土地；而決定城市社會的是人與組 織。城市的內(nèi)在特性決定了城市的組織和管理的關(guān)鍵是人

2、的組織化。擺脫對土地的依賴是城市人的最基本特點。這 決定了城市中的人是以其在現(xiàn)實生活中所擁有的獨立和自 主為存在前提。城市的生存方式和生活方式?jīng)Q定了這種獨 立和自主只是一種本質(zhì)的規(guī)定，而不是一種現(xiàn)實的規(guī)定， 因為，在城市生活中，這種獨立和自主脫離了城市的社會 網(wǎng)絡(luò)就失去了其真正的意義。從這意義上講，城市中的人 在擁有獨立和自主本質(zhì)規(guī)定性的同時，還具有對組織化的 內(nèi)在需求。所以，人的組織化，從形式上看，是城市組織 和管理的要求；但從本質(zhì)上看，是人的城市生活的內(nèi)在要 求。對于城市管理來說，利用城市人所具有的內(nèi)在組織化 要求，推動城市的組織和管理，是其投入產(chǎn)出最高的管理 方式。具體來說，城市的組織和

3、管理，最根本的不是政府 去直接組織社會，而應(yīng)是政府幫助社會進(jìn)行自我組織，并 通過這些社會組織來實現(xiàn)城市管理。在這種努力中，城市 基層社會自治是最應(yīng)開發(fā)和利用的資源，因為，這種自治 既能成為城市人獨立自主性和組織性共同實現(xiàn)的最好形 式，也能成為城市政府有效管理社會的重要基礎(chǔ)。因而， 從一定意義上講，''以人為本”的城市管理和發(fā)展，其組織 和管理層面的具體的體現(xiàn)就是城市基層社會自治。在中國 的城市管理和組織的生活中，基層社會自治不是新鮮的東 西，已有相當(dāng)長的實踐歷史，這就是人們熟悉的城市基層 群眾自治，其具體組織形式是城市居委會。在這實踐中， 不論是過去還是現(xiàn)在，作為中國最大城市的

4、上海都做出了 自己的貢獻(xiàn)。在上海這樣一個特大城市，基層群眾自治所 形成的政治資源，管理資源和文化資源對于城市建設(shè)和管 理具有十分重要的意義。因而，上海在新中國發(fā)展的各個 歷史時期，都十分重視對這個資源的開發(fā)和利用。改革開 放后，尤其是進(jìn)入九十年代以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的全 面推行給城市建設(shè)和管理帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，使上海 從政治的高度和從城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，來把握和 推進(jìn)城市基層群眾自治，取得了積極成效，為城市基層群 眾自治更加全面健康地發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。一、居委會 組織與上海城市社會在中國社會，“上?！边@個地域名稱， 在一定程度上已成了 “城市社會”的代名詞，人們常常用 “小上?！?/p>

5、來形容某個城鎮(zhèn)的繁華和現(xiàn)代化。這個觀念來 自與上海在中國城市社會發(fā)展中的重要地位。在近代中國, 上海是遠(yuǎn)東的最大城市；解放后，上海是新中國的重要經(jīng) 濟(jì)中心。目前，上海有人口 13 49萬，其中城市人口800多 萬。不論行政區(qū)域還是人口規(guī)模，上海都算得上是一個特 大城市，在世界城市規(guī)模排名中名列前列。上海實際上是 一個國內(nèi)移民社會。近代工商業(yè)的發(fā)展和移民社會特殊的 社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)，使上海這個城市社會在中國近代社會發(fā) 展中，比較早地成為一個具有一定現(xiàn)代化特征的現(xiàn)代城市 社會，但是，由于帝國主義的侵略，解放前的上海城市具 有比較嚴(yán)重的殖民地化色彩。解放后，不論中央政府還是 上海地方政府，都從上海在中

6、國現(xiàn)代化發(fā)展中的實際地位 出發(fā)，將上海的建設(shè)和發(fā)展置于國家總體發(fā)展的重要戰(zhàn)略 地位。上海市國民經(jīng)濟(jì)第一個五年計劃就指出：要在原有 的工業(yè)基地和商業(yè)交通中心地位的基礎(chǔ)上，通過一定時間 的努力，“把上海改造成為一個社會主義先進(jìn)城市?！币虼? 解放后的上海從一開始就十分重視城市的建設(shè)和管理，城 市居民委員會在上海出現(xiàn)和確立正是這種努力的產(chǎn)物。美 國學(xué)者re帕克等人認(rèn)為：“城市生活的一個極大特征 是，各種各樣的人相互見面又相互渾淆在一起，但卻從未 相互充分了解”，因而，“個人和個人組成的團(tuán)體，由于在 情感和了解方面相互遠(yuǎn)離，他們完全生活在相互依存的狀 態(tài)，而不是生活在感情親密的狀態(tài)中”，（城市社會學(xué)第

7、 26頁。）因而，城市社會的組織和管理必須同時兼顧社會組 織性的需要和個體獨立性的要求。在這其中，基于生產(chǎn)的 分工和城市對個體生活空間的壓縮所形成的城市生活的相 互依存性，是城市社會組織和管理的重要基點?；谶@樣 的基點以及城市組織和管理的內(nèi)在要求，現(xiàn)代城市組織和 管理都必然要從自治這個價值出發(fā)，充分動用社會成員的 自主性和參與性所形成的自治資源來組織城市社會，推動 城市社會的管理和發(fā)展?？梢哉f，自治是現(xiàn)代城市社會本 質(zhì)特征，是城市社會組織和管理的核心基礎(chǔ)；任何類型的 城市，只要以現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，都必須熟練地開發(fā)和利 用這個重要資源。以建設(shè)“社會主義先進(jìn)城市”為目標(biāo)的 上海和中國其它大城市一

8、樣，在解放后的發(fā)展中，一開始 就在這方面進(jìn)行積極的探索和實踐。動員和發(fā)動群眾是黨 領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢。利用這個優(yōu)勢，黨通過解放初期城市社 會形成群眾性的自我救濟(jì)、自我服務(wù)和自我管理的實踐和 探索，創(chuàng)造性地形成了城市基層群眾自治這個新的制度。 實際上，發(fā)動群眾實現(xiàn)自我服務(wù)和管理，是解放后上海城 市組織和管理的歷史起點和工作起點。這個起點直接影響 了上海城市組織和管理的后來發(fā)展，并留下了深刻的歷史 印記。：l951年4月20日，上海市人民政府和市政治協(xié)商委 員會召開街道里弄代表會議，決定將“冬防”服務(wù)隊更名 為居民委員會，并在城市基層社會全面建立居民委員會。 當(dāng)時的居民委員會干部主要由家庭婦女、在職職

9、工、失業(yè) 工人、工商業(yè)者及其家屬、個體勞動者擔(dān)任，全屬義務(wù)性 質(zhì)。由于這些居民委員會直接聯(lián)系著新生的政權(quán)和社會， 所以，當(dāng)時的各區(qū)政府都把鞏固和發(fā)展已組織起來的居民 委員會作為一項重要的工作來抓，以保證政權(quán)和社會的穩(wěn) 定。195 2年7月，上海市人民政府頒布上海市居民委員 會組織暫行辦法草案，明確其為群眾性自治組織。到 1952年底，全市共建立居民委員會3891個，居民委員 49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委員會組織。1954年，國家頒布城市居民委員會組織條例，穩(wěn)定和統(tǒng) 一全國的居民委員會。依據(jù)條例，居民委員會一般都下設(shè) 福利、治保、文教、衛(wèi)生、調(diào)解五個工作委員會。至此， 居民委員

10、會的組織以及由此形成的城市基層群眾自治制度 初步定型，并納入社會主義新中國的民主制度體系，成為 其中的一個重要組成部分。對于這個時期的居委會，浦東 新區(qū)濰坊新村街道在1998年完成的居委會自身組織體制 和運作機(jī)制的研究報告中作了這樣描述：“解放初期到 1958年，居委會是典型的自我教育、自我管理、自我服務(wù) 的自治性群眾組織。居民委員會干部由居民直接選舉產(chǎn)生,居委會主任、副主任和治保主任、婦代主任、福利主任都 不拿津貼、義務(wù)工作。不少在職職工、在學(xué)高中生，業(yè)余 時間也愛往居委會跑，大家將居委會當(dāng)成家。當(dāng)時，工廠、 商店等招工機(jī)會很多，居委會干部寧可不拿一分錢，整天 在居委會義務(wù)工作，卻不愿進(jìn)工廠

11、、商店去干有固定收入 的工作，其原因是擔(dān)任居委會干部有光榮感。解放初期的 居委會工作內(nèi)容中，治安工作是其中的重要組成部分。當(dāng) 時居委干部及各居民小組治保員主要配合、協(xié)助派出所開 展這項工作。解放初期的居委會還沒有建立黨支部，居委 會工作主要接受街道辦事處的指導(dǎo)，辦事處的干部三天兩 頭在居委會，與居委會干部一起工作。當(dāng)時居委會工作大 多根據(jù)居委會轄區(qū)內(nèi)的居民意見、要求來確定，如組織居 民義務(wù)勞動，改善居住環(huán)境。該時期居委會主任和其他居 委會干部在居民群眾中有很高威信。由于居委會干部長年 累月與居民群眾在一起，所以，幾乎每家每戶都認(rèn)得居委 會主任，有的年事高的居委會主任幾乎成了居民群眾的'

12、 老長輩'，家里事、鄰里事、里弄事，都會找居委會主任反 映，請示居委會干部幫助解決。居委會干部與群眾關(guān)系融 洽，因此，居委會換屆改選、推薦候選人等選舉工作開展 也比較順利?！敝砸谶@里引這么長一段文字，目的在 于表明產(chǎn)生于群眾的居委會其原先所具有的一些基本特征, 展現(xiàn)居委會在居民群眾中的實際地位和作用，以啟發(fā)現(xiàn)在以及未來的居委會建設(shè)和發(fā)展。從上述這段描述中可以看 到，作為群眾性自治組織，解放初期的居委會通過自身的 努力，在群眾中比較好地發(fā)揮了自我組織、自我管理和自 我服務(wù)的作用，確立了自身的崇高地位和良好形象。遺憾 的是這個良好的基礎(chǔ)沒有給居民委員帶來更為良好的發(fā)展。 1 958年

13、“大躍進(jìn)”開始后，在大辦城市人民公設(shè)的影響下, 居委會的性質(zhì)開始發(fā)生變化，“生產(chǎn)后方、生活場所、階 級斗爭前哨”成為居委會建設(shè)的新目標(biāo)。于是，居委會由 自治性的組織，開始逐漸向生產(chǎn)性組織和政府行政性組織 轉(zhuǎn)變：辦各種生產(chǎn)性和服務(wù)性組織，在方便群眾生活的同 時，吸納婦女，使婦女走出家庭。生產(chǎn)發(fā)展使居委會形成 了自己可支配的財力，到六十年代初，居委會專職干部每 月有了固定的津貼收入。與此同時，居委會工作也日趨行 政性，并逐漸成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”，于是居委會 就由產(chǎn)生于群眾、并服務(wù)于群眾的自治性組織演變成為指 揮群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的行政領(lǐng)導(dǎo)性組織。1963年以后，隨著 里弄黨支部的普遍建立，在里

14、弄黨支部的作用下，居委會工作的領(lǐng)導(dǎo)性和指揮性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。原先里弄居委 會的工作被統(tǒng)攝進(jìn)里弄黨支部，居委會工作實際上里弄黨支部領(lǐng)導(dǎo),里弄黨支部說了算。這嚴(yán)重地直接影響了居委會的群眾性和自治性的發(fā)揮。“文革”開始后，在極左思想 影響下，居委會由群眾自治組織完全變成了群眾革命組織。 1967年，居委會被改名為“里弄革命委員會”（簡稱“里革 委”），設(shè)二組（政宣組、服務(wù)組）、三隊（群眾專政隊、業(yè) 余工宣隊、民兵小分隊），主要的功能是：搞階級斗爭，對 地區(qū)內(nèi)的"四類分子”進(jìn)行監(jiān)督改造；辦“向陽院”，學(xué)習(xí) 毛選，斗資批修；動員知識青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年 病退及安排勞動；戶口檢查和外來人

15、員登記、社會治安以 及必要的社會救助等。由于組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，居委 會這個群眾性自治組織在一定程度上演化為基層政權(quán)性組 織，成為“無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級全面專政”的一個組成部 分。“文革”結(jié)束后，這種狀況開始得到改變。1979年，全 國人大重申195 4年分布的城市居民委員會組織條例， 撤銷里弄革命委員會，恢復(fù)居委會名稱。黨支部書記、居 委會主任、婦代會主任，成為居民區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)主體。居 委會設(shè)治保、調(diào)解、衛(wèi)生、勞動、文教、民政福利六個工 作委員會。居委會干部以離退休人員為主，占總?cè)藬?shù)的80 一90%。干部人數(shù)一般為9人，最小為5人。從1984年起, 各居委會紛紛舉辦各種社區(qū)勞動服務(wù)組織和第三

16、產(chǎn)業(yè)，如 便民利民服務(wù)設(shè)施、飲食店、煙雜店、旅館、打包、裝潢 建筑、廢品回收站、簡易托兒所。以普陀區(qū)長壽路街道的 藥水弄第五居委會為利，該居委會在一無場地、二無資 金、三無人才、四無經(jīng)驗的情況下，白手起家搞了三年， 年利潤突破30萬元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，居委會在這些經(jīng)濟(jì)活 動中所獲得的收益，除上繳一部分外，余下的作為居委會 添置設(shè)備、為民辦事實以及干部獎金。因此，在當(dāng)時的條 件下，這些社會綜合服務(wù)項目和設(shè)施不僅收到了良好社會 效益，促進(jìn)了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，而且也在一定程度上改 善了居委會的工作條件。上海的居委會發(fā)展至今天，已將 近走過半個世紀(jì)的歷程。在這半個世紀(jì)的發(fā)展中，不論在 那一個歷史發(fā)展時期

17、，居委會的存在與發(fā)展都與整個上海 城市社會的存在與發(fā)展同呼吸、共命運，在各個不同的歷 史時期做出了自己特點的歷史貢獻(xiàn)。這個歷史事實充分表 明，居委會組織對上海這個城市的生存和發(fā)展具有至關(guān)重 要的作用，它穩(wěn)定著社會、服務(wù)著大眾、支撐著政府。居 委會畢竟是一個基層性的組織，個體的能量十分有限，因 而，居委會的建設(shè)和發(fā)展在很大程度有賴于整個城市的建 設(shè)和發(fā)展。上海九十年代后的發(fā)展，在給居委會工作提出 一系列新的挑戰(zhàn)的同時，也給上海的居委會發(fā)展提供了比 較充分的經(jīng)濟(jì)資源、社會資源和政治資源，使上海居委會 在社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。 二、政府、社會與居委會居委會是基層群眾自治組

18、織，本質(zhì)上屬于社會，是社 會性的政治組織。但是，作為一個組織，它在地位和功能 上超越了社會，成為代表社會、溝通政府與社會的組織。 因而，作為群眾自治組織，居委會實際上處于政府與社會 之間：對政府而言，它是政府與社會的“中介體”，一旦政 府與其聯(lián)接，它就成為政府調(diào)控社會的重要“末梢”；對于 社會而言，它是社會的自治組織，維護(hù)社會公益，提供公 共服務(wù)，表達(dá)公眾利益。居委會的存在空間決定了居委會 實際的地位及其承擔(dān)實際功能，在很大程度上決定于政府 與社會這兩個力量對其的作用和影響。在政府主導(dǎo)型的社 會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身 的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度。改

19、 革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向社 會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制 的確立，深刻地改變了政府與社會關(guān)系，從而為基層群眾 自治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了更好地把握社會主義 市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展對城市基層群眾自治的作用和影響, 我們首先必須考察在傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制規(guī)約和影 響下的居民委員會地位和功能的現(xiàn)實狀況。在政府、居委 會和社會這個基本的關(guān)系構(gòu)架中，居委會的實際地位和功 能可以通過以下四個方面的考察而得到說明。（一）、居委 會與基層政府在上海這樣大型城市，居委會與基層政府的 接觸主要體現(xiàn)在居委會與區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)街道辦事 處的關(guān)系上。這是兩個不同性

20、質(zhì)的組織，一個是城市基層 群眾自治組織，屬于社會；一個是政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于 政府。中華人民共和國城市居民委員會組織法第二條規(guī) 定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對 居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié) 助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展 工作”。上海市街道辦事處條例第八條“街道辦事處的 職責(zé)”中的第一項也規(guī)定：“指導(dǎo)、幫助居民委員會開展組 織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作”。因而，從法律上講，街道 辦事處與居委會的關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，發(fā)揮“指導(dǎo)、 調(diào)研、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能是街道辦事處指導(dǎo)、幫助居民 委員會開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作的主要方式。

21、 但是，在計劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的全能型政府調(diào)控模式下， 居委會基本上失去了應(yīng)有的“自治性”，由社會歸屬到政府, 成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，從而由自治性的群眾組 織，基本上變成一個行政性的政府組織，其具體體現(xiàn)在人 事、職責(zé)、考核這三個方面。第一、人事。法律規(guī)定，作 為群眾自治組織，居委會應(yīng)選舉產(chǎn)生。事實表明，以選舉 的方式組成居委會已成為共識，并得到廣泛的執(zhí)行，但是 由于對社會動員比較有限，加上政府的直接干預(yù)，這種選 舉基本上流于形式。居委會的選舉一般都是在街道的幫助 下進(jìn)行的，但出于政府行政管理的需要，這種幫助實際上 與直接主導(dǎo)居委會選舉沒有什么兩樣。居委會干部的候選 人基本上由街道黨工委

22、的組織科來考察和選定，然后提交 居委會選舉，而且多釆取間接選舉和等額選舉方式。有的 街道因工作需要，在非本居住區(qū)的人員中選聘居委會干部。 顯然，選舉成為了一種形式，在這種選舉中，結(jié)果比程序 更為重要。組成后的居委會的三頭（黨支部書記、主任、 婦代主任）屬于街道管，居委會中的各職能組織的干部， 由居委會直接聘用，報請街道組織科備案。因而，街道要 承擔(dān)居委會專職和聘用的工資。在這樣的選舉方式和人事 制度下，居委會干部實際上成了政府聘用的干部，因而， 對這些居委會干部來說，他們的工作不是直接面對社會的 要求，而是直接面對政府的要求。人是組織的主體，工作 的主體，因而，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。這樣

23、的人 事關(guān)系，必然會從根本上影響居委會的群眾性和自治性。 第二、職責(zé)。依據(jù)居委會組織法，居委會的職能可概括為 六大方面：政治整合；公共服務(wù)；民間調(diào)解；治安維護(hù)； 政府協(xié)助；民意表達(dá)。但在實際的工作中，街道所承擔(dān)的 工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計，居委會的實際工 作內(nèi)容有十大類百余項。這十大類是：環(huán)境衛(wèi)生，社會治 安，物業(yè)管理，民政幫困，計劃生育、糾紛調(diào)節(jié)，宣傳教 育，文明達(dá)標(biāo)，收款收費，人口普查。居委會工作范圍的 嚴(yán)重“膨脹”與居委會組織的行政化密切相關(guān)。在居委會 成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”的情況下，政府派出機(jī) 構(gòu)及其相關(guān)的職能部門，都有意無意地把居委會作為自身 的一個工作機(jī)構(gòu)，并將自

24、身的一些工作委派給居委會承擔(dān), 于是形成了居委會干部常說的“下面一根針，上面千條線” 的工作格局。據(jù)調(diào)查，目前與居委會工作有關(guān)的部門有40 多個，在街道這個層面與居委會工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門 有：街道辦事處的民政科、勞動科、社教科、衛(wèi)生科、城 管科、財審科、行政辦公室、綜合治理辦公室、警署、房 管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管 理所。從以上三個方面，我們不難看出居委會與政府之間 的關(guān)系，不是相對獨立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政 府全面主導(dǎo)了居委會的工作，從而使居委會日益與社會脫 離，成為代表政府管理社會的力量，失去了自治性，而成 為行政性的組織。(二)、居委會與居民區(qū)黨支部

25、居民區(qū)黨 支部作為黨在社會的基層組織，直接接受其上級組織，即 街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)；而在社區(qū)中，它則承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)核心的 作用。關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見的 滬委(97 ) 7號文件指出：“居民區(qū)黨支部是黨在社區(qū)最基 層的組織，是居民區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。因 此，居委會實際上是在由街道辦事處、街道黨工委和居民 區(qū)黨支部所構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中開展活動的。對于居委會來 說，居民區(qū)黨支部是其領(lǐng)導(dǎo)力量，同時也是其實現(xiàn)有效自 治的重要政治基礎(chǔ)。因而，居民區(qū)黨支部與居委會的關(guān)系 直接關(guān)系到居委會的實際地位和功能。居委會的工作是在 居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。在組織上，居委會中的主 要黨員干部

26、，往往是支委的成員，有的居委會主任甚至同 時兼任居民區(qū)黨支部書記。依據(jù)規(guī)定，居民區(qū)黨支部所承 擔(dān)的與居委會工作有直接關(guān)系的主要職責(zé)是：宣傳、貫徹 黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，執(zhí)行上級黨 組織的決議，團(tuán)結(jié)、組織黨員和群眾完成本居民委員會所 擔(dān)負(fù)的各項任務(wù)；支持和保證居委會依法履行職責(zé)；按照 街道黨工委的要求，做好居委會干部的教育、培養(yǎng)、考核 和監(jiān)督工作；密切聯(lián)系群眾，反映群眾的意見和要求，做 好群眾工作，搞好各項服務(wù)；加強(qiáng)精神文明建設(shè)，教育居 民遵紀(jì)守法，保證和促進(jìn)居民區(qū)的管理、服務(wù)和穩(wěn)定。由 此可見，居民區(qū)黨支部在整合社區(qū)、管理社區(qū)和服務(wù)社區(qū) 方面具有很強(qiáng)的功能。在居委會對社區(qū)的組

27、織能力比較有 限的情況下，居民區(qū)黨支部以及所屬的黨小組和黨員則成 為居委會工作的重要組織力量。所以，在基層政治建設(shè)中, 居民區(qū)黨支部的建設(shè)往往占有十分重要的地位，這不僅因 為居民區(qū)黨支部是基層政治的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且因為在居委 會工作高度行政化的條件下，街道這個層面的黨政都希望 通過強(qiáng)有力的居民區(qū)黨組織來保證街道黨政對居民區(qū)工作 的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。這樣，各街道都形成了這樣工作思路，即 從居民區(qū)黨支部建設(shè)入手建設(shè)居委會，保證居委會工作的 干部隊伍和工作機(jī)制，從而抓好居民區(qū)的工作。楊浦區(qū)殷 行街道黨工委在其工作總結(jié)中比較清晰地表達(dá)了這種工作 思路及其具體實踐：火車跑得快，全靠車頭帶'。居民區(qū) 黨支

28、部的強(qiáng)與弱，關(guān)鍵在于一班人。街道結(jié)合居委會干部 招聘，把素質(zhì)好、文化程度高，又有一定能力的黨員選進(jìn) 居民區(qū)黨支部，使黨員居委干部在居民區(qū)黨支部的比例明 顯上升。在1998年上半年的換屆選舉中，重點選好居民區(qū) 黨支部帶頭人，使支部書記的整體素質(zhì)有較明顯的提高， 現(xiàn)55名居民區(qū)黨支部書記平均年齡為49歲，高中以上文化 程度占61%,為生氣勃勃、富有創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建工作 起到了重要組織保證作用，出現(xiàn)了一批善抓大事、能干實 事、敢辦難事，深受居民歡迎的居民區(qū)黨支部”。（三）、居 委會與各類社會組織在交往十分頻繁的現(xiàn)代社會，組織已 成為社會的基本構(gòu)成單位，成為社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。居委會本身就是一種

29、組織，是整個社會組織網(wǎng)絡(luò)體系的一 個組成部分。因而，它實際面對的社會，不僅有居民區(qū)中 的居民，而且有居民區(qū)中的各類社會組織。事實表明，社 會越發(fā)展，社會組織越豐富多彩。因而，從發(fā)展的角度 講，居委會如何面對社會組織的日益發(fā)展，協(xié)調(diào)好與各類 社會組織的關(guān)系，必然直接關(guān)系到居委會的工作基礎(chǔ)、管 理方式和資源組合。上海市普陀區(qū)甘泉路街道到1 999年， 共有35個居委會，街道區(qū)域內(nèi)約有630家企事業(yè)單位，各 類社會團(tuán)體組織約39個。經(jīng)調(diào)查，總結(jié)出居委會與社會組 織的關(guān)系可以分為四類：一是居委會與行政性的社會組織 的關(guān)系，這些組織包括愛衛(wèi)會、紅十字會、計生協(xié)會、殘 疾人協(xié)會、雙擁協(xié)會、科普協(xié)會等。因為

30、這類組織的工作 與街道的行政工作往往熔于一體，所以，居委會與這些組 織的關(guān)系多體現(xiàn)為行政性的關(guān)系，即接受這些組織所委托 的工作，幫助這些組織履行職責(zé)。二是居委會與新興的社 區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系，這些組織包括街道家庭教育指 導(dǎo)中心、居委會自愿者組織以及社區(qū)服務(wù)中心等，街道要 求貫徹政事分開，居委會干部不直接參與社區(qū)服務(wù)的具體 事務(wù)，但是有權(quán)指導(dǎo)這類組織的活動和工作。三是居委會 與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系。居委會一般通過“黨建聯(lián)誼 會”、“精神文明建設(shè)委員會”等組織形式，加強(qiáng)與企事業(yè) 單位的聯(lián)系。較之與其他單位的關(guān)系，居委會與物業(yè)管理 公司的關(guān)系更為密切，它能監(jiān)督物業(yè)公司的工作。四是居 委會與民間

31、社團(tuán)組織的關(guān)系。隨著改革開放不斷深入，社 會生活日益活躍，民間性的社團(tuán)組織不斷涌現(xiàn)，如業(yè)主委 員會、癌癥俱樂部、青少年外語角、老年拳操隊等。這些 組織有的是街道或居委會倡導(dǎo)組建的，有的是自發(fā)組織 的。它們一般獨立活動，與居委會的關(guān)系比較自由，不存 在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。但是，由于這些組織直接聯(lián)系著社區(qū) 居民，因而，有些居委會會有意識地聯(lián)系這些組織，努力 使這些組織成為居委會社區(qū)工作的重要支持力量，為此， 居委會往往會有意識地提供一些方便，甚至?xí)浇值罏檫@ 些組織爭取少許的活動經(jīng)費。上述四類關(guān)系，實際上可以 分為兩大類：一是行政性的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，如居委會 與行政性的社會組織的關(guān)系、與社區(qū)服務(wù)和中

32、介組織的關(guān) 系；二是非行政性的協(xié)作關(guān)系，如居委會與本地區(qū)企事業(yè) 單位的關(guān)系、與民間社團(tuán)組織的關(guān)系。前一種關(guān)系對居委 會的工作影響是雙向的，一方面是增加了居委會的工作內(nèi) 容，而另一方面則是使居委會職能的實現(xiàn)方式得到改善， 因為，社區(qū)服務(wù)和中介組織所提供的服務(wù)往往與居民的生 活直接相關(guān)，通過這些組織，居委會能比較有效地解決居 民生活中存在的問題。對居委會來說，后一種關(guān)系具有比 較積極的意義，因為，在與社區(qū)中企事業(yè)單位所建立的聯(lián) 誼和合作關(guān)系中，居委會往往能從這些企事業(yè)單位中獲得 一定的物力和財力的支持；而在與民間性社團(tuán)組織的聯(lián)系 中，居委會則能夠擴(kuò)大與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社 區(qū)居民的關(guān)系，并

33、使這些組織成為居委會工作的積極的組 織力量。在居委會與各類社會組織所建立的關(guān)系中，居民 區(qū)黨支部或黨小組扮演了比較重要角色。這一方面與居民 區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心有關(guān)，另一方面則與黨組 織和黨員的作用有關(guān)，例如，居委會與企事業(yè)單位之間的 聯(lián)系，很大程度上就是以“黨建聯(lián)誼會”的形式出現(xiàn)；而 居委會與各類民間性社團(tuán)組織所建立的關(guān)系，則與居民區(qū) 黨員在其中所起的積極作用密切相關(guān)。由此，我們可以看 到，居委會與基層政府、居民區(qū)黨支部以及各類社會組織 之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，從全局來看，居委會與基層政府之 間的關(guān)系具有決定性的意義，因為，這直接關(guān)系到居委會 實際性質(zhì)。一個完全自治的居委會與居民區(qū)黨支部

34、以及各 類社會組織的關(guān)系將是另一類景觀。（四）、居委會與社區(qū) 居民居委會是城市基層群眾自治組織，基層群眾，即社區(qū) 居民是實現(xiàn)基層自治的主體力量。因而，從理論上講，居 委會的生命力在于社區(qū)居民的積極參與。居委會與社區(qū)居 民關(guān)系的最核心體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民的參 與，主要取決于兩個方面：一是個體與社區(qū)的關(guān)系；二是 參與本身的價值。前者是后者的基礎(chǔ)。依據(jù)居民的參與情 況，改革開放以來，居委會與社區(qū)居民關(guān)系的發(fā)展實際上 經(jīng)歷兩個發(fā)展時期：一是被動參與時期。這主要出現(xiàn)在改 革開放初期。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制及其所衍生的單位組織 體制作用和影響下，人的社會存在主要體現(xiàn)為單位人的存 在，人與單位之間的

35、關(guān)系要大大強(qiáng)于人與社區(qū)聯(lián)系，甚至 所謂人與社區(qū)的關(guān)系也是存在單位之中，如大型企事業(yè)單 位中的職工生活區(qū)。與此同時，居委會的高度行政化也大 大限制了人們自由參與的空間。然而，人們畢竟是生活在 具體的社區(qū)之中的，盡管由于單位屬性，人們對居委會的 依賴不是那么全面和直接，但是這種依賴還是存在的，因 為，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有的資源都控制在政府手中， 居委會作為政府的執(zhí)行者，實際上也參與了這種控制，從 而為人們對其形成依賴關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)。正是這種依 賴關(guān)系，人們與居委會形成了一種特殊的參與關(guān)系，即被 動地參與居委會活動。這種參與的目的不是要實現(xiàn)自己和 社區(qū)的利益，而是要從居委會那里獲得政府所掌握的

36、資 源。二是弱參與時期。這主要指在八十年代中期以來的居 委會的建設(shè)和發(fā)展。隨著體制的變化，尤其是社會主義市 場經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)以及社會生 活方式都發(fā)生了巨大變化，人們的社會存在開始從“單位 人”向更具活力的“社會人”轉(zhuǎn)化，于是，人們的生活與 所在社區(qū)的關(guān)系也相應(yīng)地開始趨向廣泛和密切。這種的發(fā) 展趨勢分別影響了居委會和社區(qū)居民：一是社區(qū)日益成為 人們生活的重要空間，社區(qū)的發(fā)展與人們生活的質(zhì)量提高 形成了越來越密切的關(guān)系，因而，人們開始關(guān)注社區(qū)，參 與社區(qū)和影響社區(qū)；二是隨著社區(qū)建設(shè)在整個社會建設(shè)和 發(fā)展中的地位和影響力的提高，居委會建設(shè)對社會穩(wěn)定和 政治發(fā)展也日益凸現(xiàn)。但是

37、基于傳統(tǒng)的慣性，政府在很長 時間里是從管理的角度來重視居委會，在改革所形成的 “兩級政府、三級管理和四級網(wǎng)絡(luò)”中，沒有把居委會當(dāng) 作一個相對獨立的社會組織和調(diào)控網(wǎng)絡(luò)，而依然把居委會 作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，因而，居委會的行政性并 沒有因為社區(qū)的發(fā)展和居民自主性的提高而趨向弱化。顯 然，在社區(qū)居民開始關(guān)注社區(qū)、參與社區(qū)和影響社區(qū)的趨 勢下，居委會的行政化建設(shè)是不合適宜的。面對這樣的困 境，居委會開始改變其工作方式，即以政治性或行政性的 手段動員社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，如號召居民參與“建文 明城市，創(chuàng)文明小區(qū)，當(dāng)文明家庭，作文明市民”的活動, 向居民提出“愛我小區(qū)，從我做起”、“清潔我家庭，清潔

38、 我樓組，清潔我小區(qū)”等要求，并組織了各種類型的自愿 者隊伍，確立了各種類型的居民互幫互助機(jī)制。雖然這種 參與在總體上還是屬于政府動員的，但是由于所參與的事 務(wù)與居民生活有直接關(guān)系，所以，在這種參與中，居民還 是投入了比較高的熱情，主動配合居委會，體現(xiàn)出一定的 主動性和自主性。但是，居委會的行政化還是在一定程度 上削弱了這種參與的內(nèi)在自治性，所以，居委會所動員起 來的參與，與完全實行基層群眾自治條件下的參與相比， 還是屬于弱參與，因為，許多居民并沒有把這種參與看作 是自身權(quán)利的實現(xiàn)，而僅僅從義務(wù)的角度來認(rèn)識這種參與, 并沒有賦予很高的價值。這一點可以從居民對居委會選舉 的積極性不高的事實中得以

39、一定的說明。雖然，從被動參 與發(fā)展到弱參與并沒有從根本上改變居委會與社區(qū)居民關(guān) 系的性質(zhì)，但是，這期間變化所展現(xiàn)出的發(fā)展趨勢是積極 的，有利于城市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。一旦居委會 的工作真正從行政性走回其原有的自治性，那么居委會與 社區(qū)居民的關(guān)系就必將發(fā)生根本性的變化。三、制度創(chuàng)新與居委會管理體制的完善從行政管理角 度看，居委會所組成的網(wǎng)絡(luò)，是政府有效調(diào)控社會重要基 礎(chǔ)。在上海，居委會這個網(wǎng)絡(luò)被視為第四級網(wǎng)絡(luò)，與市政 府、區(qū)政府和街道辦事處這三級網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)接。從民主建設(shè) 的角度看，居委會是建設(shè)和發(fā)展社會主義基層民主的核心 陣地，而基層民主建設(shè)對國家的民主化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn) 略意義。因而，改革

40、開放以來，一直努力推進(jìn)上海市現(xiàn)代 化發(fā)展進(jìn)程的上海市的歷屆市委和市政府，都努力推進(jìn)居 委會的建設(shè)和發(fā)展。進(jìn)入九十年代后，隨著社會主義市場 經(jīng)濟(jì)的推行，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的變化，上海提出 了 “二級政府、三級管理”的新體制，形成了以社區(qū)建設(shè) 和管理為基礎(chǔ)的新的城市管理格局。在這新體制、新格局 下，居委會的建設(shè)和發(fā)展對整個城市的建設(shè)和發(fā)展具有了 更加重要的戰(zhàn)略意義。因此，在1996年的上海市城區(qū)工作 會議之后，上海的居委會建設(shè)和發(fā)展就逐漸步入一個新的 發(fā)展時期，其特征有二：一是制度創(chuàng)新；二是依法發(fā)展。 但是，應(yīng)該指出的是，1996年以后的居委會發(fā)展，開始還 主要從城市建設(shè)和管理，從保持社會穩(wěn)定

41、和發(fā)展的角度來 推進(jìn)的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制變革的深入，尤其是傳統(tǒng)的 單位組織的性質(zhì)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的變化，社區(qū) 日益成為市民生活的重要歸宿，與此同時，市民的社會自 主性和權(quán)益意識日益增強(qiáng)。為了適應(yīng)社會主體的變化，居 委會這個基層群眾自治組織的發(fā)展開始有意識地逐漸從行 政性的歸屬向社會性的歸屬轉(zhuǎn)化。對于居委會這種隨社會 發(fā)展而出現(xiàn)的“回歸本性”的發(fā)展，上海市的各級政府給 予了高度重視，于是在九十年代末，上海市委和市政府同 時開始從行政和政治這兩個角度來建設(shè)和發(fā)展居委會，即 不僅關(guān)注居委會作為一個最基層的組織所能夠承擔(dān)社會職 能；而且關(guān)注居委會作為城市基層群眾自治組織對推進(jìn)中 國基層民主建

42、設(shè)所具有的意義。因而，1996年以來的居委 會建設(shè)和發(fā)展中的制度創(chuàng)新，主要圍繞著這兩重關(guān)注展開 的。這些制度在總體上有利于居委會自治功能的發(fā)揮和實 現(xiàn)。總結(jié)1996年以來上海市居委會建設(shè)和發(fā)展，對于城市 基層群眾自治發(fā)展來說，比較有價值的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn) 在以下幾方面：第一、社區(qū)建設(shè)與社會動員。1996年后， 上海市各級政府都把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理作為一項重要的 工作來抓。在上海，社會建設(shè)和管理主要在兩個層面上召 開，一是街道層面；二是居委會層面。在社區(qū)建設(shè)方面， 這兩個層面的工作主要圍繞著創(chuàng)文明社區(qū)的工作目標(biāo)展 開。“創(chuàng)文明社區(qū)”既是一個工作目標(biāo)，同時也是一個工 作體系，在這其中，與社區(qū)最為直

43、接的居委會是主要的工 作承擔(dān)者。創(chuàng)文明社區(qū)是一項內(nèi)涵十分廣泛的工程，居委 會工作因此承受強(qiáng)大的壓力。但是，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展畢 竟與居民的生活直接相關(guān)，所以，在這項工作中，各居委 會都努力依靠社區(qū)內(nèi)的居民，動員他們參與其中，并支持 這項工作。因此，雖然創(chuàng)文明社區(qū)工作是從城市建設(shè)和管 理的內(nèi)在要求出發(fā)，是行政性的工作和活動，但由于它的 實現(xiàn)機(jī)制是“依靠居民，動員居民，教育居民”，結(jié)果客觀 上起到了動員社會，動員居民關(guān)注社區(qū)建設(shè)，參與社區(qū)建 設(shè)的積極效果，從而為發(fā)展城市基層群眾自治提供了積極 的社會基礎(chǔ)。實際上，從上海市創(chuàng)建文明社區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略 來看，動員居民參與社區(qū)建設(shè)和管理本身，就是創(chuàng)建文明 社區(qū)

44、工作的一項重要內(nèi)容。市委書記黃菊同志在1996年的 城區(qū)工作會議上就指出：在創(chuàng)建文明社區(qū)中，要“積極發(fā) 展多種形式的群眾性社區(qū)文化，廣泛開展居民廣泛參與的 互幫互助的社區(qū)公益活動，努力創(chuàng)造催人奮進(jìn)的良好的社 區(qū)育人環(huán)境，大力增強(qiáng)居民社區(qū)意識，不斷提高市民參與 社區(qū)精神文明建設(shè)的積極性和自覺性”。第三、隊伍建設(shè)與 自治活力。從1996年開始展開的上海市社區(qū)建設(shè)和管理工 作，對于居委會形成的直接挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在對居委會干部 的挑戰(zhàn)上。因為，在“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)” 的新的城市建設(shè)和管理體制下，居委會工作不再是被動性 的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，而是主動性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這其中的最大差 別是居委會的工作方式將

45、從簡單的指令傳達(dá)、工作代替轉(zhuǎn) 向動員群眾，結(jié)合實際，依據(jù)指令開展工作。新的工作任 務(wù)和新的工作方式對居委會干部提出了新的要求。為了適 應(yīng)這個要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意識地 調(diào)整了居委會干部的結(jié)構(gòu)，并逐步把培養(yǎng)、培訓(xùn)居委會干 部全面提上議事日程，并努力使其制度化。以徐匯區(qū)楓林 路街道為例，在1996年，該街道共有居委會52個，原有 居委會干部255名，平均年齡為59.4歲，其中年齡最大的 達(dá)73歲，初中以上文化程度的占67%,小學(xué)文化程度的占 31%o為了改變這樣的狀況，街道在本地區(qū)的下崗、待退休 人員中選聘干部，其條件是年齡在50歲以下，文化程度初 中以上。選聘改組后，街道在編居

46、委會干部為1 92名，平 均年齡52歲，比原來降低了 7.4歲，其中最年輕的為31歲; 初中以上文化程度的占87.5%,比原來提高20個百分點， 其中大專以上占4 %0雖然居委會干部結(jié)構(gòu)的變化還主要是 通過行政手段實現(xiàn)的，與城市基層群眾自治的內(nèi)在要求不 完全一致，但是，對于具有很深行政性傳統(tǒng)的居委會建設(shè) 和發(fā)展來說，這種變化及其對轉(zhuǎn)變居委會干部觀念的作用, 不僅有利于提高居委會工作的能力，而且有利于增強(qiáng)居委 會發(fā)展基層群眾的活力。第四、中介組織與功能轉(zhuǎn)型。在 傳統(tǒng)的管理體制下，居委會與街道辦事處形成了十分密切 的行政關(guān)系，居委會承擔(dān)著十分繁重的行政性事務(wù)。要使 居委會從行政性事務(wù)中擺脫出來，而

47、同時又能強(qiáng)化居委會 服務(wù)社區(qū)的功能，唯一的途徑就是成立各種類型的中介組 織，因為，這些組織聯(lián)接著政府與社會，既能承擔(dān)政府要 求的事務(wù)，又能直接向社會提供服務(wù)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來說， 中介組織的發(fā)育和健全，是有效推進(jìn)居委會功能轉(zhuǎn)型，提 高居委會“三自”能力的重要前提和基礎(chǔ)。雖然中介組織 的建設(shè)和發(fā)展目前還處于初級階段，但是它對城市基層群 眾自治發(fā)展所具有的深刻意義，預(yù)示著它的發(fā)展將直接推 動上海市城市基層群眾自治的發(fā)展。實際上，在上海市社 區(qū)建設(shè)和管理中，中介組織的發(fā)展，既是街道和居委會工 作探索和實踐的產(chǎn)物，也是上海市市委和市政府積極指導(dǎo) 和推動的結(jié)果。上海市委、市政府在1996年后的歷次城區(qū) 工作

48、會議上，都十分強(qiáng)調(diào)發(fā)育和健全社區(qū)的服務(wù)體系、保 障體系和自愿者工作隊伍，強(qiáng)調(diào)走“小政府、大社會、大 服務(wù)”的發(fā)展道路。依據(jù)這樣的發(fā)展思路，楊浦區(qū)殷行街 道辦事處從1996年開始發(fā)展社區(qū)中介組織，相繼成立了城 區(qū)管理服務(wù)所、社區(qū)文化管理所、市場管理所、勞動服務(wù) 所、社區(qū)管理服務(wù)所、法律服務(wù)所等六個全民事業(yè)服務(wù)管 理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立了多種社區(qū) 服務(wù)項目，從而為社會提供了一個比較完善的服務(wù)和管理 網(wǎng)絡(luò)，有效地促進(jìn)了社區(qū)建設(shè)和管理。街道干部在實際工 作中看到了中介組織發(fā)展所具有的行政意義和政治意義， 認(rèn)為居委會自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完 善，推進(jìn)社區(qū)中介組織的發(fā)展，

49、是社區(qū)管理和基層民主建 設(shè)的重要基礎(chǔ)。第五、三位一體與綜合管理。衣食住行是 人們生活的基本要素，這決定了以家庭為單位構(gòu)成的社區(qū) 中，物業(yè)以及與物業(yè)有關(guān)的事務(wù)，是社區(qū)管理中的重要內(nèi) 容，直接關(guān)系到社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。隨著物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬的 明晰，業(yè)主權(quán)益與要求的凸現(xiàn)，物業(yè)管理對社區(qū)建設(shè)和管 理就越發(fā)具有全局性的意義，因為，這其中涉及居民的局 部利益、社區(qū)的整體的利益以及社區(qū)基本事務(wù)（如保綠、 保潔、保安）的管理體制。但是，物業(yè)管理本身不是居委 會的事務(wù)，而是物業(yè)公司。這樣、社區(qū)建設(shè)和管理就涉及 到四方面的關(guān)系：即居民、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、居民 委員會。為此，居委會努力從社區(qū)建設(shè)和管理的要求出發(fā), 將

50、這四方面的力量組合成為一個整體，從而形成綜合力 量，共同管理社區(qū)事務(wù)。在這方面，目前普遍的實踐經(jīng)驗 是：將業(yè)主委員會和物業(yè)公司納入居委會的管理體系，居 委會一方面成為業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的協(xié)調(diào)者，另 一方面成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務(wù)的監(jiān)督者。 閔行區(qū)龍柏街道一村第一居委會的具體做法是：建立居委 會主任、物業(yè)公司經(jīng)理和業(yè)主委員會主任聯(lián)系會議制度， 每季度開一次會議，對整體性、突擊性工作進(jìn)行安排、部 署、商議，解決小區(qū)管理中的重大問題。例如小區(qū)要建老 年活動室，經(jīng)聯(lián)系會議協(xié)商，物業(yè)公司劃出四間車庫進(jìn)行 改裝。為了強(qiáng)化居委會在協(xié)調(diào)業(yè)主委員會和物業(yè)公司方面 的能力，不少居委會設(shè)立了物業(yè)管理

51、委員會，也有不少居 委會直接把業(yè)主委員會主任選進(jìn)居民區(qū)黨支部的支委。顯 然，在這樣三位一體、綜合管理中，基于協(xié)調(diào)關(guān)系，居委 會不僅拉進(jìn)了自身與業(yè)主、業(yè)主委員會之間的距離，使業(yè) 主或業(yè)主委員會成為居委會自治建設(shè)中的重要力量，而且 拉進(jìn)了自身與物業(yè)公司之間的距離，從而與物業(yè)公司形成 合作互助的關(guān)系；基于保障和監(jiān)督關(guān)系，居委會拉進(jìn)了自 身與居民利益、社區(qū)利益之間的關(guān)系，使自身在社區(qū)管理 中更具代表性和公益性，為提高居委會在居民心目中的地 位奠定了重要基礎(chǔ)。第六、協(xié)調(diào)機(jī)制與資源整合。社區(qū)是 多種類型組織的聚合體，在這其中不僅有居家，而且還有 各種類型的單位組織。從基層群眾自治的角度講，居委會 主要為所

52、在地的居民服務(wù)，但是，從整個社區(qū)的建設(shè)和管 理來說，居委會的工作不能不涉及到所在社區(qū)的各類單位 組織。因此，從構(gòu)建一個協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康的社區(qū)的要求 出發(fā)，社區(qū)建設(shè)和管理就必須將所在地的各類單位組織納 入其中，并努力發(fā)揮其作用，這樣既能保障社區(qū)管理的整 體性，又能使社區(qū)建設(shè)和管理有更多的參與者和支持著， 從而使社區(qū)建設(shè)和管理的各方面資源得到有效的整合和利 用。在這方面，閘北區(qū)臨汾路街道黨工委的做法是：在各 居委會成立了轄區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確居委會工作對象不單純是居民，還包括轄區(qū)內(nèi)所有的企事業(yè)單位、 部隊、學(xué)校、商店，要求居委會把自身的利益與轄區(qū)內(nèi)的 企事業(yè)單位、部隊、機(jī)關(guān)、學(xué)校的社會性、

53、群眾性、地區(qū) 性工作“捆綁”在一起，有效行使管理轄區(qū)的權(quán)力，開拓 和整合轄區(qū)內(nèi)的各項資源，把工作落實到實處。該街道的26 1弄居委會在這種工作體制中強(qiáng)化了自身管理服務(wù)功能,連續(xù)兩年被評為市級文明小區(qū)，被中宣部推薦為創(chuàng)建全國 文明城市示范點。第八、支部建設(shè)與政治領(lǐng)導(dǎo)。上海市委、 市政府在社區(qū)建設(shè)和管理中的指導(dǎo)思想十分明確，即居民 區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。居民 區(qū)黨支部在社區(qū)中的政治領(lǐng)導(dǎo)地位決定了城市基層群眾自 治不能離開黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。實際上，從自治發(fā)展本身來說, 在中國目前的政治格局下，城市基層群眾自治必須有主導(dǎo) 性政黨的主導(dǎo)和推動。因此，在社區(qū)建設(shè)和管理中，支部 建設(shè)具有

54、多重的政治意義，既關(guān)系到政權(quán)的政治基礎(chǔ)和社 會穩(wěn)定的支撐力量，也關(guān)系到基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。上海市各級黨的組織正是從這多重的政治意義出發(fā)來抓居 民區(qū)黨支部建設(shè)的。中共長寧區(qū)委在題為從加強(qiáng)居民區(qū) 黨支部建設(shè)入手開創(chuàng)社區(qū)黨建工作新局面的總結(jié)報告中 歸納了支部建設(shè)的具體措施：一是抓隊伍，優(yōu)化居民區(qū)黨 支部書記隊伍結(jié)構(gòu)；二是抓培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)；三是抓 規(guī)范，建立良性工作機(jī)制；四是抓典型，推動工作上水平;五是抓黨群，做好新時期群眾工作；六是抓組織，強(qiáng)化對 各類黨員的組織、管理和教育；七是抓共建，探索社區(qū)黨 建工作的合力機(jī)制。實踐證明，只要以基層群眾自治制度 為框架，將支部工作與居委會工作有機(jī)地結(jié)合

55、，強(qiáng)大的支 部，不僅不會影響城市基層群眾自治，相反還會有力地推 進(jìn)城市基層群眾自治，因為，支部所形成的社區(qū)動員以及 支部在政治領(lǐng)導(dǎo)上所擁有的政治資源，總體上都有利于城 市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。第九，居務(wù)公開與民主監(jiān) 督。民主的一個基本體現(xiàn)就是人民有權(quán)監(jiān)督政府或與自身 利益直接相關(guān)的組織或活動。所以，民主監(jiān)督是民主發(fā)展 的內(nèi)在要求。因此，上海市各街道和各居委會都把民主決 策和溝通民意納入政治和行政過程之中。以靜安區(qū)為例， 該區(qū)中的不少居民區(qū)黨支部為了便于群眾對居委會的工作, 實行干部佩證上崗制度，實行居委會干部接待日制度。此 外，把機(jī)關(guān)的“政務(wù)公開”引進(jìn)居委會工作，實行“居務(wù) 公開”。這些新

56、措施的實際意義在于兩個方面：一是強(qiáng)化了 居委會干部的法制意識和群眾意識，提高了他們自我約束, 聯(lián)系群眾的能力；二是強(qiáng)化了群眾的監(jiān)督意識，為提高居 民的參政意識、議政能力和自治水平提供了重要的基礎(chǔ)。 從這個意義上講，以居務(wù)公開為主要形式的民主監(jiān)督體系 的形成和發(fā)展，有利于推動基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。 四、依法推進(jìn)城市基層群眾自治建設(shè)發(fā)展城市基層群眾自 治和發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治一起，共同成為建設(shè)有中國特 色社會主義民主政治的重要組成部分。在社會主義市場經(jīng) 濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展的條件下，發(fā)展城市基層群眾自治對中國 政治發(fā)展所具有的意義將更加深刻。因此，在這世紀(jì)交替 時刻，我們主動地把發(fā)展城市基層群眾自治

57、全面提上議事 日程，并積極地促其發(fā)展，對中國社會在二十一世紀(jì)的全 面發(fā)展，尤其是社會與政治的發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。 上海城市基層群眾自治發(fā)展的歷程及其所取得的成績表明, 改革開放二十年發(fā)展所形成的中國社會發(fā)展的總體態(tài)勢和 運動邏輯，已在客觀上為城市基層群眾自治的全面發(fā)展提 供了強(qiáng)大的現(xiàn)實基礎(chǔ)和豐富的動力資源。我們主觀上的努 力，就是如何在這樣的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新和政策推動 來積極促進(jìn)它的發(fā)展。作為一種人民直接參與制度，城市 基層群眾自治已形成其完整的制度架構(gòu)，因此，城市基層 群眾自治發(fā)展的主要任務(wù)，不是制度構(gòu)建問題，而是如何 在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下協(xié)調(diào)關(guān)系、完善體制、開發(fā)功能。從 而使其適應(yīng)

58、現(xiàn)實社會發(fā)展所動員起來的群眾自治對制度本 身的要求。制度是以法律為基礎(chǔ)的，制度運行中關(guān)系的調(diào) 整、體制的完善和功能的開發(fā)，所針對的不是法律本身， 而是制度實際運行中的理論狀態(tài)與實際狀態(tài)之間的距離與 矛盾，但是這些努力必須以法律為依據(jù)。因此，要發(fā)展城 市基層群眾自治，就必須充分認(rèn)識和把握其法律基礎(chǔ)。依 法推動城市基層群眾自治應(yīng)是未來城市基層群眾自治建設(shè) 和發(fā)展的基本方式。“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居 民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委 員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居 民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。 居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、

59、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi) 生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào) 解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群 眾的意見、要求和提出建議?！睉椃ㄔ谶@規(guī)定中明確了四個 方面：一是城市居民委員會的性質(zhì)；二是城市居民委員會 的組成方式；三是城市居民委員會組織架構(gòu)；四是城市居 民委員會的基本功能。城市居民委員會組織法就是圍繞 著憲法的這四個方面的規(guī)定而展開的。依據(jù)憲法和組織法, 我們可以把憲法和法律為城市基層群眾自治所提供的法律 基礎(chǔ)，概括為以下七方面：第一、居民委員會的性質(zhì)。居 民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群 眾性自治組織。第二、居民委員會的任務(wù)。組織法依據(jù)憲 法規(guī)定了六大任務(wù)，具體可概括為：政治整合；公共服 務(wù)；民間調(diào)解；治安維護(hù)；政府協(xié)助；民意表達(dá)。其中在 政府些助方面，組織法第二十條的規(guī)定為政府向城市居民 委員會指派任務(wù)提供了法律上的條件。該規(guī)定內(nèi)容是：“市、 市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門，需要居民委員會或者它的下 屬委員會協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府 或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政 府的有關(guān)部門，可以對居民委員會有關(guān)的下屬委員會進(jìn)行 業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！钡谌?、居民委員會的組成。組織法第七條規(guī) 定：居民委員會由居民直接選舉產(chǎn)生，選舉方式可以是全 體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生，也