試論民事公益訴訟的基本概念

1、    試論民事公益訴訟的基本概念    趙小鳳摘要：2013年民事訴訟法修改，公益訴訟首次進入民事訴訟，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，本文試對公益訴訟的基本概念做簡要論述。關(guān)鍵詞：公益訴訟；案件范圍；管轄法院一、概念分析公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。關(guān)于民事訴訟中的公益訴訟的概念定義，學(xué)界觀點并不統(tǒng)一，大致有以下兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，民事公益訴訟就是指人民檢察院認(rèn)為公民、法人、其他組織的行為觸犯了民事法律的有關(guān)規(guī)定，損害了國家或社會公眾的民事合法權(quán)益，基于其法律監(jiān)督職能，代表國家或社會公眾向法院提起訴訟，追究違法者民事責(zé)任。這

2、種觀點認(rèn)為提起民事公益訴訟的主體只能是檢察機關(guān)，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，只有檢察院才能代表國家和社會公眾提起訴訟，同時也只有檢察機關(guān)能夠擔(dān)當(dāng)起保護公共利益的重任，公民個人和民間組織不能成為民事公益訴訟的提起主體。第二種觀點認(rèn)為，民事公益訴訟是指國家特定機關(guān)、社會組織以及公民個人，對侵害社會公共利益的民事違法行為，可以代表國家或社會，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。該觀點認(rèn)為民事公益訴訟的提起主體應(yīng)該包括：特定的國家機關(guān)（人民檢察院）、民間組織和公民個人。這種觀點最大的不同是，能夠提起民事公益訴訟的主體不是單一的，而是多元的、開放的，民間組織和公民個人理所當(dāng)然成為提起民事公益

3、訴訟的合法主體。2013年1月1日起正式實施的民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆木唧w的法條可以看出，我國目前的立法是屬于第二種觀點的，事公益訴訟的原告資格目前僅限于法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，例如具體到環(huán)境公益訴訟就可以由環(huán)保行政機關(guān)和合法環(huán)保組織提起訴訟。二、適用案件范圍梁慧星教授對“公共利益”的范圍的表述，“包括公共道路、交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護、公共水源及飲水排水用地區(qū)域保護、森林保護事業(yè)等事項。第二，排除性規(guī)定。公共利益的范圍應(yīng)

4、排除下列情況：公共權(quán)力機關(guān)自身的經(jīng)濟利益，如政府用于改善辦公條件和職工福利各項費用等；借公共利益之名干預(yù)市場所得的商業(yè)利益；如政府在城市房屋拆遷過程中進行干預(yù)所實現(xiàn)的利益等?！笨梢姺ɡ硪饬x上的公共利益相當(dāng)寬泛，而我國民事訴訟法規(guī)定的可以適用公益訴訟的范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，法條列舉的只有兩項，而其他有損公共利益的行為是否適用公益訴訟，就給了法官法官很大的自由裁量權(quán)。就近十年的典型民事公益訴訟的案件類型上來看，仍然幾乎全部是環(huán)境污染案件，這并不表示在侵犯眾多消費者權(quán)益方面的民事公益訴訟案件就不存在，而是目前理論界和實務(wù)界對于哪些侵犯眾多消費者權(quán)益的民事

5、案件屬于民事公益訴訟案件存在著較大爭議，所以仍然需要法律對公益訴訟的范圍做出具體的規(guī)定以便更多的有關(guān)公共利益的案件可以納入到公益訴訟的范圍中來。三、管轄法院從各地法院現(xiàn)有的內(nèi)部規(guī)定和實踐操作來看，絕大部分都是由基層人民法院負(fù)責(zé)管轄，只有個別具有重大影響的案件才由中級人民管轄。這一現(xiàn)實情況是符合司法資源合理分配的現(xiàn)實性和可操作性的，因為公益訴訟在本質(zhì)上仍然是民事訴訟，因此應(yīng)當(dāng)在顧及其特殊性的同時盡可能保持其與整個民事訴訟制度的協(xié)調(diào)一致。第二，從民事公益訴訟的案件性質(zhì)、繁簡程度、影響范圍和爭議標(biāo)的金額等因素考量，也宜由基層法院管轄。根據(jù)已有的案例顯示，很多案件之所以耗時長、難判決的根本原因在于以往

6、的實踐缺乏明確的法律依據(jù)，有法官造法和突破現(xiàn)有法律框架之嫌，因此需要花費大量時間和精力層層上報并只能在獲得最高院和相應(yīng)司法部門的默許后才能正式進入訴訟程序。但這些因素都不能作為提升法院管轄級別所應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。第三，從民事公益訴訟的長遠發(fā)展來看，隨著實踐上的豐富和立法上的完善，進入法院的民事公益訴訟案件必然是一個增長的趨勢，因此由中級法院管轄的可能性不大。最重要的是，社會公共利益在內(nèi)容和主體上的寬泛并不代表著民事公益訴訟就一定是影響范圍較大的案件。地域管轄方面，民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循一般民事案件管轄規(guī)則，由被告所在地的法院管轄。而針對法律法規(guī)有特別規(guī)定的案件，例如因船舶排放、泄漏、傾倒油類或其他有害物質(zhì)，海上生產(chǎn)、修船作業(yè)造成海域污染損害而提起的海洋環(huán)境公益訴訟，則由污染發(fā)生地或