集體土地征用和農(nóng)村土地收益分配制度創(chuàng)新

1、集體土地征用和農(nóng)村土地收益分配制度創(chuàng)新摘要隨著土地征收的不斷擴(kuò)大，我國(guó)土地征收制度暴露出一定的缺陷,農(nóng)民土地被征收后失去了生存資料,土地權(quán)益被侵占得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，由此引發(fā)了政府與農(nóng)民 集體土地收益分配糾紛。應(yīng)建立以農(nóng)民集體為受益主體的土地收益分配制度，明確土地收益分配的主體與內(nèi)容，建立公 正的土地征收聽(tīng)證制度，設(shè)置土地專(zhuān)業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。關(guān)鍵詞土地征用；農(nóng)民土地權(quán)益；土地收益分配中圖分類(lèi)號(hào)f301. 1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼adoi10.3969/j. issn.1009-3729.2013.02.015農(nóng)民是以土地為生產(chǎn)資料的社會(huì)群體。新中國(guó)成立以 后，建立了土地公有制，形成了城市土地歸國(guó)家所有、

2、農(nóng)村 和城市郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有的土地制度。近年來(lái)，我 國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)土地的需求不斷增加。國(guó)有土 地是有限的，很難滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，于是征用集體土地 就成為滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)建設(shè)用地需求的主要來(lái)源。集體土地被征 用之后，農(nóng)民失去了土地，進(jìn)而失去了生存資料和就業(yè)保障 基礎(chǔ)。解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，確保失地農(nóng)民權(quán)益，已成 為征地過(guò)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。關(guān)于農(nóng)村集體所有的土地收益分配問(wèn)題的研究，王德起 1認(rèn)為要建立土地收益分配制度就要明晰國(guó)家與集體（企 業(yè)）、農(nóng)村集體與農(nóng)戶(hù)以及中央政府與地方政府之間的關(guān)系; 姜開(kāi)琴2提出應(yīng)根據(jù)增值收益產(chǎn)生的不同情況在國(guó)家、集 體、農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配；黃俊陽(yáng)

3、3、李萌等4認(rèn)為， 應(yīng)通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范征用程序以及完善土地補(bǔ)償制度等措 施來(lái)維護(hù)集體土地農(nóng)民權(quán)益。上述研究指出了我國(guó)目前土地 制度存在一定的缺陷，并提出一些完善的建議，但對(duì)于如何 保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益及具體保障措施，并未提出系統(tǒng)的 制度方面的意見(jiàn)。本文主要從土地收益分配的本質(zhì)出發(fā)，分析土地制度中 各項(xiàng)權(quán)益之間的關(guān)系及現(xiàn)有土地收益分配的格局，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有 土地征用制度存在的問(wèn)題，提出應(yīng)創(chuàng)新我國(guó)土地權(quán)益分配制 度，改變土地收益分配不合理的現(xiàn)狀，以維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。一、農(nóng)村土地制度及其權(quán)益關(guān)系土地制度是反映人與人、人與土地之間關(guān)系的重要制 度，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度又是一種法律制度，是土地關(guān)系在 法律上的

4、體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。農(nóng)村土地 制度是農(nóng)村土地資源合理配置與有效利用的基礎(chǔ)載體，它是 農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)步的主要中介，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的重要組 成部分。我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)的方 式，農(nóng)村土地制度的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民與集體、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的 關(guān)系問(wèn)題。農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地經(jīng)營(yíng)所應(yīng)該享有的 民主權(quán)利與物質(zhì)利益的總稱(chēng)。民主權(quán)利賦予農(nóng)民享有、占有 與農(nóng)村土地相關(guān)的一切政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利；物質(zhì)利益是指農(nóng)民 擁有土地權(quán)利帶來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)利益收入。農(nóng)民集體土地權(quán)利 是由各種權(quán)利組成的土地權(quán)利束，它包括農(nóng)村集體土地所有 權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、發(fā)展 權(quán)等。集體

5、土地所有權(quán)是所有權(quán)利的基礎(chǔ)，指勞動(dòng)群眾集體 組織在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、處分自己所有土地的權(quán) 利。農(nóng)民及其集體享有的土地所有權(quán)益主要有兩個(gè)方面，一 是國(guó)家征用集體土地的所有權(quán)變更收益，一是集體出讓使用 權(quán)的所有權(quán)讓渡權(quán)能收益。在土地使用權(quán)上，我國(guó)實(shí)行兩權(quán) 分離的政策，即使用權(quán)與所有權(quán)的分離，農(nóng)民享有使用權(quán)， 集體擁有所有權(quán)。土地使用權(quán)隸屬所有權(quán)，使用權(quán)是所有權(quán) 在現(xiàn)實(shí)中的展現(xiàn)和延伸。土地收益權(quán)是使用權(quán)的目的，只有有效享有土地收益 權(quán)，使用權(quán)才有意義。收益權(quán)指土地使用者依據(jù)自己在一定 時(shí)期內(nèi)對(duì)土地的占有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能而獲得收益的權(quán)利， 以及土地產(chǎn)權(quán)主體依法轉(zhuǎn)讓自己的土地權(quán)能而獲得相應(yīng)收 益

6、的權(quán)利。由于土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，土地收益有不同 的享有主體，我國(guó)目前主要有三大收益主體：國(guó)家、集體和 農(nóng)戶(hù)。處分權(quán)是指對(duì)土地的使用、流轉(zhuǎn)等的權(quán)利，隨著土地 的所有權(quán)和使用權(quán)而產(chǎn)生。收益權(quán)和處分權(quán)是這兩種權(quán)利的 派生權(quán)利，按照法律的規(guī)定，這些派生權(quán)利既可以與所有權(quán) 合為一體，也可以獨(dú)立存在。我國(guó)土地權(quán)能的分離性使得其 各項(xiàng)權(quán)利在轉(zhuǎn)移和使用過(guò)程中帶來(lái)不同的收益，不同的權(quán)能 主體參與土地收益分配就產(chǎn)生了 土地收益的分配問(wèn)題。二、土地征用中我國(guó)農(nóng)村集體土地收益的現(xiàn)實(shí)格局土 地征用實(shí)際上是國(guó)家向土地權(quán)益人購(gòu)買(mǎi)集體土地所有權(quán)、使 用權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利所構(gòu)成的權(quán)利束變動(dòng)的過(guò)程。農(nóng)村土地征用 實(shí)質(zhì)是把農(nóng)民集體所

7、有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并依法給予 被征地的集體和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。農(nóng)村土地作為一種生 產(chǎn)資料，承載著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老 等多方面的權(quán)益和保障。土地被征用后，農(nóng)民不僅失去了土 地的使用權(quán)，而且失去了勞動(dòng)就業(yè)的權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)等相 關(guān)權(quán)利。由于現(xiàn)行的集體土地征用法律和政策規(guī)定等制度的 缺陷，農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，在失去土地的同時(shí)也 失去了基本的生活依靠，越來(lái)越多的農(nóng)民成為無(wú)業(yè)游民。農(nóng) 民的土地權(quán)益受損主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是農(nóng)民及集 體所有權(quán)、收益權(quán)等土地權(quán)利被侵犯，另一方面是農(nóng)民及集 體得不到應(yīng)有的征地補(bǔ)償份額。1.農(nóng)民集體土地權(quán)利被侵占土地征用是國(guó)家或政府出于

8、公共利益的需要，依法強(qiáng)制 轉(zhuǎn)移非國(guó)家所有的土地所有權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行政行 為。然而法律對(duì)“公共利益”的界定不是特別明確，加之土 地作為一種資源有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有些地方政府為了增加 財(cái)政收入就打著“公共利益”的旗號(hào)征用土地，這實(shí)際上是 一種為賣(mài)地而征地的行為。這些舉動(dòng)多是補(bǔ)償不到位，嚴(yán)重 侵害了農(nóng)民的集體土地權(quán)益。有資料顯示，我國(guó)基層政府財(cái) 政收入的30%40%是由土地出讓金中獲取的，而土地出讓金 的80%是由征用農(nóng)民土地中獲取。5我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所 有，但由于法律界定的多重性及集體經(jīng)濟(jì)組織的不可確定 性，實(shí)際操作中存在集體土地所有權(quán)主體缺位的情況，致使 各級(jí)利益主體大肆攫取土地收益，而

9、作為集體土地的實(shí)際主 人的農(nóng)民卻被邊緣化或被排除在所有權(quán)主體之外。農(nóng)民及集 體的基礎(chǔ)權(quán)利缺失，致使相關(guān)的權(quán)利無(wú)法得到保護(hù)。2.農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配現(xiàn)狀根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民的土地被征用之后應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ) 償費(fèi)和安置費(fèi)，然而農(nóng)民獲得的補(bǔ)償只是土地經(jīng)營(yíng)收益的補(bǔ) 償，土地后期的增值收益則被無(wú)償占有，政府和用地單位分 享了土地增值收益，農(nóng)民集體被排除在土地增值收益的群體 之外，因此農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)用非常低。李萌等4統(tǒng)計(jì)認(rèn) 為，目前土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配格局大致為：政府占60% 70%,村級(jí)組織占25%30%,農(nóng)民僅占5%10%,農(nóng)民作為 集體土地的主體，其土地收益大部分被掠奪。任輝等6對(duì) 農(nóng)村土地非農(nóng)用化

10、過(guò)程中的土地收益分配進(jìn)行回歸分析，結(jié) 果顯示，政府與農(nóng)民的土地收益比例平均為91,雖然各個(gè)地 區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不同，但是農(nóng)民與政府的 土地收益分配比例存在巨大差異。沈飛等7通過(guò)實(shí)證分析 研究發(fā)現(xiàn)，在土地征用過(guò)程中政府與農(nóng)村集體的土地收益比 例為171,農(nóng)民、集體與政府之間的土地收益分配嚴(yán)重失衡。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速， 農(nóng)村土地征用的規(guī)模越來(lái)越大。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)， 1978-2009年被征地農(nóng)民已高達(dá)8 700多萬(wàn)，近10年每年 征用集體土地的數(shù)量近20萬(wàn)公頃，被征地農(nóng)民新增400萬(wàn) 左右，這種情況可能還將持續(xù)10年左右。8目前一些地方 甚至興起了圈地運(yùn)動(dòng)

11、，大量耕地被占用。在土地征用制度存 在缺陷的情況下，越來(lái)越多的土地征用不僅對(duì)農(nóng)民的利益構(gòu) 成危脅，也使糧食安全難以保障，因此必須對(duì)現(xiàn)有的土地制 度進(jìn)行完善和改革，逐步建立起公平合理的土地收益分配制 度。三、我國(guó)土地征用制度存在的問(wèn)題我國(guó)土地征用制度始建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，未能充分考慮 到土地征用中各方利益的有效平衡，忽視了對(duì)農(nóng)民利益的充 分保障?，F(xiàn)行的土地征用制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾 方面。1. “公共利益”內(nèi)容模糊土地制度只是原則性地規(guī)定了集體土地征用必須符合 法定的“公共利益”，但具體什么是符合公共利益并沒(méi)有作 明確規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中許多假借“公共利益”之名侵犯農(nóng)民 利益現(xiàn)象的發(fā)生。2農(nóng)村

12、土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，補(bǔ)償收益主體不明我國(guó)現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂，各項(xiàng)權(quán)能之間的界 限比較模糊。土地法賦予了農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)的主 體地位，但是誰(shuí)代表集體沒(méi)有明確的規(guī)定。缺乏具體的收益 對(duì)象使得集體的收益流失，農(nóng)民個(gè)體就得不到應(yīng)有的收益分 配。另外，權(quán)利主體之間的關(guān)系不明，當(dāng)土地補(bǔ)償款發(fā)放時(shí), 各個(gè)主體各享其成，就產(chǎn)生了 “鄉(xiāng)扣”、“村留”的現(xiàn)象， 導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)得的補(bǔ)償款少之又少。3征地補(bǔ)償范圍過(guò)窄，相關(guān)權(quán)利補(bǔ)償不足關(guān)于土地征用補(bǔ)償范圍，土地管理法規(guī)定我國(guó)的土 地征用補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物 和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。從表面上看這些規(guī)定涵蓋了土地征用 造成的所有損失，然而土地的

13、權(quán)益不僅包括土地的所有權(quán)、 使用權(quán)、收益權(quán)等，還包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與發(fā)展權(quán) 等，這些權(quán)利在相關(guān)的法律法規(guī)中缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。4. 土地征用缺乏被征用人參與程序目前我國(guó)的土地征用項(xiàng)目審批過(guò)程完全是政府行為，從 方案的提出到項(xiàng)目征地批準(zhǔn)，都是政府核準(zhǔn)并實(shí)施，其程序 基本上是內(nèi)部程序，透明度和公示性不夠，農(nóng)民對(duì)土地被征 用事前并不知情，只有當(dāng)土地被征用的通知下達(dá)后才獲悉， 對(duì)土地被征用沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)和表決權(quán)。四、創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益分配制度的建議現(xiàn)有的土 地制度盡管對(duì)土地流轉(zhuǎn)有比較全面的規(guī)定，但是針對(duì)農(nóng)村土 地征用的條件和具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，缺乏相應(yīng)的細(xì)則解 釋?zhuān)鲆暳宿r(nóng)民集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，致使

14、現(xiàn)實(shí)征用過(guò)程中利益 分配失衡。因此要建立公平合理的土地收益分配制度必須改 革現(xiàn)有的土地制度，建立新的收益分配格局。建立新的土地收益分配制度，要堅(jiān)持公平合理的分配原 則，把征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用和土地增值收益在農(nóng)民、集體和 國(guó)家之間進(jìn)行合理分配，并通過(guò)設(shè)立農(nóng)民聽(tīng)證會(huì)對(duì)土地征用 和土地收益管理進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督，確保土地征 用有序進(jìn)行。同時(shí)注意土地征用資金專(zhuān)款專(zhuān)用，建立土地專(zhuān) 業(yè)銀行對(duì)土地征用資金進(jìn)行管理，保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受 侵害。1.分配制度建立的原則(1) 堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合的立法精神。在社會(huì)主義 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地也應(yīng)進(jìn)入市場(chǎng)，參與到資源配置的市 場(chǎng)中，土地的征用補(bǔ)償價(jià)格可以參照

15、市場(chǎng)價(jià)來(lái)進(jìn)行確定。同 時(shí)，土地收益要兼顧國(guó)家和農(nóng)民個(gè)人的利益，使收益在農(nóng)民 集體與政府之間進(jìn)行公平合理的分配，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。(2) 以人為本，尊重農(nóng)民的權(quán)益。任何制度的建立都 是為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地制度的改革要確保農(nóng)民的權(quán)益 能夠?qū)崿F(xiàn)。目前，農(nóng)民的權(quán)益被嚴(yán)重侵犯，完善土地制度就 要充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及享受社會(huì)保 障的權(quán)利，切實(shí)維護(hù)群眾的利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì) 公平正義。(3) 堅(jiān)持宏觀管理調(diào)控的原則。進(jìn)行土地制度改革創(chuàng) 新時(shí)，應(yīng)考慮國(guó)家對(duì)土地、國(guó)家對(duì)農(nóng)民的宏觀管理和調(diào)控能 力。土地規(guī)劃利用要綜觀全局，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，只有這樣才能使 土地資源得到有效利用，保護(hù)現(xiàn)有耕地

16、面積，確保糧食安全。2. 土地收益分配制度的構(gòu)成(1) 建立以農(nóng)民集體為受益主體的分配格局。要使農(nóng) 民集體成為集體土地收益的分配主體，就要明確誰(shuí)來(lái)代表集 體行使權(quán)力，否則一切都是空談。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體土 地歸集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)行使所有權(quán)， 而集體經(jīng)濟(jì)組織有鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，主體的多 樣性和不確定性致使農(nóng)民人人有權(quán)，而實(shí)際人人無(wú)權(quán)。應(yīng)該 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)不是集體土地所有權(quán)的主體，因?yàn)猷l(xiāng) 鎮(zhèn)政府和村委會(huì)屬于基層政治組織，法律規(guī)定集體土地所有 權(quán)是經(jīng)濟(jì)組織，兩者有本質(zhì)差別，應(yīng)該把土地所有權(quán)歸屬于 農(nóng)民。村民可以以組為單位進(jìn)行選舉，選出代表人來(lái)代理自 己行使權(quán)力并表

17、達(dá)自己的意愿，并實(shí)行任期制，報(bào)鄉(xiāng)土地管 理所登記，從而使土地所有權(quán)及其收益落實(shí)到農(nóng)戶(hù)并受民眾 的監(jiān)督。村民也可以通過(guò)組織化的形式建立專(zhuān)業(yè)合作社，以 合作社為單位和收益主體來(lái)參與土地權(quán)益分配。集體經(jīng)濟(jì)組 織實(shí)體化之后，土地收益就在農(nóng)民集體與政府之間進(jìn)行公 平、合理的分配。 (2)明確土地收益分配的內(nèi)容。 土地增值收益屬于集體土地權(quán)益的一部分，如果農(nóng)民集體一 直被排除在土地增值收益的分配之外，土地被征用后只是得 到部分的土地補(bǔ)償款，則不足以彌補(bǔ)失去土地帶來(lái)的損失。 土地發(fā)展權(quán)是基于土地所有權(quán)而從使用權(quán)和收益權(quán)中分離 出來(lái)的一種土地權(quán)益，是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過(guò) 改變土地現(xiàn)有用途而額外獲取收

18、益的權(quán)利。因此應(yīng)該確立農(nóng) 民是土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益享受主體之一，使農(nóng)民集體有權(quán)利享 受土地增值帶來(lái)的收益。(3) 建立公正的土地征用聽(tīng)證制度。明確了農(nóng)民集體 的收益主體地位和享有的權(quán)利，要確保其權(quán)益得到真正實(shí)現(xiàn) 就應(yīng)使農(nóng)民參與到土地征用的過(guò)程中來(lái)。農(nóng)民集體是土地的 主人，征用集體的土地應(yīng)該征求農(nóng)民的意見(jiàn)，土地如何被利 用也應(yīng)考慮農(nóng)民及附近市民的意見(jiàn)，綜合各方的觀點(diǎn)和利益 才進(jìn)行土地征用，從而避免因強(qiáng)制征用引發(fā)矛盾。土地征用 聽(tīng)證制度中的參與者應(yīng)以農(nóng)民為主體，市民、專(zhuān)家和媒體都 有一定份額，以確保聽(tīng)證制度的公開(kāi)、公正、公平。(4) 設(shè)置土地專(zhuān)業(yè)銀行監(jiān)督管理。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展和土地用途的變化，土地資金項(xiàng)目增多，因此可以 建立土地專(zhuān)業(yè)發(fā)展銀行來(lái)負(fù)責(zé)與土地征用有關(guān)的資金管理。 這既有利于保護(hù)土地所有者和使用者的權(quán)益，又