政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理的探討

1、    政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理的探討    鄭瑛莉【摘要】專項(xiàng)資金管理有特定要求，如何加強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理，是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)工作服務(wù)治理創(chuàng)新、完善社會(huì)服務(wù)功能的重要內(nèi)容之一，目的是提高政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的績(jī)效。文章首先介紹了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金的概念及管理要求，然后從政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)及規(guī)范使用等方面分析了管理中存在的問(wèn)題，最后提出了規(guī)范管理及使用專項(xiàng)資金的對(duì)策及建議，希望能提高專項(xiàng)資金效用，促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)事業(yè)發(fā)展?！娟P(guān)鍵詞】政府；社會(huì)工作服務(wù)；專項(xiàng)資金管理f810.45十三屆全國(guó)

2、人大三次會(huì)議政府工作報(bào)告提及，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社區(qū)服務(wù)功能。而政府購(gòu)買服務(wù)成為社會(huì)工作服務(wù)供給主要方式。根據(jù)2019年廣東省民政廳公布的省級(jí)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)計(jì)劃項(xiàng)目資金績(jī)效自評(píng)報(bào)告中提到：“2017年，廣東省對(duì)社會(huì)工作服務(wù)投入財(cái)政資金達(dá)16億元，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)1406家，上述數(shù)據(jù)分別約占全國(guó) 1/3、1/6。服務(wù)領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，在本省加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用”?？梢?jiàn)加強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理尤為重要。然而，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)及規(guī)范使用等方面的管理均存在問(wèn)題。為此，本文就政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理問(wèn)題展開(kāi)探討。一、政府購(gòu)

3、買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理概述2012年11月，民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)民政部財(cái)政部 關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（民發(fā)2012196號(hào)）提出，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，是政府利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。所謂專項(xiàng)資金，是國(guó)家或有關(guān)部門(mén)、上級(jí)部門(mén)下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門(mén)指定用途或特殊用途的資金。專項(xiàng)資金應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目用途，按照統(tǒng)一分配，分級(jí)管理，專款專用，追蹤問(wèn)效的原則進(jìn)行分配、管理、使用和考核。按照“誰(shuí)分配、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，“錢(qián)隨事走，權(quán)責(zé)一致”的管理原則，實(shí)行資金分配責(zé)任制和資金使用責(zé)任制。二、當(dāng)前政府

4、購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題（一）采購(gòu)方在立項(xiàng)、預(yù)算、招標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)方面的問(wèn)題1.服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)論證及調(diào)研不充分在服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)前沒(méi)有經(jīng)前期篩選、論證、專家評(píng)審，導(dǎo)致項(xiàng)目不能完成預(yù)期目標(biāo)或效果不理想。部門(mén)之間缺少溝通，各自為政，對(duì)相同或類似服務(wù)立項(xiàng)，只是側(cè)重有所不同，導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容交叉重疊。立項(xiàng)時(shí)沒(méi)有充分調(diào)研，了解服務(wù)對(duì)象需求，使“服務(wù)對(duì)象需要而服務(wù)”變?yōu)椤盀殚_(kāi)展服務(wù)而服務(wù)”，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)服務(wù)對(duì)象不配合。2.專項(xiàng)資金預(yù)算編制粗放在立項(xiàng)及實(shí)施時(shí)基本能遵循編制預(yù)算、組織購(gòu)買、簽訂合同、指導(dǎo)實(shí)施、結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等五個(gè)階段。但編制預(yù)算時(shí)普遍存在準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，方案不合理，預(yù)算依據(jù)不允分，基礎(chǔ)編制不到位

5、的問(wèn)題，沒(méi)有細(xì)化到具體支出范圍、內(nèi)容及金額，導(dǎo)致目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。編制預(yù)算時(shí)僅根據(jù)自我主觀判斷或放手由服務(wù)供應(yīng)商編制，隨意性大。如20xx年，某采購(gòu)方購(gòu)買的一個(gè)“xx領(lǐng)域社工項(xiàng)目”，該項(xiàng)目執(zhí)行后對(duì)服務(wù)供應(yīng)商執(zhí)行的預(yù)算及評(píng)估情況如表1所示。由于實(shí)際執(zhí)行差異較大，服務(wù)供應(yīng)商向采購(gòu)方提出調(diào)整預(yù)算。經(jīng)調(diào)整及結(jié)項(xiàng)時(shí)評(píng)估服務(wù)供應(yīng)商對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況（見(jiàn)表2）。可見(jiàn)，經(jīng)調(diào)整后項(xiàng)目預(yù)算支出比例仍然存在較大差異。而存在差異的原因在：人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算，后期比例由合同的70%調(diào)整到45%，該項(xiàng)目合同只要求提供4名專職社工，4名兼職研究人員，在合同簽訂時(shí)定的比例過(guò)高，導(dǎo)致中期調(diào)整預(yù)算比例。專業(yè)支持費(fèi)用到結(jié)項(xiàng)時(shí)仍沒(méi)有發(fā)生，專業(yè)活動(dòng)

6、費(fèi)用支出比例也過(guò)低，應(yīng)考慮是否項(xiàng)目執(zhí)行不力，或預(yù)算不合理。辦公管理費(fèi)用（包括場(chǎng)地租賃費(fèi)、折舊、行政人員及財(cái)務(wù)工資等）是不隨業(yè)務(wù)量增加而增多的固定成本，應(yīng)在編制預(yù)算時(shí)合理計(jì)算。因此，辦公管理費(fèi)支出存在較大差異，應(yīng)考慮預(yù)算比例不合理。由此可見(jiàn)存在專項(xiàng)資金申請(qǐng)與預(yù)算編制脫節(jié)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容與預(yù)算不匹配，執(zhí)行與預(yù)算差異大；預(yù)算管理流于形式，事后預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算失去嚴(yán)肅性和“硬約束”，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利開(kāi)展等問(wèn)題。政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金中，部分項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)只針對(duì)項(xiàng)目需要編制預(yù)算，沒(méi)有考慮服務(wù)供應(yīng)商為支持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)而發(fā)生的固定成本。由于服務(wù)供應(yīng)商通常為民辦非企業(yè)等社會(huì)組織，是具有公益性質(zhì)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其收

7、入主要來(lái)源是承接政府購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)資金收入或社會(huì)捐贈(zèng)，這些資金是要根據(jù)要求?？顚Ｓ玫?。項(xiàng)目預(yù)算沒(méi)有預(yù)留服務(wù)供應(yīng)商管理費(fèi)用（如：場(chǎng)地租賃費(fèi)、折舊、行政人員及財(cái)務(wù)工資等）支出，會(huì)導(dǎo)致有些供應(yīng)商虛構(gòu)預(yù)算，執(zhí)行時(shí)虛構(gòu)費(fèi)用，以消化該部分支出。雖然有些地區(qū)有獎(jiǎng)勵(lì)政策，但杯水車薪，普及面不廣。大部分社會(huì)組織是依靠中標(biāo)項(xiàng)目維持運(yùn)營(yíng)，如當(dāng)年沒(méi)有中標(biāo)，極易因?yàn)橘Y金鏈斷裂無(wú)法經(jīng)營(yíng)下去，浪費(fèi)了之前在該地區(qū)剛建立的服務(wù)基礎(chǔ)。3.項(xiàng)目招標(biāo)設(shè)計(jì)不合理有些期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目，采用一年一招標(biāo)形式，年年更換服務(wù)供應(yīng)商，導(dǎo)致受益對(duì)象的服務(wù)不連貫，難以保證服務(wù)效果的持續(xù)性。在招標(biāo)過(guò)程中以低價(jià)者得，可能導(dǎo)致惡意競(jìng)爭(zhēng)，難以保證服務(wù)開(kāi)展的質(zhì)量。

8、4.績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式雖然服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中期、后期采購(gòu)方會(huì)對(duì)服務(wù)內(nèi)容及專項(xiàng)目資金使用進(jìn)行第三方評(píng)審，但評(píng)審工作只對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)是否完成，專項(xiàng)資金使用規(guī)范等情況進(jìn)行評(píng)審，缺乏對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估，有時(shí)也沒(méi)有考慮服務(wù)受益對(duì)象（個(gè)人或社會(huì)）改變，或資金使用整體有效性，判斷項(xiàng)目產(chǎn)出效益及對(duì)社會(huì)影響力，或形成一個(gè)可復(fù)制推廣到各區(qū)域的示范項(xiàng)目。（二）專項(xiàng)資金使用存在的問(wèn)題1.服務(wù)供應(yīng)商內(nèi)控建設(shè)不完善影響專項(xiàng)資金的規(guī)范使用目前政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行等級(jí)評(píng)估、對(duì)購(gòu)買的項(xiàng)目執(zhí)行及結(jié)項(xiàng)聘請(qǐng)第三方督導(dǎo)、跟蹤及評(píng)估，民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行年度報(bào)告公示等手段加強(qiáng)和不斷完善了外部監(jiān)督職能。但社會(huì)工作服務(wù)執(zhí)行及專項(xiàng)資金使用是服務(wù)供應(yīng)商

9、，且以民辦非企業(yè)等非營(yíng)利組織為主，這些機(jī)構(gòu)由于具有非營(yíng)利、公益性質(zhì)，規(guī)模不大，基本沒(méi)有建立健全內(nèi)部控制制度，或即使建立也只是形同虛設(shè)。崗位職責(zé)及分工不明確，不符合制衡性原則，互相監(jiān)督作用失效，甚至“一言堂”仍然存在，導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理及使用的主觀性與隨意性極大，甚至?xí)霈F(xiàn)尋租的問(wèn)題。缺乏內(nèi)部監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，處理問(wèn)題，造成專項(xiàng)資金管理和使用的風(fēng)險(xiǎn)。2.專項(xiàng)資金監(jiān)督職能缺位專項(xiàng)資金預(yù)算、監(jiān)督、管理是財(cái)務(wù)人員職責(zé)。服務(wù)供應(yīng)商由于規(guī)模不大，通常以沒(méi)有更多的行政管理經(jīng)費(fèi)為由，不斷壓縮財(cái)務(wù)管理費(fèi)用的開(kāi)支，如聘請(qǐng)代理記賬，或聘請(qǐng)業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的財(cái)務(wù)人員。財(cái)務(wù)部門(mén)只為記好賬，不關(guān)注單位內(nèi)部控制建設(shè)及專項(xiàng)資

10、金管理使用是否合法合規(guī)。而單位負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不具備此方面知識(shí)，從而有心無(wú)力，導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理流于形式。項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，預(yù)算編制通常是項(xiàng)目人員而財(cái)務(wù)人員缺席，造成預(yù)算編制隨意性大，執(zhí)行時(shí)與實(shí)際產(chǎn)生較大差異。3.專項(xiàng)資金使用不規(guī)范專項(xiàng)資金的使用強(qiáng)調(diào)是?？顚Ｓ茫褂煤侠?。由于社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目基本以人員工資及發(fā)生的交通費(fèi)、餐費(fèi)、物資、差旅等內(nèi)容為主，雖然項(xiàng)目從執(zhí)行到結(jié)項(xiàng)均有專家評(píng)審及政府監(jiān)督，但有些費(fèi)用支出仍很難判斷是否合理，是否專款專用。例如購(gòu)買的物資，基本是用于公益宣傳，單價(jià)小數(shù)量大，沒(méi)有領(lǐng)用登記，評(píng)審時(shí)很難判斷是否有虛構(gòu)行為。如餐費(fèi)、交通費(fèi)雖能做到在原始憑證上記錄出席人姓名、目標(biāo)地、時(shí)間等信息，

11、但很難在評(píng)估時(shí)核實(shí)其準(zhǔn)確性。三、加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的對(duì)策措施（一）建立政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目管理平臺(tái)建立省級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目管理平臺(tái)，把全省政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目納入管理平臺(tái)中，做到項(xiàng)目從立項(xiàng)、中標(biāo)、預(yù)算、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)、績(jī)效評(píng)價(jià)、第三方評(píng)審全公開(kāi)，供政府及社會(huì)監(jiān)督。政府部門(mén)可通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行立項(xiàng)溝通，協(xié)商后把同類別專項(xiàng)資金進(jìn)行整合、歸并，實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事。立項(xiàng)前可發(fā)出征求意見(jiàn)，充分了解服務(wù)人群需要。平臺(tái)增加服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)功能，以供采購(gòu)方參考。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展評(píng)估工作，結(jié)合平臺(tái)信息，對(duì)服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行考核，并建立績(jī)效評(píng)分、及獎(jiǎng)懲機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)組織開(kāi)展服務(wù)的積極性。（二）出臺(tái)精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化

12、的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)文件出臺(tái)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)預(yù)算統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)文件，對(duì)一些常規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行分類，按類別分別設(shè)定人員工資比例、業(yè)務(wù)費(fèi)用比例、管理費(fèi)用比例等標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)社工工資，結(jié)合其職稱、學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)及當(dāng)?shù)毓べY水平，設(shè)置等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置義工補(bǔ)貼、用餐標(biāo)準(zhǔn)。給予服務(wù)供應(yīng)商一定的行政費(fèi)用等固定成本的分?jǐn)傤A(yù)算，以維持其正常經(jīng)營(yíng)。預(yù)算管理應(yīng)剛性與柔性相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)專項(xiàng)資金管理的剛性約束，同時(shí)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的重大變化，確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)方申請(qǐng)，并履行嚴(yán)格的審批程序。嚴(yán)禁先實(shí)施，后調(diào)整。項(xiàng)目通過(guò)操作平臺(tái)展示，會(huì)議、報(bào)告、調(diào)研、督導(dǎo)、評(píng)估等手段，及時(shí)監(jiān)督、分析預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)算執(zhí)行差異的原因，并提出對(duì)策建議。對(duì)結(jié)

13、余資金占比在5%以內(nèi)的，在得到相關(guān)部門(mén)審批同意后，可用于同類項(xiàng)目使用。對(duì)預(yù)算執(zhí)行率在95%以下的，應(yīng)向采購(gòu)方出具執(zhí)行情況說(shuō)明，并把結(jié)余款上繳財(cái)政，嚴(yán)禁突擊花錢(qián)。（三）服務(wù)供應(yīng)商等級(jí)制度及內(nèi)部控制建設(shè)要求嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度。以公開(kāi)招標(biāo)為主要的采購(gòu)方式，在特定條件下才考慮采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源及詢價(jià)等方式。對(duì)某些服務(wù)期限長(zhǎng)的項(xiàng)目，為避免頻繁更換服務(wù)供應(yīng)商，可以適當(dāng)延長(zhǎng)招標(biāo)項(xiàng)目的服務(wù)年限。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其執(zhí)行過(guò)程的評(píng)估。招標(biāo)時(shí)充分考慮承接方實(shí)力與條件，把承接方等級(jí)（5a、4a、3a等）以及是否有規(guī)范的內(nèi)部控制建設(shè)作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。在選擇服務(wù)供應(yīng)商時(shí)，應(yīng)充分考慮其業(yè)績(jī)及口碑方面的評(píng)價(jià)。定期對(duì)

14、獲得大額專項(xiàng)資金的服務(wù)供應(yīng)商整體的財(cái)務(wù)管理及內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)。并對(duì)審計(jì)結(jié)果公示，公示結(jié)果可以作為下一次評(píng)標(biāo)參考。從而促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)商完善內(nèi)部建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。（四）對(duì)服務(wù)供應(yīng)商財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)要求要求服務(wù)供應(yīng)商重視培養(yǎng)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平，提高專業(yè)素質(zhì)。要求服務(wù)供應(yīng)商讓財(cái)務(wù)人員積極參與民政部門(mén)舉辦的民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度培訓(xùn)班，熟悉社會(huì)工作服務(wù)的內(nèi)容、行業(yè)特點(diǎn)，參與機(jī)構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)，以及專項(xiàng)資金管理工作。并以此作為評(píng)標(biāo)或績(jī)效考核計(jì)分項(xiàng)。（五）規(guī)范專項(xiàng)資金使用，強(qiáng)化專項(xiàng)資金支出約束與監(jiān)督要求服務(wù)供應(yīng)商執(zhí)行項(xiàng)目過(guò)程中，在專項(xiàng)資金的使用方面，堅(jiān)持厲行節(jié)約原則，嚴(yán)禁虛報(bào)支出，甚至作為個(gè)人生活開(kāi)支用度。加強(qiáng)

15、項(xiàng)目執(zhí)行人員的財(cái)經(jīng)紀(jì)律認(rèn)知。定期公開(kāi)專項(xiàng)資金使用情況，特別對(duì)差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、小車費(fèi)使用情況進(jìn)行公示。對(duì)單價(jià)小、數(shù)量大的宣傳物資的派發(fā)要做好登記記錄并在平臺(tái)公示，供社會(huì)監(jiān)督。（六）嚴(yán)格執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，完善評(píng)估指標(biāo)體系項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，除了關(guān)注專項(xiàng)資金使用的合規(guī)性外，還要關(guān)注實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)效益。科學(xué)地結(jié)合現(xiàn)有的各種評(píng)估考核指標(biāo)，由省級(jí)出臺(tái)一套完善評(píng)估指標(biāo)體系，指標(biāo)體系中可以考慮設(shè)定產(chǎn)出指標(biāo)、服務(wù)效益指標(biāo)、目標(biāo)人群滿意度指標(biāo)等績(jī)效考核指標(biāo)，衡量資金投入產(chǎn)出的效能是否匹配等。最后，能形成可復(fù)制推廣到各區(qū)域的示范項(xiàng)目。四、結(jié)語(yǔ)政府購(gòu)買服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)供給的發(fā)展方向，是政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新方式。隨著政府不斷加大社會(huì)服務(wù)的投入，加強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)資金管理尤為重要。在實(shí)施過(guò)程中通過(guò)一些切實(shí)可行的手段，建立完善的專項(xiàng)資金管理制度，科學(xué)編制資金預(yù)算，加強(qiáng)服務(wù)購(gòu)買方內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高服務(wù)購(gòu)買方整體服務(wù)質(zhì)量，提高社會(huì)工作者素質(zhì)水平，完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，使專項(xiàng)資金的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益得到最大化發(fā)揮。主要參考文獻(xiàn)：1金國(guó)龍.財(cái)政專項(xiàng)資金管理的問(wèn)題與對(duì)策j.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，