淺議實行國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的影響

1、實行國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的影響劉巍摘要：我院已實行國庫集中支付制度近兩年，這一新的制度對現(xiàn)行高校財務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，本文擬從國庫集中制度的運作方式與高校財務(wù)管理的特點出發(fā)，探討其對高校財務(wù)管理的積極作用和面臨問題，并提出規(guī)范高校財務(wù)管理的途徑。關(guān)鍵詞：國庫集中收付；高校財務(wù)；影響一、國庫集中支付的內(nèi)容和運作方式。國庫集中支付即國庫單一帳戶制度，就是將政府所有財政性資金(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)帳戶，同時，所有財政支出(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出)均通過這一帳戶進(jìn)行撥付。國庫集中支付制度希望通過改進(jìn)管理手段和管理模式，對財政資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督，強

2、化國家對各行政部門的財務(wù)控制，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗。其主要內(nèi)容是：不僅要把各預(yù)算單位的財政預(yù)算部分納入統(tǒng)一管理，也要把各預(yù)算單位的預(yù)算外部分納入統(tǒng)一管理，財政部門在商業(yè)銀行統(tǒng)一開設(shè)集中收付帳戶，對各預(yù)算單位進(jìn)行分帳核算，實行“收支兩條線”，實現(xiàn)“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的運行方式，防止截留、挪用、坐收坐支，克服個行政部門多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。建立國庫集中支付制度是財政公用支出管理改革的重點之一，國庫集中支付系統(tǒng)功能的實現(xiàn)須具備三個條件：1、國庫單一帳戶體系，包括財政部門在央行設(shè)立的國庫單一賬戶，在商業(yè)銀行設(shè)立的財政集中支付專戶和為預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的零余額賬戶。2、

3、財政支付信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)運用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)連接財政業(yè)務(wù)部門、央行國庫、集中支付機構(gòu)、預(yù)算單位和經(jīng)辦銀行，其基本功能是向有關(guān)各方面提供實時的預(yù)算指標(biāo)信息和支付指令信息。3、銀行實時清算系統(tǒng)，該系統(tǒng)連接央行國庫、財政集中支付專戶、經(jīng)辦銀行和所有預(yù)算單位經(jīng)辦銀行，其基本功能是在預(yù)算單位發(fā)生支付時能實時提供央行國庫與財政專戶及預(yù)算單位零余額賬戶的資金清算。實行國庫集中支付制度后，財政資金的支付方式有兩種：一種是財政直接支付，即預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算，按月向財政部門報送資金使用申請，預(yù)算單位實際發(fā)生支付業(yè)務(wù)時，向財政支付機構(gòu)提出申請，財政支付機構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃對支付申請審核無誤后，

4、向代理銀行發(fā)出支付令，通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)實行清算，將財政資金從國庫單一賬戶經(jīng)由財政專戶撥付到收款單位的銀行賬戶，工資、政府采購、大型建設(shè)修理項目資金都實行財政直接支付方式。另一種是財政授權(quán)支付，即由財政為預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)零余額賬戶，由預(yù)算單位自行發(fā)出支付指令，通過轉(zhuǎn)帳和現(xiàn)金方式支付，代理行零余額賬戶每天在支付后同國庫清算，保持賬戶余額為零，實行財政授權(quán)支付的一般為小額和零星支出。二、高校實行國庫集中支付制度的依據(jù)。高校實行國庫集中支付制度的依據(jù)主要是國務(wù)院發(fā)出的國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定（國發(fā)199629號）文件（以下簡稱決定），但從決定的精神可以看出，國庫集中支付

5、制度原意是針對政府及其他權(quán)力部門的，但將高校納入國庫集中支付管理，主要有兩個理由：一是高校為事業(yè)單位，高校在編教職工是國家干部身份，是“吃皇糧”的（盡管糧源不同，特別是1997年以后，高校自籌經(jīng)費比例已占收入的絕大部分）。二是高校自籌經(jīng)費的性質(zhì)。高校自籌經(jīng)費主要以學(xué)費和住宿費為主，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)取得的收入，其收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)財政、物價部門審批，也因為經(jīng)過了政府的“審批”被定性為預(yù)算外資金進(jìn)而成為行政事業(yè)性收費。所以對高校實行國庫收付制的核心理由是自籌資金經(jīng)過核準(zhǔn)的性質(zhì)。以此為依據(jù)，根據(jù)國庫集中支付制度的要求，高校的所有預(yù)算資金和預(yù)算外資金都要上繳財政專戶，由銀行代收、財政統(tǒng)管。 三、

6、高校財務(wù)管理的特點中華人民共和國高等教育法第七章第六十條明確提出“國家建立以財政撥款為主、其他多渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)”。這就說明高校的主要資金來源是國家財政撥款，高校的預(yù)算資金是進(jìn)行各項財務(wù)活動的前提和依據(jù)，也是向社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的物質(zhì)保證。所以高校的顯著財務(wù)特性是耗費，他沒有利潤核算，最多只是成本控制，即在保證學(xué)校各項事務(wù)按序運作前提下的成本最小化，高校財務(wù)管理的核心是預(yù)算管理和成本控制。但隨著高等教育管理體制改革的深入，高校已逐步真正成為面向社會，自主辦學(xué)的法人實體和辦學(xué)主體，擁有自主的管理決策和財務(wù)管理權(quán)。高校辦學(xué)資金來源和結(jié)構(gòu)

7、發(fā)生巨大變化：由原來的單一財政撥款變?yōu)槎嗲阑I資，如收費、校辦產(chǎn)業(yè)、投資得利和銀行貸款等等；由原來的主要靠財政撥款到現(xiàn)在絕大多數(shù)高校自籌資金已占總收入70%以上。高校辦學(xué)形式也呈多樣化：由原來完全為公辦高校到現(xiàn)在有民辦高校、聯(lián)合辦學(xué)、個人參股等多種形式，還存在異地辦學(xué)、總校和分校、不同校區(qū)等多層次財務(wù)關(guān)系，這些變化給高校財務(wù)管理又賦予了一些新的內(nèi)容和特點，也給高校實行國庫集中支付制度提出許多問題。四、實行國庫集中支付后對高校財務(wù)的影響實行國庫集中支付后對高校財務(wù)分正面和負(fù)面兩方面的影響。正面影響主要有：一是強化了高校的預(yù)算管理。實行國庫集中支付制度以后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校?/p>

8、據(jù)財政部門審核過的部門預(yù)算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計劃內(nèi)分別以財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式使用資金，而用款計劃編報和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門預(yù)算，這就對高校的預(yù)算編制提出了更高的要求。它要求高校必須加強資金使用的計劃性，校內(nèi)各用款單位及相關(guān)資金管理部門要密切配合，準(zhǔn)確、按時報送用款計劃，使資金嚴(yán)格按計劃支付，杜絕無預(yù)算支出。同時在政府財政管理信息系統(tǒng)的支持下，資金支付管理內(nèi)容更加細(xì)致，支付時間上更為具體。因此實行國庫集中支付制度后，要求提高高校財務(wù)預(yù)算的計劃性、嚴(yán)肅性和主動性。二是加強了對高校的財務(wù)監(jiān)督。實行國庫集中支付制度前，財政性資金是通過財政、部門和高校等層層轉(zhuǎn)撥

9、資金，最后才支付到最終的用款單位或收款人，至于用款單位如何使用和何時使用資金，財政部門無法及時和準(zhǔn)確掌握，只有待高校上報報表時才知道，是典型的事后監(jiān)督；而高校普遍出現(xiàn)多頭開戶、小金庫和帳外帳現(xiàn)象，易于滋生腐敗。在國庫集中支付制度下，由財政預(yù)算部門、財政國庫支付部門、高校和代理銀行等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，有利于加強高校的財物和資金管理，避免多重設(shè)置帳戶，減少資金撥付環(huán)節(jié)，提高資金使用效率，同時還能防止腐敗行為的發(fā)生。三是提高了高校財務(wù)工作信息化進(jìn)程。高校實行國庫集中支付制度，就必須建立一個能夠與財政支付系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)，沒有這個信

10、息系統(tǒng)，就無法與財政支付信息系統(tǒng)對接，無法實現(xiàn)國庫集中支付。所以，國庫集中支付制度提高了高校財務(wù)管理信息化水平，促進(jìn)了高校財務(wù)信息系統(tǒng)的建立和完善。負(fù)面影響主要有：一是削弱了高等學(xué)校法人主體的地位。中華人民共和國高等教育法第四章第三十八條規(guī)定：“高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”，即高校作為獨立法人，具有獨立的財務(wù)管理權(quán)，盡管國庫集中收付制度聲稱不改變支出管理權(quán)原則，高校仍擁有支配權(quán)和使用管理權(quán)，只是形式上表現(xiàn)為對高等學(xué)校資金收付的管理，但問題的實質(zhì)是政府通過“財權(quán)”的控制必然會行使對“事權(quán)”的管理職能，這與高等教育法關(guān)于高等學(xué)校擁有包括自主調(diào)節(jié)招生比例

11、、自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)權(quán)、自主教學(xué)權(quán)、自主國際交流權(quán)、自主確定內(nèi)部機構(gòu)權(quán)和自主管理和使用財產(chǎn)權(quán)等7個方面辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定是相違背的。二是不利于政府管理職能的轉(zhuǎn)變。中國教育改革和發(fā)展綱要指出高教體制的改革最重要的是理順國家、社會與學(xué)校的關(guān)系。所謂“轉(zhuǎn)變政府管理部門的職能”，主要就是要由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、規(guī)劃、撥款、評估、監(jiān)督和必要的行政手段來進(jìn)行間接管理，并將更多的精力用于加強對高等學(xué)校的監(jiān)管與評價等方面，促進(jìn)高校自主決策、自主管理、自我約束、自負(fù)盈虧的品質(zhì)形成，真正按照高等教育法的規(guī)定，建立面向社會自主辦學(xué)的法人實體。而國庫集中支付制度的實施，政府又名正言順地由間接管理轉(zhuǎn)

12、變?yōu)橹苯泳唧w的管理，從對預(yù)算資金的劃撥調(diào)控變?yōu)閷Ω咝Ｈ抠Y金的統(tǒng)管，行政審批制也順勢強化，政府又要批準(zhǔn)學(xué)校各項具體工作計劃并控制支出計劃的執(zhí)行過程，從而陷入了繁雜的具體事務(wù)之中，從而選擇了一條使高校成為政府部門附屬的回頭路。三是降低了高等學(xué)校的籌資能力。在高等學(xué)校，籌資能力是影響學(xué)校發(fā)展的最重要的因素，高?；I資能力的大小不僅與學(xué)校的整體辦學(xué)實力密切相關(guān)，而且也與高校財務(wù)存量“貨幣資金”的增加密不可分。由于學(xué)校財務(wù)具有收入的集中性與支出分散性的特點，每年產(chǎn)生的周期性資金沉淀，是銀行資本與社會資本十分看好高校投資市場的重要原因。將高等學(xué)校的全部財務(wù)資金納入國庫集中收付，高等學(xué)校將失去短期資金沉淀的

13、優(yōu)勢，并被剝奪了作為法人主體選擇銀行的權(quán)力，從而削弱了高校與銀行合作的基礎(chǔ)，在影響銀行既得利益的同時，也影響銀行對高等學(xué)校的服務(wù)與進(jìn)一步的投資，在降低高等學(xué)校作為法人實體籌資能力的同時，也影響了高等學(xué)校多渠道籌措資金的積極性，導(dǎo)致了高等學(xué)校自我發(fā)展能力的削弱，從而加大了高等學(xué)校對政府財政的依賴程度，加重政府財政的負(fù)擔(dān)。四是與目前高校財務(wù)管理和會計核算體系相矛盾。目前高校財務(wù)執(zhí)行高等學(xué)校財務(wù)制度和高等學(xué)校會計制度，打破了預(yù)算內(nèi)外資金的界限，收入按來源劃分，支出按性質(zhì)和用途劃分，這種核算體系能較為全面反映學(xué)校財務(wù)收支情況。實行國庫集中支付制度后，一方面由于各方面在認(rèn)識上的差異以及受招生計劃、學(xué)生報

14、到率、收費政策以及學(xué)生繳費情況等許多不確定因素的影響，財務(wù)預(yù)算的不確定性造成高等學(xué)校預(yù)算的編制難以滿足國庫集中收付制度的要求，而且財政性支出要求內(nèi)容明確，并嚴(yán)格按照預(yù)算安排通過零余額賬戶支付，這與現(xiàn)行高校會計制度產(chǎn)生矛盾，高校會計核算既要符合兩個制度的規(guī)定，又要滿足國庫集中支付的要求，增加了會計核算難度，并使其復(fù)雜化；另一方面隨著國庫集中收付制度下“零余額”帳戶的實施，高等學(xué)校財務(wù)將出現(xiàn)無貨幣資金的形態(tài)，鑒于學(xué)校正常運行的一切支出均通過網(wǎng)上申請付款，教育行政主管部門、財政部門內(nèi)部的各職能處（室）、國庫支付局、人民銀行以及經(jīng)辦的商業(yè)銀行等任何一個環(huán)節(jié)上的問題，都將導(dǎo)致正常支付不能實現(xiàn)，對高等學(xué)校

15、用款帶來了諸多的不便，隨時可能影響高校正常工作的運轉(zhuǎn)。所以，權(quán)衡正反兩方面的影響，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，將高等學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費納入國庫集中收付，對于增強政府財政宏觀調(diào)控能力所帶來的正面影響，比限制高校自我發(fā)展能力以及加大政府的管理成本所帶來的影響要小得多，其負(fù)面效應(yīng)是十分明顯的。筆者認(rèn)為對高校資金實行銀行代收、財政統(tǒng)管的部門預(yù)算和國庫集中支付方式有待商榷。五、高校財務(wù)規(guī)范運作的途徑我國高等學(xué)校正處于從政府附屬到自主辦學(xué)法人主體的變革過程之中，在當(dāng)前形勢下，要規(guī)范高校財務(wù)運作，一是政府要掌握好的干預(yù)尺度。筆者認(rèn)為政府應(yīng)通過兩個方面干預(yù)高校，一方面要加強現(xiàn)行財經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行和落實，通過檢查落實高校會計法、預(yù)算法和高等學(xué)校財務(wù)制度等財經(jīng)法規(guī)執(zhí)行情況，加強其自我約束機制的建立和完善；另一方面通過管理手段由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、由行政審批轉(zhuǎn)向做好規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)等工作，以促進(jìn)高校辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益的提高。二是發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用。一方面是財政、物價和稅收等部門仍將在各自職能范圍內(nèi)對高校財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；另