農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報告(8)

1、農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革跟蹤研究報告(8) 合結(jié)賬”，就是指，因沒有足夠的稅源，或者沒有“據(jù)實征收”，使一些部門完不成征收和上解任務(wù)，形成缺口，縣級財政就要求鄉(xiāng)級政府綜合平衡、補足，由鄉(xiāng)級政府與縣級財政一并結(jié)賬，完成上解任務(wù)。填補缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級財政給鄉(xiāng)級政府的應(yīng)撥款（包括上級財政的轉(zhuǎn)移支付資金）直接抵扣。也就是說，不少地方都沒有按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。 第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結(jié)算的雙重擠壓下，村級面臨巨大的資

2、金困境。這種不利局面，會造成一系列嚴(yán)重的后果：一是村級組織缺少運轉(zhuǎn)資金，會影響村干部的工作積極性和村級組織的正常運轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致村干部“撂挑子”和村級組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費改革的推進。二是要維持村級組織運轉(zhuǎn)，村干部一定會想方設(shè)法增加村級“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)上取得的巨大成效；要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級資金，直接影響村級公益事業(yè)建設(shè)；要么靠舉債度日，形成新的債務(wù)黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會穩(wěn)定。 （三）農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)與對農(nóng)村公共品成本的分?jǐn)?農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)基

3、本可以分為3個部分，一是屬于財政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營性收費。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅人員嚴(yán)格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營性收費要按照誰服務(wù)誰收費、誰受益誰交費的原則收取。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔(dān)“稅外”負(fù)擔(dān)和分?jǐn)偣财烦杀痉矫妫嬖谥T多不合理、不符合政策要求的行為。 1、農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)項目多、數(shù)量大。有關(guān)資料表明，xx年進行農(nóng)村稅費改革試點的20個省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“

4、兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達154.8多億元，相當(dāng)于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調(diào)查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學(xué)生捐資助學(xué)款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。從表2（附后）可以看出，xx年和xx年，a縣農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計分別為1073.41萬元、1068.24萬元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬元、1296.62萬元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬元、1224.96萬元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬元、906.83

5、萬元，服務(wù)代辦費籌款分別為3271.71萬元、3498.78萬元。也就是說，a縣農(nóng)民承擔(dān)的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項合計數(shù)，每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時，收取的服務(wù)代辦費總數(shù)也是每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級組織還要負(fù)擔(dān)計劃生育經(jīng)費150萬元。 2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調(diào)使用。從調(diào)查情況看，對上述兩項資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進行跨村平調(diào)使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調(diào)使用的同時，還有由縣級統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬元（相當(dāng)于

6、總額的近50%），用于縣城道路建設(shè)。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設(shè)；據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書記介紹，xx年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬元，上交縣里14萬元（賴掉3.5萬元），xx年恐怕要上交13萬元（總額26萬元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北xx縣區(qū)某鄉(xiāng)為在3年內(nèi)實現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。 3、經(jīng)營性收費按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車”征收。從調(diào)查情況看，經(jīng)營性收費主要

7、包括水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費用的收取并不是按照誰服務(wù)誰收費、誰受益誰交費的“對象性”原則、由服務(wù)者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計劃一并下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)再分解下達到村，由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)催收（有的地方美其名曰“服務(wù)代辦”），陸續(xù)上交到有關(guān)部門。同時，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務(wù)代辦費時，基本都是按照土地面積或人頭分?jǐn)偟摹ＬK北某縣規(guī)定的基本水費收取標(biāo)準(zhǔn)是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟田8元/畝；蘇中某縣規(guī)定的基本水費收取標(biāo)準(zhǔn)是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費的收取標(biāo)準(zhǔn)是30元/年·畝；湖北xx縣區(qū)某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費收取標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝。 4、其他收費行為。這主要包括兩個方面。一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調(diào)查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，凡戶口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動力，都要按一定的標(biāo)準(zhǔn)向村集體交納積累，標(biāo)準(zhǔn)是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個月以上者，每人每年交100元。xx年和xx年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民