試論高等教育的績效評估

1、    試論高等教育的績效評估    評估是一種促進辦學水平和提高教育質量的有效措施，也是政府監(jiān)管教育機構的重要手段，這是世界各國教育發(fā)展和質量保障的共同經(jīng)驗。我國政府越來越重視教育評估，在國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中37處出現(xiàn)“評估”或“評價”字樣，在高等教育方面要“改進教學評估，推進專業(yè)評估，實行績效評估”，這是我國改革開放以來在綱領性文件中首次提出教育績效的概念。一、對高等教育績效評估的宏觀認識績效通常是指某組織或個人在一定時期內取得的業(yè)績，一般可從結果、行為和潛力等方面進行考量，包括工作成果的數(shù)量、質量、效率、效益以及發(fā)展?jié)摿?、顧客滿意度等

2、。高等教育的績效不單單是財政支出效率，而是指學校在人財物等投入和政策支持下，學校在人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會、文化引領等方面履職的貢獻，以及學校在內部管理、內涵建設等方面的提升和今后可持續(xù)發(fā)展的潛力。我國高等教育的整體績效是顯赫的。改革開放以來，我國的高等教育如同“鳳凰涅磐”，尤其是近10年以來取得了持續(xù)、快速、跨越式的發(fā)展，教育規(guī)模躍居世界第一，中國用了不到10年時間就走過了美國40年的發(fā)展路程，不僅滿足了廣大人民群眾的求學愿望，也為我國經(jīng)濟社會發(fā)展、科技進步和國防建設作出了巨大貢獻。然而，我國是窮國辦大教育，僅以世界1.4%的公共教育經(jīng)費支撐著世界22.9%的學歷教育人口；高等教育生均教

3、育經(jīng)費僅為oecd國家平均水平的58%；教育規(guī)劃綱要提出“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”，這僅相當于發(fā)展中國家在上世紀80年代的平均水平。因此，在教育經(jīng)費長期嚴重短缺的背景下取得如此巨大的發(fā)展成就，以小投入實現(xiàn)了大發(fā)展、大產(chǎn)出，我國高等教育的整體績效無疑是顯赫的。開展高等教育績效評估是我國高等教育改革發(fā)展的時代要求。教育是公共服務，教育經(jīng)費投入以公共財政為主，政府既要提供教育公共服務，也要確保用好每一分錢。自從20世紀美國胡佛政府提出績效預算理論以來，各國政府紛紛采用了以政府績效管理為核心的公共管理制度改革，績效管理也成為公共服務問責的重要內容。隨著我國近年

4、來財政性教育經(jīng)費的逐年遞增，高等教育辦學經(jīng)費快速增長，政府、社會必然會關注投入的效果。在我國高等教育整體績效總體喜人的同時，毋庸置疑，不同學校的績效情況必定存在差異。因此，對高等教育實行績效評估是我國高等教育改革發(fā)展的時代要求，能夠進一步提高教育財政支出效率，合理配置教育資源。高等教育績效評估是一個世界難題。高等教育的績效評估是一項極為復雜的工作，涉及學校在人、財、物等方面的投入和獲得的政策支持，學校在人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會、文化引領等方面履職的貢獻，學校的內部管理、內涵建設和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ鹊戎T多因素，其中存在許多難以直接有效測量的柔性指標，如人才培養(yǎng)質量、科研成果價值、經(jīng)濟社會效益等

5、，缺乏確定的度量衡標準。另外，學校教育過程的復雜性、高等教育效果顯現(xiàn)的滯后性、高等教育產(chǎn)品的形態(tài)多樣性等客觀因素更是增加了評估的難度：高等學校具有多樣化、個性化差異，不同學校的辦學定位、發(fā)展階段、人才培養(yǎng)目標、行業(yè)背景等各具特色，難以相互比較；教育績效評估沒有確切的數(shù)學模型，采用投入產(chǎn)出比法、數(shù)據(jù)包絡法（dea）、層次分析法（ahp）等不同的評估方法會得出不一致的評估結果；不同國家的國情不同，開展績效評估的動因、評估主體、評估模式、評估的關注重心和選取的評估指標也不盡相同，難以直接借鑒。二、上海高等教育績效評估的總體構想教育評估不僅是教育質量保障體系的重要組成部分，更是政府監(jiān)管學校教育活動、為

6、政府管理決策服務的重要手段，具有監(jiān)督、鑒定、導向和激勵等功能。目前國內的高等教育評估工作多是側重于學校、學科的綜合實力評估，一定程度上助長了學校貪大、求全、攀高的發(fā)展模式，制約了學校的科學發(fā)展。為了促進高等教育堅持走內涵發(fā)展之路，建立全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的高等教育體系，上海探索以科學評估實現(xiàn)科學管理的模式，通過對高校加強定位和規(guī)劃引導、優(yōu)化資源配置、注重績效考核等途徑，建立分類管理體系。1.堅持分類評估     不同高校的辦學定位、辦學層次、發(fā)展階段、人才培養(yǎng)目標、行業(yè)背景等各有差異，也正是多樣化、多層次的高等教育體系，才能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對全方位、多元化

7、人才的需求。教育規(guī)劃綱要指出要“建立高校分類體系，實行分類管理”，并已列入國家教育體制改革試點的內容。因此，對高等學校的評估應實施分類評估，對不同類型的學校采用不同的評估標準，引導學校合理定位、適度競爭、錯位發(fā)展、和諧共榮。實施分類評估的前提是對高校進行科學、合理的分類。高校的分類是指按照某種屬性或特征將高校群體劃分為若干類別，國際上關于高校分類主要有美國卡內基教學促進基金會的高等教育機構分類和聯(lián)合國教科文組織的國際教育標準分類法。我國現(xiàn)有高校依據(jù)不同的屬性或特征會產(chǎn)生不同的分類結果，例如按照隸屬關系可分為中央部委院校、地方院校；按照政府管理和資源配置可分為“985工程”高校、“211工程”高

8、校、一般本科高校和高職高專院校；按照特色主干學科可分為綜合、理工、農(nóng)林、師范、醫(yī)藥、財經(jīng)、政法、藝術等院校；按照科研貢獻可分為研究型、研究教學型、教學研究型、教學型；按照投資主體可分為公辦和民辦高校等。每一種分類結果都有其合理性和可操作性，而且隨著高校自身建設和不斷發(fā)展，同一所高校在不同的歷史時期可能呈現(xiàn)出不同的屬性和特點，相應從屬于不同的類別。分類評估的標準要體現(xiàn)高校的共性與個性相結合。高校分類的前提是高校的多樣性，分類的基礎是多樣性中蘊含著共性。因此，評估標準既要反映高校的共性，又要體現(xiàn)不同類型高校的個性和特色，不同的高校有不同的發(fā)展目標、不同的建設任務、不同的政策支持、不同的人才培養(yǎng)類型

9、和質量標準，相應地需要有不同的評估指標、不同的評估標準和不同的考核要求。如果以“投入產(chǎn)出比”模型來衡量高校的績效，高校的共性是“投入”均包括人、財、物等資源，“產(chǎn)出”均包括人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會等方面的貢獻，評估指標體系中一級指標的形式可以統(tǒng)一；高校的個性是不同類型、不同層次的高校在人、財、物、人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會等各方面的內涵、標準、權重等各有差異。例如就“教學”和“科研”的相對權重而言，鑒于人才培養(yǎng)是高校的中心任務，同時科學研究也是高校的重要使命，但不同類型高校中兩者的權重存在差異，對"985"高校賦予兩者6：4的權重關系，對“211”高校、老本科高校、新

10、建本科高校和高職高專院校則分別賦予6.5：3.5、7：3、8：2和9：1的權重關系。因此，高等教育的內在規(guī)律決定了分類評估指標體系的統(tǒng)一性，不同評估對象的個性特點決定了指標體系的差異性，而且，共性與個性相結合的評估指標體系還一定程度上實現(xiàn)了不同類型高校之間的“價值”（評估結果）可比。2.實行周期性滾動評估高等教育的內涵建設是一個長期的過程，通過科學合理的差別化管理，以提升高校內涵建設的水平和績效，整體提高上海高等教育的質量和水平，也需要一個長期的系統(tǒng)設計。因此，作為高等教育內涵建設管理體系中的一個重要環(huán)節(jié)，需要定期實施高等教育的績效評估，通過嚴格監(jiān)督管理，促進學校堅持科學定位和自主發(fā)展的統(tǒng)一。

11、合理選取績效評估的時段?？冃侵改辰M織或個人在一定時期內履職活動的實績和效益，高等教育的績效評估必然需要確定評估的時段。高等教育產(chǎn)出具有滯后性特征，某時刻的投入需要滯后一段時期才能顯現(xiàn)相應的產(chǎn)出，因此，如果評估時段過短則投入與產(chǎn)出的因果性不強，而評估時段過長則又不利于及時調整和改進教育資源配置。國外高等教育績效評估多是38年為周期，結合我國政府換屆周期和學校黨政班子任職年限等實際情況，為了更好地促進政府管理的科學化和引導學校改進辦學實踐，上海開展高等教育績效評估以過去的連續(xù)5年為評估時段，實施每5年一輪的周期性評估，或者以5年為時間窗口滑動、每年一次的跟蹤性評估。以評估時段內學校的發(fā)展增量體現(xiàn)

12、發(fā)展性評估?？冃гu估是考核學校在評估時段內所取得的“績”和“效”，其中“效”可以通過投入產(chǎn)出比等方法進行衡量，而“績”是指學校所作出的貢獻以及所取得的發(fā)展和提升。但根據(jù)高校的屬性對高校進行分類時，由于高校屬性的多樣性，即使同一類中的不同學校，其發(fā)展基礎、發(fā)展階段也不盡相同，“大類”中還包含“小類”，如理工類高校中既有"985"高校、“211”高校，也有新建本科高校。因此，在實施周期性績效評估時，需要正確處理在評估時段內學校發(fā)展的存量與增量的關系。存量是指在評估時段起始時刻的學?；緺顩r，即各項觀測點的采樣數(shù)據(jù)；增量是指各項觀測點在評估時段終止時刻的采樣數(shù)據(jù)與起始時刻采樣數(shù)據(jù)

13、之差值（或增長率），在存量的基礎上所取得的增量是“績”的重要內容，以此體現(xiàn)發(fā)展性評估。3.合理界定投入與產(chǎn)出的內容高等教育的績效評估涉及學校辦學的諸多方面，如果采用“投入產(chǎn)出比”模型進行高校的績效評估，需要慎重界定投入與產(chǎn)出的內容，將某項數(shù)據(jù)列為投入（作為分母）或者列為產(chǎn)出（作為分子），勢必極大地影響“投入產(chǎn)出比”的結果。正確處理競爭性資源與非競爭性資源的關系。學校的辦學水平和辦學績效，既與學校的內部管理有關，也與學校所獲取的資源有關。資源越多的學校一般情況下產(chǎn)出也越多，但效益未必越好。在評估學校的辦學績效時，需要正確處理競爭性資源與非競爭性資源的關系，例如學校的經(jīng)費投入，狹義地講，是指國家或

14、地方的財政投入；廣義地講，是指學校到賬的所有經(jīng)費，包括財政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營性收入、科研經(jīng)費、社會捐贈等，其中人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等財政撥款和學費收入等屬于非競爭性資源，理應作為學校的“投入”內容，而科研經(jīng)費、經(jīng)營性收入等屬于競爭性資源，則應作為學校的“產(chǎn)出”內容，否則會導致科研經(jīng)費越多則分母越大、績效越低的悖論。正確處理指令性計劃與自主性發(fā)展的關系。由于高校具有多個屬性，按照某一個屬性對高校進行分類時，同一類高校的其它屬性也是多樣的。例如文科類高校中既有“985”、“211”重點建設高校，也有一般本科高校、新建本科高校、高職高專院校，而且每所高校的研究生規(guī)模、本科生規(guī)模、?？粕?guī)模等都是政府

15、有關部門指令性下達招生計劃的，在校生中各個層次的規(guī)模和結構是受指令性計劃所限制的。由此，“在校生中研究生的占比”之類的觀測點就不宜作為評估指標，只有不受辦學層次限制、不受指令性計劃限制、學?？梢缘玫阶灾靼l(fā)展的觀測點，在不同高校之間進行比較才有意義，才適宜作為學校投入或產(chǎn)出的指標，如專任教師中的學位結構、生源質量、人才培養(yǎng)質量、科研成果等。4.充分尊重學校的定位和特色高等教育要全方位、多層次服務于經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展需求，需要引導高校合理定位，克服同質化傾向，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創(chuàng)一流。因此，開展高等教育績效評估時需要充分尊重學校的定位和特色。評估指標體系要適合學校定位。學校定位包

16、括辦學目標、辦學層次、學科專業(yè)、人才培養(yǎng)目標、服務面向等學校的功能、層次、類型的定位，整個高等教育體系相當于一個二維空間，橫坐標為學科類別，縱坐標為辦學層次和服務面向，每一所學校都可對應于該二維空間中的一個位置。不同定位的學校采用不同的評估指標體系，同時不同的評估指標體系又要有一定的共性和可比性，所有高?？梢圆捎媒Y構相似的評估指標體系，但具體觀測點要因學校的定位而異。例如“國家科技三大獎”指標不適用于財經(jīng)、藝術、政法等文科院校；對于專任教師隊伍，“985”和“211”高?？刹捎谩熬哂泻Ｍ鈱W習或工作經(jīng)歷的占比”，老本科高?？刹捎谩熬哂胁┦繉W位的占比”，培養(yǎng)技能型人才的新建本科高校和高職高專院校可

17、采用“雙師型教師的占比”等。評估指標體系要體現(xiàn)學校特色。學校特色是學校在發(fā)展歷程中形成、比較持久穩(wěn)定、獨特和優(yōu)良的辦學特征，學校特色可以是宏觀的辦學理念、發(fā)展戰(zhàn)略，也可以是具體的教學模式、課程體系等。為了引導高?？朔澊?、求全的同質化傾向，評估指標體系需要體現(xiàn)學校的特色，但同時學校特色往往又是獨特的、不可比的，例如原由中央部委劃轉地方管理的高校，盡管多為非“211”本科高校，在辦學層次上屬于同一類，但行業(yè)背景相差甚大，服務社會的表現(xiàn)形式也各具特色，難以用通用的量化指標來描述學校的特色。因此，評估指標體系設計時要采取主觀指標與客觀指標相結合的方式，宜用主觀指標來描述學校的特色。三、以績效評估促進

18、管理決策科學化績效管理始于企業(yè)，但隨著公共管理制度的改革，將行政管理分為績效目標設定、實施和績效評估等三個環(huán)節(jié)的政府績效管理，逐漸成為新的政府管理制度。從高等教育的政府管理體制改革的角度，通過加強高校的定位和規(guī)劃引導、嚴格監(jiān)督管理、注重績效考核、優(yōu)化資源配置等途徑，引導各類高校各居其位、各盡其能、相得益彰，構建適應于上海經(jīng)濟社會發(fā)展要求的完善、協(xié)調、和諧的高等教育體系。1.完善高等教育內涵建設管理體系遵照現(xiàn)代大學制度，正確處理政府與學校之間的關系，政府既要落實和擴大學校辦學自主權，又要引導和監(jiān)管學校的辦學目標、評估和監(jiān)督學校的辦學水平和辦學績效。隨著我國高等教育的重心從外延拓展轉向內涵建設，需

19、要建立一個“閉環(huán)式”的管理體系：首先，學校結合國家和社會需求以及自身實際情況等因素制定發(fā)展定位規(guī)劃，明確學校的學科、專業(yè)的建設目標、服務面向、發(fā)展道路和布局結構；其次，上海市教委、發(fā)展改革委、財政局、經(jīng)信委、人保局等政府部門組織專家通過互動交流會的形式對學校的發(fā)展定位規(guī)劃進行互動交流，學校修訂發(fā)展定位規(guī)劃以后寫入學校的辦學章程；再次，政府以“扶需、扶特、扶強”為原則，通過項目支持與引導予以政策支持和資源配置，鞏固學校的發(fā)展定位規(guī)劃；然后，經(jīng)過一定建設周期后，政府組織對學校的辦學水平、辦學績效進行評估，并以此作為資源配置的重要依據(jù)；最后，學校根據(jù)形勢的發(fā)展和客觀情況進行調整和修訂發(fā)展定位規(guī)劃，進入新一輪的發(fā)展階段。如此循環(huán)，促進高校堅持科學定位、堅持特色發(fā)展和質量提升。按照教育規(guī)劃綱要中“管辦評分離”的教育管理體制改革的精神，政府、學校、評估機構各司其職。政府部門委托評估機構開展高等教育的績效評估和水平評估，并以評估結果為依據(jù)進行管理決策；學校根據(jù)評估結果及相關數(shù)據(jù)分析改進資源配置和辦學實踐，進一步提高資源利用效率，使學校的產(chǎn)出更符合國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和政府政策導向。2.試行與績效評估結果掛鉤的財政撥款制度開展高等教育績效評估的目的是優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率，在有限資源的條件下進一步提高高等教育的產(chǎn)出數(shù)量和質量、提高辦學效益、提