英國(guó)高等學(xué)校法律地位研究

1、    英國(guó)高等學(xué)校法律地位研究     摘要：高等學(xué)校法律地位是高等教育法律制度的基礎(chǔ)問(wèn)題。英國(guó)高等教育歷史悠久，高等學(xué)校類型多樣，高等學(xué)校法律地位較為復(fù)雜。論文選擇了英國(guó)高等教育法制中較有價(jià)值的4個(gè)維度，從分類的視角研究其高等學(xué)校的法律地位。這4個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)分別是：大學(xué)與其他高等學(xué)校的區(qū)分，公立與私立高等學(xué)校的區(qū)分，特許狀、法規(guī)與公司高等學(xué)校的區(qū)分，以及“公共機(jī)構(gòu)”與非公共機(jī)構(gòu)的區(qū)分。關(guān)鍵詞：英國(guó)，高等學(xué)校，法律地位，公共機(jī)構(gòu)高等學(xué)校的法律地位是關(guān)于高等學(xué)校在一國(guó)法律制度中的定位、歸類，以及其屬于某類的權(quán)利、義務(wù)、能力或無(wú)能力的總和，是高等教

2、育法制中的基礎(chǔ)性問(wèn)題。英國(guó)作為普通法系的代表和具有悠久高等教育歷史的國(guó)家，擁有成熟而又復(fù)雜的高等教育法制。鑒于國(guó)內(nèi)少有對(duì)英國(guó)高等學(xué)校法律地位的研究，但又確有深入了解英國(guó)高等教育法制的需要，筆者以英國(guó)的成文法和判例法為基礎(chǔ)，從分類的角度對(duì)其高等學(xué)校法律地位加以分析，以為研究英國(guó)高等教育法制奠定基礎(chǔ)并為完善我國(guó)高等教育法制提供參考。英國(guó)是個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭4個(gè)部分組成。4地的高等教育傳統(tǒng)不盡一致，高等教育法律體系也不完全相同。英國(guó)漫長(zhǎng)的高等教育歷史中，產(chǎn)生過(guò)多種類型的高等學(xué)校，“新”、“舊”大學(xué)之分成為長(zhǎng)久的話題和不斷發(fā)展的概念。從發(fā)展歷史來(lái)看，英國(guó)的高等學(xué)?？梢詣澐譃?/p>

3、7種類型：牛津和劍橋大學(xué)，倫敦大學(xué)，18世紀(jì)末至19世紀(jì)初的市立大學(xué)，一戰(zhàn)后建立的大學(xué)，1960年代羅賓斯報(bào)告后建立的大學(xué)，1992年由多科技術(shù)學(xué)院升格成的新大學(xué)，以及不具有大學(xué)地位的其他高等學(xué)校。目前，人們常以1992年為界，將前者稱為1992年前大學(xué)或老大學(xué)，后者稱為1992年后大學(xué)，牛津與劍橋?qū)儆诠爬洗髮W(xué)，居于高等學(xué)校金字塔體系的頂端。一、大學(xué)與其他高等學(xué)校英國(guó)高等教育制度中，大學(xué)與其他高等學(xué)校的區(qū)分非常重要。英國(guó)對(duì)大學(xué)的理解，源自于中世紀(jì)的大學(xué)（studium generale）理念，直到20世紀(jì)中葉這一傳統(tǒng)仍然得以維持。在經(jīng)典判例st davids college lampeter

4、v ministry of education案中，以中世紀(jì)大學(xué)理念為基礎(chǔ)提出的6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)成為判斷大學(xué)地位的重要判例法原則，包括：（1）大學(xué)的設(shè)立必須由最高權(quán)威承認(rèn)；（2）大學(xué)應(yīng)當(dāng)開放接收來(lái)自世界各地的學(xué)生；（3）大學(xué)學(xué)術(shù)職員中應(yīng)當(dāng)不止有一個(gè)導(dǎo)師；（4）大學(xué)至少應(yīng)講授一門高級(jí)學(xué)科，也就是神學(xué)、法律（或宗教）、或是醫(yī)學(xué)中的一門；（5）大學(xué)應(yīng)當(dāng)有學(xué)生居??；（6）最明顯也最重要的是，大學(xué)應(yīng)當(dāng)有頒發(fā)學(xué)位的權(quán)利。但隨著英國(guó)高等教育在1960年代以來(lái)、特別是1990年代的擴(kuò)張和發(fā)展，具有精英取向的傳統(tǒng)大學(xué)概念逐漸發(fā)生變化。1998年，英國(guó)教學(xué)與高等教育法案（the teaching and higher e

5、ducation act，thea）重新對(duì)大學(xué)進(jìn)行了定義，規(guī)定大學(xué)應(yīng)具有4項(xiàng)基本條件，包括：（1）至少應(yīng)有300名全職學(xué)生分布在高等教育撥款委員會(huì)規(guī)定的9大學(xué)術(shù)門類中的5類；（2）至少應(yīng)有4000名的高等教育入學(xué)人數(shù)；（3）至少應(yīng)有3000名的學(xué)生接受學(xué)位層次的課程；（4）應(yīng)有頒發(fā)課程學(xué)位和研究學(xué)位的權(quán)力。這個(gè)大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與基于中世紀(jì)大學(xué)理念的標(biāo)準(zhǔn)有了很大改變，其不再要求大學(xué)必須有住宿學(xué)生，不再要求大學(xué)必須有國(guó)際學(xué)生，也不再特別強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)高級(jí)學(xué)科，但是在某些方面仍試圖與傳統(tǒng)保持聯(lián)系，如其第（1）項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)仍帶有對(duì)高級(jí)學(xué)科強(qiáng)調(diào)的痕跡。不過(guò)6年之后，2004年頒布的高等教育法案（the higher edu

6、cation act，hea）再一次修改了大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，取消了上述4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的第（1）項(xiàng)和第（4）項(xiàng)中的“頒發(fā)研究學(xué)位”標(biāo)準(zhǔn)（此項(xiàng)不適用于蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭），使得大學(xué)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)徹底脫離了中世紀(jì)大學(xué)的理念。按照最新的大學(xué)界定標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)目前共有170多所高等學(xué)校，其中120多所具有“大學(xué)”的地位，其他的高等學(xué)校不能使用“大學(xué)”之名，也不能享有法律規(guī)定的大學(xué)權(quán)利，但可以在滿足上述大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并獲得政府批準(zhǔn)之后升格為大學(xué)。二、公立高等學(xué)校與私立高等學(xué)校目前，國(guó)際教育統(tǒng)計(jì)中廣泛使用聯(lián)合國(guó)教科文組織提出的公、私立學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)，也就是根據(jù)學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理者來(lái)判斷學(xué)校的性質(zhì)。如果學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理者是政府，其為公立學(xué)校；如

7、果經(jīng)營(yíng)管理者是私人（包括個(gè)人和團(tuán)體），其是私立學(xué)校。但英國(guó)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與此不同，英國(guó)法院主要根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)確定學(xué)校的性質(zhì)。只要學(xué)校是由公共財(cái)政資助的，它就被歸入公立學(xué)校而不管它是如何被經(jīng)營(yíng)的。在這樣的分類標(biāo)準(zhǔn)下，英國(guó)目前的170余所高等學(xué)校中，雖然包括牛津和劍橋在內(nèi)的相當(dāng)多高等學(xué)校都不是由政府設(shè)立的，但由于它們都從英國(guó)高等教育撥款機(jī)構(gòu)獲得經(jīng)費(fèi)資助（除白金漢大學(xué)外），因此在這個(gè)意義上，英國(guó)所有的高等學(xué)校都是公立的（白金漢大學(xué)除外），都要接受英國(guó)政府設(shè)立的各類高等教育管理機(jī)構(gòu)，如高等教育撥款委員會(huì)（hefce，hefcw，sfhefc）、高等教育質(zhì)量保證局（qaa）以及公平入學(xué)署（offa）等的管理

8、和監(jiān)督。三、特許狀高等學(xué)校、法規(guī)高等學(xué)校與公司高等學(xué)校盡管英國(guó)高等學(xué)校大都屬公立，但其法律地位并不完全一致，受到的法律規(guī)范也不相同。真正決定其法律地位差別的是高等學(xué)校的設(shè)立基礎(chǔ)。英國(guó)高學(xué)校的設(shè)立基礎(chǔ)相當(dāng)復(fù)雜，有的由皇家特許狀設(shè)立，有的由議會(huì)法案設(shè)立，還有的依據(jù)公司法設(shè)立。與此對(duì)應(yīng)，英國(guó)高等學(xué)校也分為3種類型，分別是特許狀高等學(xué)校（chartered heis），法規(guī)高等學(xué)校（statute heis）和公司高等學(xué)校（company）。特許狀高等學(xué)校幾乎涵蓋了絕大多數(shù)的1992年前大學(xué)。法規(guī)高等學(xué)校沒(méi)有皇家特許狀，是根據(jù)議會(huì)法案設(shè)立，主要包括1992年后大學(xué)和其他一些高等學(xué)校。依據(jù)公司法注冊(cè)成為

9、公司的高等學(xué)校數(shù)量不多，但也是一種高等學(xué)校的存在形式，如倫敦大學(xué)的倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院以及羅賓斯時(shí)代建立的一些大學(xué)即屬此類。有沒(méi)有皇家特許狀對(duì)英國(guó)高等學(xué)校的法律地位影響巨大，不僅決定了高等學(xué)校的法律類型，也進(jìn)而決定了高等學(xué)校成員的地位，高等學(xué)校法人的權(quán)利以及其與政府與師生的關(guān)系，在英國(guó)高等教育法制中具有至關(guān)重要的價(jià)值。首先，有無(wú)皇家特許狀決定了高等學(xué)校有無(wú)成員以及其教師和學(xué)生的法律地位。有皇家特許狀的高等學(xué)校擁有成員，成員包括校長(zhǎng)、教師和其他學(xué)術(shù)人員，以及學(xué)生。特許狀高等學(xué)校對(duì)其成員具有絕對(duì)的權(quán)威，可以通過(guò)各種手段控制成員和學(xué)校的秩序。沒(méi)有特許狀的高等學(xué)?；蛘邲](méi)有成員，或者僅有少量成員，教師和學(xué)生

10、一般不是高等學(xué)校的成員。其中，法規(guī)高等學(xué)校是否有成員以及成員的資格問(wèn)題由設(shè)立它的議會(huì)法案規(guī)定，公司高等學(xué)校則依照公司法的規(guī)定確定。其次，有無(wú)皇家特許狀決定了高等學(xué)校是否具有視察員（visitor）。視察員的存在是特許狀高等學(xué)校的一個(gè)重要標(biāo)志，其職責(zé)是確保高等學(xué)校設(shè)立者的意志得以貫徹和執(zhí)行，具體負(fù)責(zé)解釋校內(nèi)立法以及裁決校內(nèi)糾紛。因此，具有特許狀的高等學(xué)校，其內(nèi)部糾紛由視察員裁決而不受司法審查，法院幾乎不會(huì)干預(yù)視察員的裁決權(quán)。沒(méi)有特許狀的高等學(xué)校不存在視察員，校內(nèi)糾紛須接受外部的審查，與特許狀高等學(xué)校形成鮮明對(duì)比。不過(guò)隨著2004年的高等教育法案取消了視察員處理學(xué)生與高等學(xué)校的糾紛以及教師聘任糾紛

11、的權(quán)力，視察員的裁決權(quán)被大大削弱，使得特許狀高等學(xué)校與其他高等學(xué)校在此方面的差異減小。第三，有無(wú)皇家特許狀對(duì)高等學(xué)校的地位和權(quán)利穩(wěn)定性有很大影響。具有特許狀的高等學(xué)校，其地位和權(quán)利更為穩(wěn)定。因?yàn)榛始姨卦S狀是一種“授權(quán)書”（a grant of rights）或權(quán)利宣言（declaration of rights），在英國(guó)法中是國(guó)王與高等學(xué)校之間的一種協(xié)議。特許狀一經(jīng)發(fā)出，就將產(chǎn)生法律效力，只能經(jīng)過(guò)特定程序由令狀收回。即使是國(guó)王，也只能在下列3種情況下修改或收回特許狀：（1）其已在最初的特許狀中明確保留了修改特許狀的權(quán)力；（2）法人全部或部分地經(jīng)營(yíng)不善無(wú)法進(jìn)展；（3）法人自己同意修改。因此，明顯

12、有利于特許狀高等學(xué)校的地位和權(quán)力的穩(wěn)定性。四、“公共機(jī)構(gòu)”與非公共機(jī)構(gòu)英國(guó)高等學(xué)校由于設(shè)立基礎(chǔ)的不同，導(dǎo)致在行政法上的地位有巨大差異。這種差異集中體現(xiàn)在哪一類高等學(xué)校屬于英國(guó)行政法上的“公共機(jī)構(gòu)”（public bodies）問(wèn)題。被判定為“公共機(jī)構(gòu)”的高等學(xué)校，其在權(quán)利享有和行使方面必須像國(guó)家或地方政府一樣，受到行政法中“越權(quán)原則”（doctrine of ultra virus）和“自然正義原則”（doctrine of natural justice）的約束和規(guī)范。“越權(quán)原則”要求公共機(jī)構(gòu)不能超越其權(quán)限范圍行為，越權(quán)則導(dǎo)致行為無(wú)效?！白匀徽x原則”有兩項(xiàng)基本要求：“一個(gè)人不能做自己的法官

13、”和“必須聽取當(dāng)事人的申辯”，要求公共機(jī)構(gòu)的行為必須滿足程序正當(dāng)性。非“公共機(jī)構(gòu)”的高等學(xué)校，則不受上述兩項(xiàng)行政法原則的約束，可以做自然人可做的任何事情，也可像自然人一樣自由行事。英國(guó)法對(duì)高等學(xué)校是否為“公共機(jī)構(gòu)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，與公、私立高等學(xué)校的劃分并不一致，而與高等學(xué)校的設(shè)立基礎(chǔ)具有密切的關(guān)系。從傳統(tǒng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，高等學(xué)校的內(nèi)部糾紛如果接受行政法上的司法審查，它就是英國(guó)法中的“公共機(jī)構(gòu)”；如果高等學(xué)校可以自行解決內(nèi)部糾紛而不接受司法審查，它就不是公共機(jī)構(gòu)。因此，特許狀高等學(xué)校因?yàn)橛幸暡靻T裁決內(nèi)部糾紛，不接受行政法上的司法審查，因此不被視為“公共機(jī)構(gòu)”；法規(guī)高等學(xué)校沒(méi)有視察員，其內(nèi)部糾紛接受

14、司法審查，屬于“公共機(jī)構(gòu)”；公司高等學(xué)校沒(méi)有視察員，所有糾紛接受普通法院管轄，但由于其適用的是公司法和合同法，并不適用行政法意義上的司法審查，因此也不屬于“公共機(jī)構(gòu)”。但近十年來(lái)，隨著歐盟法對(duì)英國(guó)法的影響日漸加深，英國(guó)高等學(xué)校的法律地位因之出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題和變化。最明顯的是，英國(guó)1998年頒布人權(quán)法案（human rights act，hra），直接將歐洲人權(quán)公約轉(zhuǎn)化為英國(guó)國(guó)內(nèi)法。為與公約一致，英國(guó)人權(quán)法案采用了歐洲人權(quán)公約中的“公共當(dāng)局”（public authority）概念來(lái)指稱受到該法規(guī)范而必須提供人權(quán)保障的機(jī)構(gòu)；又如作為歐盟法重要組成部分的歐盟指令（european directi

15、ve）76/207之第5（1）條規(guī)定，該指令直接適用于各成員國(guó)的“國(guó)家之延伸”（emanation of the state）機(jī)構(gòu)，因而導(dǎo)致出現(xiàn)英國(guó)法的“公共機(jī)構(gòu)”是否與歐盟法的“公共當(dāng)局”或“國(guó)家之延伸”機(jī)構(gòu)一致的問(wèn)題，也帶來(lái)了重新判斷高等學(xué)校是否屬于“公共當(dāng)局”或“國(guó)家之延伸”機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。由于上述法案或指令各自都對(duì)其概念有所界定，但又不是非常清晰，同時(shí)又與英國(guó)法原有的“公共機(jī)構(gòu)”概念不盡一致，因此給英國(guó)高等學(xué)校法律地位的區(qū)分帶來(lái)了新的爭(zhēng)議，成為教育法學(xué)界的研究熱點(diǎn)。事實(shí)上，自1998年人權(quán)法案頒布后，英國(guó)逐漸有擴(kuò)大解釋“公共當(dāng)局”及“國(guó)家之延伸”機(jī)構(gòu)并將其超出英國(guó)法原有“公共機(jī)構(gòu)”范圍的趨

16、勢(shì)。特別是2004年高等教育法案取消了視察員裁決高等學(xué)校與學(xué)生的糾紛以及教師聘任糾紛的權(quán)利，使其與法規(guī)高等學(xué)校的此類糾紛一并歸由專門設(shè)立的獨(dú)立裁決者辦公室（office of independent adjudicator，oia）裁決，一定程度上加速了將特許狀高等學(xué)校納入“公共當(dāng)局”或“國(guó)家之延伸”機(jī)構(gòu)的進(jìn)程。因而當(dāng)前無(wú)論是在學(xué)界還是司法判例中，不僅法規(guī)高等學(xué)校繼續(xù)被歸入“公共當(dāng)局”或“國(guó)家之延伸”機(jī)構(gòu)，特許狀高等學(xué)校也有逐漸被納入“公共當(dāng)局”的趨勢(shì)。正如foster v british gas plc案中歐洲法院所暗示的那樣，大學(xué)（無(wú)論是哪一類）由于可以頒發(fā)成員國(guó)認(rèn)可的學(xué)位，因而是代表政府

17、執(zhí)行公共職能的機(jī)構(gòu)，可被歸入“公共當(dāng)局”；有些大學(xué)，即使不像國(guó)家或地方政府那樣屬于純粹的“公共當(dāng)局”，那至少也是復(fù)合性的“公共當(dāng)局”，也就是當(dāng)其執(zhí)行公共職能的時(shí)候是“公共當(dāng)局”，其他時(shí)候可以不是“公共當(dāng)局”。其實(shí)這已經(jīng)暗示特許狀高等學(xué)?？赡苁且环N復(fù)合性的“公共當(dāng)局”，在一些情形下可被作為“公共當(dāng)局”對(duì)待，需適用“越權(quán)原則”和“自然正義原則”這兩項(xiàng)最為重要的行政法治原則。五、歸納與總結(jié)英國(guó)高等學(xué)校的法律地位盡管非常復(fù)雜，但還是具有一些清晰的線索。首先，英國(guó)法對(duì)大學(xué)或不具大學(xué)地位的高等學(xué)校有明確區(qū)分。其次，雖然英國(guó)高等學(xué)校都具有法人資格，但不同高校的法人性質(zhì)并不相同。在廣義的概念上，由于所有高等學(xué)

18、校（白金漢大學(xué)除外）都接受財(cái)政資助，因此都屬于公立高等學(xué)校，都受議會(huì)制定的高等教育法案的規(guī)范，也都須服從英國(guó)各類撥款、評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制約。但在狹義的概念上，只有根據(jù)議會(huì)法案成立的高等學(xué)校才屬于英國(guó)行政法中“公共機(jī)構(gòu)”，適用規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法律原則，如根據(jù)法律授權(quán)才可獲得特定權(quán)利并須以自然正義原則正當(dāng)行使其權(quán)利，否則就會(huì)產(chǎn)生越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的問(wèn)題，受到行政法上的司法審查。而具有皇家特許狀的高等學(xué)校具有較大的自主權(quán)，傳統(tǒng)上不被作為“公共機(jī)構(gòu)”對(duì)待，可以如自然人般自主地從事各種活動(dòng)，不必拘泥于法律的授權(quán)，也不接受行政法上的司法審查。不過(guò)隨著歐盟法的影響日漸加深和“視察員”權(quán)力的削弱，特許狀高等學(xué)校在一些方面開始受到行政法的制約，至少在執(zhí)行公共職能的時(shí)候（如頒發(fā)學(xué)位）逐漸被作為“公共當(dāng)局”對(duì)待。因此，只有根據(jù)公司法成立的高等學(xué)校完全不屬于“公共機(jī)構(gòu)”，可以純粹如自然人一樣行事，屬于私法