英國高等教育監(jiān)管新趨勢

1、    英國高等教育監(jiān)管新趨勢    （二）私立高等教育機構(gòu)數(shù)量的增長私立高等教育機構(gòu)數(shù)量的增長增加了學生對高等教育的選擇，增強了高等教育領(lǐng)域的競爭。2011年發(fā)布的白皮書學生：高等教育的中心指出，目前，高等教育機構(gòu)的多元化趨勢有增無減。在此背景下，由私立高等教育機構(gòu)提供的專業(yè)課程也在不斷增加。2014-2015學年，提供具體學生支持課程的私立高等教育機構(gòu)達98所；在目前9所未獲得英格蘭高等教育撥款委員會撥款但擁有學位授予權(quán)的高等教育機構(gòu)中，7所被指定開設(shè)具體的學生支持課程；652所高等教育機構(gòu)提供被具有學位授予權(quán)的大學認可的課程。私立高等教育機構(gòu)獲得以

2、上課程貸款的學生人數(shù)和貸款額度印證了上述數(shù)據(jù)（詳見圖2和圖3）。2012-2013學年，隨著高等教育資助方式的變化，私立高等教育機構(gòu)的學生貸款額度從每年3375鎊增長到每年6000鎊。獲得生活費貸款的學生僅限于來自英格蘭的學生，獲得學費貸款的學生還包括來自歐盟其他國家的學生。高等教育機構(gòu)的多元化和擴展并非引發(fā)問題的主要原因。但是，面對這種多元化的趨勢，如何保障學生和高等教育利益攸關(guān)者的利益及學生貸款的正確使用，是當前高等教育監(jiān)管需要解決的問題。對于部分內(nèi)部治理體系不完善或不能達到要求的機構(gòu)，該問題尤為突出。國家審計辦公室（national audit office）于2014年12月發(fā)布的報告

3、強調(diào)，部分機構(gòu)缺乏對學生支持的監(jiān)管。2014年12月，公共財務委員會（public accounts committee）也對上述問題表示擔憂。如上所述，私立高等教育機構(gòu)的監(jiān)管正在不斷地被加強，對于沒有學位授予權(quán)的機構(gòu)，當前監(jiān)管體現(xiàn)在對其學生數(shù)量的控制。為保障當前系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，所有高等教育機構(gòu)均需要證明其在質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展、信息供給、學生申訴和學生經(jīng)歷方面符合既定要求。當高等教育機構(gòu)被列入學生貸款支持體系時，這些機構(gòu)需要符合更多的條件。（三）不斷提高的學生預期作為高等教育的主要和直接受益者，學生對高等教育的期望值不斷提高。小組與高等教育機構(gòu)利益攸關(guān)者，包括全國學生聯(lián)合會（national u

4、nion of students）開展了系列討論，明確了高等教育監(jiān)管體系應重點關(guān)注的學生利益，包括為學生提供足夠的幫助其選擇和判斷高等教育機構(gòu)的信息；確保學生了解所在高等教育機構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展狀況及申訴和求助程序；提供高等教育機構(gòu)守則，在既定事件意外終止時保護學生利益；確保學生能充分參與高等教育機構(gòu)的外部監(jiān)管。2014年3月，公平貿(mào)易局（office for fair trading）發(fā)布了一份報告，這份報告旨在評估有助于學生選擇判斷的相關(guān)信息的供給；已開展的工作是否與學生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的風險。該報告指出，當前的高等教育機構(gòu)外部監(jiān)管體系和基于學生選擇的系統(tǒng)備受爭論，此外

5、，發(fā)生專業(yè)課程或機構(gòu)關(guān)閉事件后，缺乏學生利益保護機制，高等教育機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管令人堪憂。小組在與公平貿(mào)易局、競爭與市場管理局（competition and markets authority）的討論中也反饋了上述問題。小組聽取了全國學生聯(lián)合會關(guān)于在不斷變化的高等教育發(fā)展背景下，如何保護學生利益的建議。全國學生聯(lián)合會指出，要鼓勵高等教育機構(gòu)和學生構(gòu)建積極互動的關(guān)系，共同營造良好的文化氛圍，兩者的關(guān)系不是簡單的消費者和服務提供者或貿(mào)易雙方的關(guān)系。雖然公平貿(mào)易局的報告已指出了一系列重要問題，但是需要再次強調(diào)學生和機構(gòu)基于消費者法建立的外部監(jiān)管體系的重要性，因為以消費者法為基礎(chǔ)的外部監(jiān)管體系引發(fā)的法庭

6、上的辯論及其產(chǎn)生的費用超出了學生的經(jīng)濟能力，也不符合全國學生聯(lián)合會提出的關(guān)于學生和機構(gòu)建立合作關(guān)系的建議。小組認同全國學生聯(lián)合會的建議，認為保護學生利益非常重要，學生作為高質(zhì)量教育的共同創(chuàng)造者，應參與到外部監(jiān)管和機構(gòu)的內(nèi)部治理中。（四）監(jiān)管的復雜性和增加的負擔目前，高等教育監(jiān)管變得更加復雜。在高等教育機構(gòu)多樣化和監(jiān)管問責多頭體系下，對其不同利益攸關(guān)者的理解逐漸困難；當前高等教育機構(gòu)的準入要求也不夠明確；學生和公眾對高等教育機構(gòu)的認可、對高等教育質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)信息的了解也存在一定困難。監(jiān)管的復雜性對高等教育治理、協(xié)調(diào)及其涉及的組織和個體間的關(guān)系帶來了挑戰(zhàn)。小組在和英國獨立仲裁員辦公室以及

7、高等教育質(zhì)量保障署的討論中，強調(diào)參與組織和個體應共享具有戰(zhàn)略意義的有效信息。許多機構(gòu)提供的證據(jù)也強調(diào)了當前監(jiān)管使命的變化和機構(gòu)間任務交叉的問題。這種變化和交叉可能為高等教育質(zhì)量保障帶來風險，高等教育質(zhì)量保障署在促進和保障高等教育質(zhì)量時，也需應對這些變化。社會階層流動與入學的監(jiān)管問題導致了英格蘭高等教育撥款委員會和入學公平辦公室工作的交叉。由于缺乏明確的戰(zhàn)略協(xié)作，政策在執(zhí)行過程中也有可能出現(xiàn)變化，這也是一個問題。監(jiān)管對高等教育機構(gòu)帶來的壓力和費用也是一個重要問題。尤其是隨著高等教育機構(gòu)組織形式和教學模式的多樣化，監(jiān)管機構(gòu)可能會采用“一刀切”的監(jiān)管方式，這將增加監(jiān)管風險和高等教育機構(gòu)的壓力。同時，

8、在“公平競爭環(huán)境”這一概念下，強調(diào)均等而非公正的方式也增加了監(jiān)管風險。在澳大利亞，教學質(zhì)量標準局（teaching quality and standards agency）試圖通過基于風險的管理方式避免以上問題。然而，這種方式要求收集更多資料，增加了高等教育機構(gòu)的負擔，但促進了對監(jiān)管方法的評估，這對于改革英格蘭的高等教育監(jiān)管有重要的借鑒意義。對于高等教育行業(yè)，許多機構(gòu)均制定了規(guī)范性要求。與英格蘭高等教育撥款委員會、高等教育質(zhì)量保障署以及收集整理高等教育機構(gòu)數(shù)據(jù)的高等教育統(tǒng)計局一樣，相關(guān)的質(zhì)量認證、專業(yè)和法定的高等教育獨立監(jiān)管部門，對高等教育機構(gòu)的質(zhì)量也有明確要求。此外，接受公共資金的私立機構(gòu)

9、，還需遵守其他相關(guān)要求。高等教育機構(gòu)公共資金的使用需遵守法律規(guī)定的信息自由和歐盟采購條例的規(guī)定，在法人申報時也需申報稅務。信息自由法僅適用于資金源自公共財政的機構(gòu)，這也導致了另一個問題，即在一個充滿競爭和以學生為中心的環(huán)境中，信息自由只應用于高等教育的部分領(lǐng)域是否合適。從出資者、監(jiān)管者的成本估算和高等教育行業(yè)本身看，減輕高等教育機構(gòu)負擔的工作成效卓越。但是，目前還沒有關(guān)于高等教育整體監(jiān)管成本的綜合評估，英國大學校長聯(lián)盟的高校成員也沒有關(guān)于減少負擔的措施和經(jīng)驗方面的總結(jié)報告。三、當前的反應2011年8月，商務、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了咨詢報告高等教育監(jiān)管新框架。該框架提出了促進符合學生：高等教育的中心

10、要求的高等教育監(jiān)管的建議。這些建議包括促使英格蘭高等教育撥款委員會成為高等教育監(jiān)管的主要機構(gòu)；加強英格蘭高等教育撥款委員會的作用和權(quán)力。高等教育監(jiān)管新框架指出，在理想情況下，這些建議的實施將促進相關(guān)法律的修訂，特別是1992年繼續(xù)教育和高等教育法關(guān)于英格蘭高等教育撥款委員會作為資助機構(gòu)的定位。但是，政府表示，由于還不清楚新的資金安排，推進方案修改為時尚早。在此背景下，高等教育領(lǐng)域內(nèi)具有影響力的機構(gòu)和組織組建了臨時監(jiān)管合作組（interim regulatory partnership group），以推進監(jiān)管框架的實施。雖然不改變既有法律，但是政府仍然同意將臨時監(jiān)管合作組現(xiàn)稱為監(jiān)管合作組（re

11、gulatory partnership group），作為主要評估機構(gòu)，評估高等教育監(jiān)管政策的目標實施情況。（一）監(jiān)管合作組和相關(guān)回應監(jiān)管合作組沒有特定權(quán)力，但匯集了高等教育系統(tǒng)的不同利益攸關(guān)者，提出了高等教育發(fā)展的重點。例如，最近由英國大學校長聯(lián)盟，高等教育機構(gòu)行業(yè)協(xié)會（guild he），英國學院協(xié)會（association of colleges），商務、創(chuàng)新與技能部，以及英格蘭高等教育撥款委員會簽署的機構(gòu)指派協(xié)議（agreement on institutional designation）就是其成果之一。該協(xié)議旨在保持1992年繼續(xù)教育和高等教育法提出的大學機構(gòu)和學術(shù)自主，建立以學

12、生為中心的機構(gòu)內(nèi)部制度與公共資金問責制的直接聯(lián)系，解決了機構(gòu)自動被指派具備獲得學生貸款資金資格但財政撥款日益減少的問責差距問題。然而，這些措施只是暫時的，協(xié)議有明確的時間限制，并將于2017年7月結(jié)束。由于沒有更多正式的部署和方案，重要的問題尤其是如何保障公共資金的有效使用問題超出了臨時性協(xié)議的范圍。在監(jiān)管合作組的架構(gòu)下，英格蘭高等教育撥款委員會也推動著新的運營框架和高等教育機構(gòu)注冊備案的進展。運營框架獲得了實質(zhì)性的進展，首次建立了高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的運行指南，闡明了不同參與者的定位問題。在此框架下，監(jiān)管的透明度進一步提高，但此框架集中于描述系統(tǒng)的運行，沒有闡述系統(tǒng)內(nèi)部的不足和復雜性。英格蘭高等

13、教育撥款委員會提出的高等教育機構(gòu)注冊備案很受歡迎，該方案為監(jiān)管區(qū)域內(nèi)許多不同的注冊要求提供一份高等教育機構(gòu)名錄。然而，注冊備案僅能保障目前遵守監(jiān)管框架機構(gòu)的質(zhì)量，其監(jiān)管地位有限。2013年6月，政府出臺了旨在強化指派私立高等教育機構(gòu)擁有學生貸款資格的制度，并指定由英格蘭高等教育撥款委員會負責該工作。監(jiān)管合作組認識到高等教育多元化發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，并針對高等教育監(jiān)管新形勢下帶來的影響展開了一項評估。這項評估對高等教育機構(gòu)的公司模式予以特別關(guān)注。該評估的結(jié)論是：在保護學生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影響力的因素，相關(guān)的重要因素包括與學生簽訂協(xié)議時機構(gòu)的責任，確保學術(shù)公正的治理形式和在專

14、業(yè)課程取消或機構(gòu)關(guān)閉情況下學生利益保障的制度。監(jiān)管合作組的公司模式報告也引發(fā)了人們對更廣泛的監(jiān)管要求的關(guān)注，如擴大高等教育入學機會和公平參與，學生投訴和信息提供在不同高等教育機構(gòu)有不同的情況等。與高等教育機構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)的群體，尤其是學生，希望了解不同高等教育機構(gòu)的相關(guān)規(guī)則和保障體系?？紤]到高等教育機構(gòu)監(jiān)管的復雜性和壓力，監(jiān)管合作組開始通過高等教育數(shù)據(jù)（higher education data）和信息改進項目（information improvement programme）簡化數(shù)據(jù)及信息要求。（二）學生的利益通過內(nèi)部保障體系，高等教育機構(gòu)仍是學生利益的主要監(jiān)督者和保護者。在

15、制度層面，一個富有競爭力的環(huán)境要求通過加強學生校園體驗的投入、提高學生校園體驗的質(zhì)量來保護學生利益。基于市場機制的方式提供的信息也很重要，如全國學生調(diào)查（national student survey）和關(guān)鍵信息表（key information sets）。2014年3月，商務、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了旨在改善學生學習體驗的國家評估行動。該評估表明，在多方面提升學生校園體驗方面，高等教育機構(gòu)的投入較多。全國學生聯(lián)合會最近的調(diào)查也顯示了學生在其接受高等教育過程中的高滿意度。但是，2014年11月發(fā)布的報告陳述了一系列源于學生視角的挑戰(zhàn)。該報告認為，基于市場的改革對于提升學生校園體驗的成效并不顯著。學

16、生利益保障也越來越多地與外部監(jiān)管戰(zhàn)略、治理和問責措施相融合。例如，更多學生參與學校董事會和高等教育監(jiān)管機構(gòu)的相關(guān)事務，如英格蘭高等教育撥款委員會和高等教育質(zhì)量保障署。目前，公平入學辦公室要求學生參與到大學入學協(xié)議的改進中。許多監(jiān)管機構(gòu)也審核了其執(zhí)行的政策和監(jiān)督程序，以確保這些政策和程序?qū)W生的利益予以更多關(guān)注。例如，英國獨立仲裁員辦公室發(fā)布了旨在促進大學有效處理學生投訴的新指南。由英格蘭高等教育撥款委員會發(fā)布的新的保障問責備忘錄對學生在教育機構(gòu)中的集體利益和責任做出了更詳盡的解釋。在高等教育機構(gòu)治理方面，許多高等教育機構(gòu)的理事會吸收了學生代表成員，讓學生參與機構(gòu)治理和運行。英格蘭高等教育撥款委

17、員會關(guān)于支持學生參與治理的指南為提高學生在高等教育機構(gòu)治理事務中的參與度提供了重要支持。英國大學校長聯(lián)盟也與全國學生聯(lián)合會密切合作，積極推動學生章程的執(zhí)行并構(gòu)建學生和高等教育機構(gòu)的伙伴關(guān)系。（三）當前的監(jiān)管環(huán)境當前的監(jiān)管模式越來越不適應高等教育資助體系和環(huán)境的變化及以學生為中心的要求，監(jiān)管體系的領(lǐng)導和戰(zhàn)略仍不明確，如未正確應對監(jiān)管進展緩慢、監(jiān)管碎片化、覆蓋有漏洞等問題。因此，需要重新思考監(jiān)管戰(zhàn)略，加快改革，形成適應高等教育環(huán)境變化的監(jiān)管體系。當前的高等教育監(jiān)管法律和機制以公共資金為基礎(chǔ)，雖然頒布新的高等教育法律并非改革目標，但建立新的監(jiān)管體系需要改變現(xiàn)行法律。值得重視的是，當前高等教育法律中的

18、根本性條款，尤其是對學術(shù)自由和機構(gòu)自治的相關(guān)條款仍需保留。四、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望在考慮如何解決當前問題時，小組認為，在改革方案中首先應探索哪些地方需要監(jiān)管，新制度應采納哪些主要的監(jiān)管辦法和原則。（一）確定高等教育保障范圍基于報告中關(guān)于保障高等教育質(zhì)量、公平和可持續(xù)發(fā)展的討論，小組認為監(jiān)管必須涵蓋以下方面：學術(shù)標準和質(zhì)量，廣泛意義上的學生校園體驗，學生求助服務，信息提供，財務可持續(xù)發(fā)展，機構(gòu)內(nèi)部良好的治理。學生校園體驗的監(jiān)管是本報告關(guān)注的重點之一，特別在機構(gòu)關(guān)閉或?qū)I(yè)課程停辦事件中，對學生利益的保護需重點注意學生如何獲得繼續(xù)學習機會和可能的補償。同時，通過監(jiān)管增加對學生校園體驗的預期和信心也是一種國際趨勢，如在澳大利亞、新西蘭和愛爾蘭，類似的學生保護最近也獲得了立法支持。學生校園體驗的保護需以如何保障學生學習的持續(xù)性為中心，具體建議如下。1.戰(zhàn)略政策干預有些地區(qū)政府通過資金介入或采取獎勵措施的方式，持續(xù)干預高等教育，以實現(xiàn)其公共政策的目標和國家戰(zhàn)略。例如，在涉及國家利益時，英格蘭高等教育撥款委員會的結(jié)余資金將用來支持具有重要戰(zhàn)略意義的弱勢專業(yè)，這本