現(xiàn)代大學制度與高等教育評估制度創(chuàng)新

1、    現(xiàn)代大學制度與高等教育評估制度創(chuàng)新     摘要：高等教育評估制度是我國現(xiàn)代大學制度的有機組成部分，二者在價值取向以及制度主體等方面具有內(nèi)在的一致性，但由于傳統(tǒng)高等教育體制的行政“慣性”以及評估制度本身還很不健全，高等教育評估制度在實踐中常常表現(xiàn)為與現(xiàn)代大學制度的背離與沖突：當務之急是要通過正確定位政府在高等教育評估中的職能、建立內(nèi)外結(jié)合的評估機制以及加強中介評估機構(gòu)建設(shè)等途徑，推進高等教育評估制度創(chuàng)新。關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學制度，高等教育評估，制度創(chuàng)新近年來，隨著我國高等教育體制改革以及高校獲得越來越多的辦學自主權(quán)，現(xiàn)代大學制度逐漸成為重塑

2、院校自治與學術(shù)自由理念，以及促進高等教育發(fā)展時越來越受到重視的實踐課題。同時，作為政府轉(zhuǎn)變職能以及促進高校改革與發(fā)展的有效舉措，高等教育評估也得到了不斷發(fā)展，但也存在一些問題。本文擬從現(xiàn)代大學制度的視角審視高等教育評估制度，以期望對創(chuàng)新高等教育評估制度，推進高等教育改革與發(fā)展有所裨益。一、高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度的相關(guān)性1.高等教育評估制度是現(xiàn)代大學制度的重要組成部分國內(nèi)對現(xiàn)代大學制度的關(guān)注，大概是從19992000年前后開始的，需要特別指出的是，現(xiàn)代大學制度不是專指“大學”的制度，而是泛指在市場經(jīng)濟背景下處理高校與外部（主要是指政府和社會）之間的關(guān)系，保持高校的自主性，以及高校內(nèi)部組織

3、制度安排與開展學術(shù)活動必須遵循的規(guī)范體系。高等教育體制改革的目的就是要擴大高校的辦學自主權(quán)，使高校成為依法辦學的法人實體。現(xiàn)代大學制度就是在高等教育體制改革基礎(chǔ)上的深化，旨在建立有利于高校發(fā)展的開放性、自主性、參與性和自律性機制。因此，現(xiàn)代大學制度建設(shè)與高等教育體制改革在根本方向上是一致的，或者說，20世紀80年代以來的高等教育體制改革是現(xiàn)代大學制度建設(shè)的“準備”階段。高等教育體制改革，尤其是高等教育管理體制改革意味著政府分權(quán)，意味著原來屬于政府的權(quán)利向高校和市場轉(zhuǎn)移。但分權(quán)并不是政府放棄對高等教育的管理，而只是意味著政府高等教育管理職能的轉(zhuǎn)變，由原來的全面控制和直接管理轉(zhuǎn)向更多地運用立法、撥

4、款、信息、評估等手段進行宏觀調(diào)控和間接管理。在這種背景下，高等教育評估作為對高校辦學活動進行監(jiān)督和宏觀管理的手段便應運而生?？梢哉f，高等教育評估制度的產(chǎn)生和發(fā)展是與高等教育體制的改革同步的，或者說，高等教育評估制度本身就是高等教育體制改革的產(chǎn)物?？梢姡F(xiàn)代大學制度建設(shè)與高等教育管理體制改革都是為了保障高校的辦學自主權(quán)，其中，政府分權(quán)以及轉(zhuǎn)變管理方式是核心。因此，高等教育評估制度作為政府對高校發(fā)展過程的監(jiān)督制度或高校發(fā)展的自我約束制度，本身就是現(xiàn)代大學制度的有機組成部分，建立現(xiàn)代大學制度就應該包括完善高等教育評估制度。2.高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度具有價值取向的一致性從根本意義上來說，大學之

5、所以為大學，就在于學術(shù)自治、學術(shù)自由的特性，在于傳播和創(chuàng)新知識的根本價值取向。而現(xiàn)代大學制度是大學價值存在的實踐保障，是大學的價值理想轉(zhuǎn)化為實踐的橋梁，同時也是對大學進行創(chuàng)造、更新、變革起支撐、促進、改善作用的動力機制（張慧結(jié)）；高等教育評估是對高校辦學活動進行價值判斷的有效途徑，具有批判、監(jiān)督功能，其直接目的在于弄清高校的實際狀況，發(fā)現(xiàn)高校發(fā)展過程中的進步與優(yōu)勢，鑒別或診斷高校工作中存在的問題、困難與不足，并據(jù)此提出改進工作的意見和建議?？梢?，高等教育評估制度是高校發(fā)展過程中的監(jiān)督、評價制度。但高等教育評估不等于高等教育管理，不是直接插手高校的內(nèi)部管理，而只是通過高等教育評估建立起高校與政府

6、、社會、市場能夠上下貫通、相互交流的信息通道。因此，高等教育評估制度以其特有的功能維護高校的核心價值取向與學術(shù)自由、大學自治的制度根基。在這方面，高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度在價值取向上是一致的，而不是相互背離。3.高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度具有相關(guān)利益主體的一致性隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，高等教育發(fā)展逐漸分離出高校、政府、社會等多元利益主體，現(xiàn)代大學制度建設(shè)就是建構(gòu)以效率為核心的利益主體之間的和諧關(guān)系。在這種背景下，高等教育發(fā)展的相關(guān)利益主體都從各自教育質(zhì)量觀出發(fā)關(guān)注高等教育質(zhì)量以及所達成的辦學效率：政府關(guān)心財政投入是否得到應有回報，是否有效益；社會關(guān)心高校人才培養(yǎng)和科研成果是否符合社會經(jīng)濟

7、發(fā)展的需要；學生或家庭關(guān)心投入和機會成本是否“物有所值”；高校關(guān)心自身的綜合實力和社會信譽是否得到提升。高等教育評估就是從不同視角來衡量教育質(zhì)量和辦學效益滿足相關(guān)主體需要的程度。所以，高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度具有相關(guān)利益主體的一致性的特征。值得指出的是，無論從高等教育評估制度還是現(xiàn)代大學制度運行所依托的主體來看，主體只能是高校自身?！按髮W”是大學制度的服務對象，因此，大學制度改革的方向是在賦予高校自主權(quán)的同時，完善高校的自律和責任機制，否則大學制度就不可能良好運行。與此相應，高等教育評估制度有效運行的主體也只能是高校。西方發(fā)達國家開展高等教育評估的歷史經(jīng)驗表明，雖然政府主導的高等教育評估

8、有助于推行高等教育改革政策和維持政府對高等教育的影響力，但以自我評估為核心的高校內(nèi)部質(zhì)量保證仍然處于基礎(chǔ)性地位，因為追求高質(zhì)量教育的動力主要來自于高等教育系統(tǒng)內(nèi)部，來自于高校及其成員對自身使命的認識。因此，大學制度與高等教育評估制度在變革的根本方向上是一致的，就是落實高校的主體地位，使高校成為制度運行的當然主體。二、高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度的背離及其實踐困境高等教育評估制度與現(xiàn)代大學制度的一致性在理論上的“應然”并不等于實踐中的“實然”。由于傳統(tǒng)高等教育體制的行政“慣性”以及評估制度本身還很不完善，高等教育評估制度在實踐中常常表現(xiàn)為與現(xiàn)代大學制度的背離與沖突，高等教育評估制度既不能有效維

9、護高校應有的自主權(quán)與學術(shù)自由，也不能有效引導高校自律和承擔責任，評估只是政府基于自身需求關(guān)切的評估，而忽視了對高等教育多元主體利益的訴求。1.高等教育評估的行政性干預了高校應有的學術(shù)自由從較為寬泛的意義來理解，學術(shù)自由是指在高校內(nèi)部教師和學生擁有教學、研究和學習活動的自主權(quán)利。高校在多大程度上擁有學術(shù)自由是衡量高校學術(shù)發(fā)展以及辦學自主權(quán)利的重要標志。如前所述，我國高等教育評估制度是在高等教育體制改革的過程中形成的，體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能、加強宏觀管理的必然要求。但在這種以政府主導的制度變遷的過程中，高等教育評估作為政府監(jiān)督和管理高等教育的手段，依然延續(xù)了政府行政管理的“慣性”，導致現(xiàn)行評估制度從評

10、估動因、評估組織、評估體系、評估過程等一切都由政府自上而下統(tǒng)一安排，高校則處于被動和接受狀態(tài)。這種行政性評估模式在很大程度上限制了高校學術(shù)活動的自由。其一，行政性評估模式的推行是以政府掌握分配高等教育資源權(quán)力和壟斷高等教育政策制定為前提的，為“適應”政府的“指標”規(guī)定，高校和教師疲于應對，干擾了高校的正常教學秩序和學術(shù)創(chuàng)造活動，消解了高校行為的主體性和學術(shù)自由精神。其二，“評估最重要的目的是證明”，主要是通過評估發(fā)現(xiàn)問題，進而通過整改與建設(shè)，促進學校發(fā)展、提高教育質(zhì)量。從較為理想的狀態(tài)而言，評估只是教育質(zhì)量管理的手段，但由于政府行為的主導性以及評估結(jié)果的“高利害性”，高校發(fā)展好像就是為了獲得比

11、較好的評價等級，評估由手段變成了目的。同時，從政府的角度而言，為使評估更具有可操作性，制定了量化、單一的評估指標，不僅不利于高校多元化發(fā)展，而且約束了高校特色辦學的積極性。2.高校管理權(quán)力傾向集中于學校層面，科層化管理更加突出評估對高等教育的影響是全面而深刻的，對整個高等教育系統(tǒng)而言，會影響系統(tǒng)的秩序和結(jié)構(gòu)的調(diào)整；對高校內(nèi)部組織管理而言，評估必然要求高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的變革與之相適應。高等教育評估的產(chǎn)生和發(fā)展是以政府放松對高校的管制為前提的，但在宏觀上政府放權(quán)給高校的同時，又要求高校承擔更多的責任?，F(xiàn)階段，高等教育評估使高校改革呈現(xiàn)兩大趨勢：一方面學校在教學、研究與質(zhì)量管理等方面擁有了

12、更多自主權(quán)，另一方面高校出于自身生存與發(fā)展的競爭需要，呈現(xiàn)責任和權(quán)力向?qū)W校行政部門集中的傾向。管理決策也不再采用學院式的民主決策，而是更傾向于少數(shù)管理人員快速決策的科層模式，“以往屬于學者共同決策的權(quán)力重新歸于管理階層手中，并逐漸擴大了行政管理階層與學者的分野”。高校管理者為了完成政府所規(guī)定的評估指標，不斷強化層級節(jié)制和量化指標，從而使得行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系發(fā)生較大變化：學校層面行政管理系統(tǒng)的權(quán)力明顯加強，長官意志取代學術(shù)發(fā)展的規(guī)律占據(jù)學校決策過程中的核心地位，各個學科專業(yè)領(lǐng)域的專家在學校管理中的發(fā)言權(quán)被削弱，甚至在學校發(fā)展決策中被忽視（許杰）。同時，在院系等基層組織管理中也呈現(xiàn)官僚化的特

13、點：一方面，專家在本學科領(lǐng)域的學術(shù)作用被應付煩瑣的評估事務所取代；另一方面，為組成快速反應的迎評工作機制，逐漸加強了行政權(quán)力對基層組織的控制。高校是“底部沉重”的組織，大量的學術(shù)創(chuàng)新和教學改革是在基層組織進行的，高校管理官僚化的結(jié)果，壓抑了教師和基層組織學術(shù)創(chuàng)新和教學改革的積極性。尤其值得指出的是，評估工作的科層化管理雖然體現(xiàn)為教師和基層組織對評估工作的“順從”，但由于主要強調(diào)學校層面的責任和終結(jié)性評估，基層組織或教師僅僅是例行公事而已。3.評估主體、評估機制失衡，忽視多元利益主體對高等教育質(zhì)量的關(guān)切高等教育評估的產(chǎn)生與發(fā)展，標志著政府、學校、市場之間關(guān)系的變革。伯頓·克拉克根據(jù)影響

14、高等教育系統(tǒng)的因素，提出了“三角協(xié)作模式”理論。他認為，高等教育系統(tǒng)的發(fā)展是國家、市場、學術(shù)權(quán)威三種力量平衡作用的結(jié)果。由于各國高等教育體制、文化傳統(tǒng)的差異，學術(shù)權(quán)威、市場力量、國家權(quán)力程度不同地影響高等教育系統(tǒng)的發(fā)展。體現(xiàn)在高等教育評估方面，行政機制、市場機制及高校自評機制分別體現(xiàn)為高等教育評估的三種不同模式。從世界高等教育評估的發(fā)展趨勢看，各國高等教育評估在保持自身傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，正朝三種機制相互協(xié)同的方向發(fā)展。反觀我國高等教育評估制度的現(xiàn)行實踐，雖然在高等教育發(fā)展過程中逐漸出現(xiàn)了利益主體多元化的格局，但在實際的評估工作中，政府并沒有把管理高等教育的權(quán)力分離出去，行政機制仍然是評估制度運行的

15、主要特征，代表社會需求參與高等教育評估的中介性評估機構(gòu)發(fā)展緩慢，在評估實踐中表現(xiàn)為市場機制缺失。在這種制度環(huán)境下，高校只對評估它的政府負責，熱衷于完成政府規(guī)定的評估指標，而忽視了對滿足社會需求以及學生質(zhì)量的監(jiān)督和評價。實際上，由于政府遠離高校教育科研活動“現(xiàn)場”，以及高校出于自身利益考量對信息輸出的屏蔽，政府不可能獲得關(guān)于高校發(fā)展的所有信息，從而導致行政評估機制的“失靈”。從本質(zhì)意義上來講，高等教育評估制度的發(fā)展與完善是評估的多個利益主體之間動態(tài)博弈的過程。隨著市場機制引入高等教育質(zhì)量管理過程，原來政府主導高等教育評估的格局開始被打破，但在制度轉(zhuǎn)型過程中，政府角色“越位”與“缺位”并存，制度供

16、給“過?！迸c“短缺”并存。一方面，政府仍然包攬了高等教育評估活動的全過程，并基于自身對高等教育質(zhì)量要求制定評估指標體系，開展評估活動；另一方面，面對社會對提高教育質(zhì)量以及高校個性化發(fā)展的訴求，政府不僅難以提供最優(yōu)化的評估制度選擇，而且在促進高校自主發(fā)展以及維護評估制度的公平合理方面也顯得力不從心。三、現(xiàn)代大學制度視野中的高等教育評估制度改革的基本思路根據(jù)現(xiàn)代大學制度的內(nèi)涵及其基本規(guī)定性，高等教育評估制度改革應符合以下基本要求：1.正確定位政府在高等教育評估中的職能在我國當前制度環(huán)境下，政府以其行政動員能力和在資源分配中的主導地位，在高等教育評估制度改革中仍然扮演著重要角色。但這并不是說，高等教

17、育評估依然維持自上而下的行政模式，政府依然是評估中的唯一主體，而是說，政府要轉(zhuǎn)變在高等教育評估中的職能，著眼于能做且又能做好的事情。第一，政府作為社會利益和國家利益的代表，一方面要積極回應社會以及民眾對高等教育質(zhì)量的訴求，并通過完善評估指標體系、建立教育質(zhì)量信息和評估結(jié)果的發(fā)布制度等途徑積極加以滿足；另一方面要監(jiān)督和評估高校在人才培養(yǎng)、科學研究以及社會服務等方面滿足國家和社會需求的程度，使高校成為負責任的辦學主體。第二，盡管世界各國政府在高等教育評估中的角色不盡相同，但其共同特點是政府不直接組織評估活動，而是著眼于評估活動的宏觀管理。我國普通高等學校評估暫行規(guī)定指出：“普通高等學校教育評估是國

18、家對高等學校實施監(jiān)督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施”。這顯然與世界高等教育評估制度的發(fā)展趨勢背道而馳，甚至逐漸成為阻礙我國高等教育發(fā)展的障礙。因此，政府應將管理工作的重點逐漸轉(zhuǎn)移到高等教育評估活動的宏觀管理上，包括對高等教育評估活動的指導、檢查和協(xié)調(diào)，確保評估的科學、公正、公平；建立和完善高等教育評估的激勵機制，包括評估結(jié)果與資源投入的聯(lián)結(jié)機制、政策導向機制等。第三，通過立法規(guī)范高等教育評估行為是政府轉(zhuǎn)變評估職能的重要組成部分，當務之急是根據(jù)國際高等教育評估發(fā)展的趨勢以及我國開展高等教育評估的實踐經(jīng)驗，重新修訂暫行規(guī)定或制定專門的教育評估法規(guī)。2.建立內(nèi)外結(jié)合的高等教育評估

19、機制西方國家具有極強的學術(shù)自治傳統(tǒng)，質(zhì)量保證傳統(tǒng)上主要是高校內(nèi)部的事務，但在高等教育的大發(fā)展以及經(jīng)費短缺的情況下，開始強化外部對高校績效的評估，并趨向于建立以自我評估為基礎(chǔ)、內(nèi)外結(jié)合的高等教育評估機制。我國高校屬于以行政為主導的外部質(zhì)量保障模式，高校自身和教師教育質(zhì)量保障意識淡漠。因此，與西方國家相比，我國評估制度改革應在不斷加強和改進外部評估的基礎(chǔ)上，建立以校本質(zhì)量管理為核心的評估機制。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是正確定位內(nèi)外評估的職能和分工，外部評估要著眼于高校的長遠發(fā)展的需要，集中為高校自我改進和提高提供穩(wěn)定的支持，使高校及其成員能夠在良好的制度環(huán)境中關(guān)注教育質(zhì)量；評估的內(nèi)容不僅僅局限于教學方面，應該逐步擴展到科研、社會服務以及學科建設(shè)、教師和畢業(yè)生質(zhì)量等方面。內(nèi)部評估要多關(guān)注輸入和過程的運作，以形成性評估為主，終結(jié)性評估為輔，著重構(gòu)建高校教育質(zhì)量的自我保障機制。內(nèi)部評估不僅要對辦學條件、辦學運行狀態(tài)進行評估，而且要根據(jù)學校實際情況