基層中央銀行會(huì)計(jì)工作存在的問(wèn)題與對(duì)策

1、基層中央銀行會(huì)計(jì)工作存在的問(wèn)題與對(duì)策摘 要：文章分析了當(dāng)前基層央行會(huì)計(jì)工作面臨的新形勢(shì)、存在的問(wèn) 題，并提出理順中央銀行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，提高中央銀行清算效率，維護(hù)金 融體系穩(wěn)健運(yùn)行的對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞：中央銀行會(huì)計(jì) 支付結(jié)算問(wèn)題 對(duì) 策 一、基層央行會(huì)計(jì)外部監(jiān)管面臨的問(wèn)題 1. 部分基層央行會(huì)計(jì)缺乏 會(huì)計(jì)職能轉(zhuǎn)變意識(shí)，重核算輕監(jiān)管。目前基層中央銀行會(huì)計(jì)主要側(cè)重執(zhí)行記 賬、算賬、對(duì)賬和報(bào)賬等會(huì)計(jì)核算職能，對(duì)各金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān) 督檢查工作往往不夠重視，對(duì)金融機(jī)構(gòu)賬戶(hù)設(shè)置、賬務(wù)管理、核算方式的相關(guān) 制度的執(zhí)行情況疏于監(jiān)管，會(huì)計(jì)監(jiān)管流于形式。部分基層央行會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人 和從業(yè)人員普遍存在

2、對(duì)金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)監(jiān)管工作認(rèn)識(shí)不足，缺乏必要的緊迫感， 認(rèn)為只要賬平表對(duì)，年終決算不出問(wèn)題，會(huì)計(jì)工作就算做好了。這些想法、做 法在一定程度上助長(zhǎng)了營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的發(fā)生，同時(shí)也削弱了中央銀 行的宏觀(guān)調(diào)控能力。 2. 基層央行會(huì)計(jì)監(jiān)管職能弱化，支付清算管理工作處 于“兩難境地”。目前基層央行會(huì)計(jì)監(jiān)管主要體現(xiàn)在支付結(jié)算檢查工作上。主 要的執(zhí)法依據(jù)是銀行賬戶(hù)管理辦法，以銀行賬戶(hù)檢查為主，缺乏對(duì)金融機(jī) 構(gòu)會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)管理的全過(guò)程持續(xù)性監(jiān)管。統(tǒng)一、規(guī)范、操作性強(qiáng)的中央銀 行支付清算監(jiān)管框架和實(shí)施細(xì)則還沒(méi)有建立、完善起來(lái)，再加上一些法律、法 規(guī)只規(guī)定了禁止性行為，并沒(méi)有明確具體的處罰措施，使得基層央行

3、會(huì)計(jì)監(jiān)管 工作往往處于“兩難”境地。滯后的法律、法規(guī)和弱化的會(huì)計(jì)監(jiān)管職能，弱化 了基層央行支付結(jié)算管理工作，銀行結(jié)算違規(guī)屢禁不止。 二、基層央行會(huì) 計(jì)內(nèi)部核算面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)1. 按照現(xiàn)行的聯(lián)行操作規(guī)程，基層央行聯(lián)行來(lái)、往賬密押編制、復(fù)核存在“一手清”現(xiàn)象，中央銀行聯(lián)行業(yè)務(wù)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。 按照現(xiàn)行的聯(lián)行制度，是由聯(lián)行柜經(jīng)辦人員保管使用聯(lián)行印模，聯(lián)行復(fù)核人員 保管、使用密押機(jī)。對(duì)于手工聯(lián)行來(lái)賬和代理解付的銀行匯票，密押是否相符 完全由聯(lián)行復(fù)核人員一個(gè)人說(shuō)了算，只要他說(shuō)密押相符，聯(lián)行經(jīng)辦、事后監(jiān) 督，甚至?xí)?jì)主管都無(wú)從考證?？梢?jiàn)單從手工聯(lián)行業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度執(zhí)行情況來(lái) 看，基本上不存在聯(lián)行經(jīng)辦員與聯(lián)行復(fù)核

4、員之間的相互制約，中央銀行聯(lián)行資 金面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。2. 部分基層央行聯(lián)行工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，操作不規(guī)范，聯(lián)行往賬差錯(cuò)時(shí)有發(fā)生。聯(lián)行往賬差錯(cuò)主要有以下兩種類(lèi)型：一是電匯憑 證中填寫(xiě)的收?qǐng)?bào)行或匯入行名、行號(hào)有誤，造成聯(lián)行往賬差錯(cuò)。這主要是由全 國(guó)大額支付和小額支付上線(xiàn)后，目前全國(guó)支付行號(hào)變動(dòng)較為頻繁。客戶(hù)由于不 能及時(shí)了解行號(hào)變動(dòng)情況，在電匯憑證上填制了錯(cuò)誤的收?qǐng)?bào)行或匯入行，造成 聯(lián)行往賬差錯(cuò)，聯(lián)行資金形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是收款人名稱(chēng)、賬號(hào)有誤，造成聯(lián) 行往賬差錯(cuò)。一方面，客戶(hù)在金融機(jī)構(gòu)填寫(xiě)電匯原始憑證時(shí)字跡潦草或使用繁 體字，使得聯(lián)行經(jīng)辦、復(fù)核人員在填制匯轉(zhuǎn)清單上填制了錯(cuò)誤的收款人賬號(hào)或 戶(hù)名；另一

5、方面是由于目前的大額支付系統(tǒng)具有自動(dòng)記憶收、付款人名稱(chēng)功 能，對(duì)于再次錄入的收、付款人賬號(hào)可以自動(dòng)跳出上次錄入的名稱(chēng)，并且只要 求聯(lián)行錄入人員錄入收款人、付款人名稱(chēng)，復(fù)核人只需復(fù)核錄入收款人、付款 人賬號(hào)，收、付款人名稱(chēng)的核對(duì)完全靠電子聯(lián)行復(fù)核人員自覺(jué)核對(duì)。部分基層 央行聯(lián)行復(fù)核人員責(zé)任心不強(qiáng)，只復(fù)核錄入賬號(hào)不核對(duì)戶(hù)名，致使電子聯(lián)行往 賬賬號(hào)、戶(hù)名不符的情況時(shí)有發(fā)生，聯(lián)行資金雖已劃入客戶(hù)指定的金融機(jī)構(gòu)， 卻因要素有誤，造成聯(lián)行資金迂回停滯，甚至被誤入他人賬戶(hù)。3. 會(huì)計(jì)事后監(jiān)督內(nèi)容單一、方式傳統(tǒng)、時(shí)間滯后。傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)事后監(jiān)督只偏重事后監(jiān)督，缺乏對(duì)重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)的事前審查和事中檢查。僅就事后檢查工

6、作來(lái)看，檢 查的內(nèi)容多是憑證要素、計(jì)息積數(shù)及賬務(wù)核對(duì)等。對(duì)重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)的授權(quán)審 批、暫收、暫付的科目，印、押、證分管使用情況等重大事項(xiàng)缺乏實(shí)時(shí)有效的 監(jiān)督。另外偏重事后檢查所導(dǎo)致的一個(gè)突出問(wèn)題就是監(jiān)督時(shí)滯問(wèn)題。往往是事 后查出問(wèn)題，已經(jīng)是“出了門(mén)的”或“隔了夜的”，失去了會(huì)計(jì)監(jiān)督防火墻的 作用，造成銀行資金安全隱患。 三、解決基層中央銀行會(huì)計(jì)外部監(jiān)督和內(nèi) 部核算問(wèn)題的對(duì)策1. 基層央行會(huì)計(jì)外部監(jiān)管的對(duì)策。按照有關(guān)法律制度，區(qū)分好人民銀行和銀監(jiān)局在支付結(jié)算、清算方面的管理職責(zé)，把支付結(jié)算管理 工作做到到位不越位。不斷規(guī)范自身會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化內(nèi)控制度的落實(shí)情 況，切實(shí)加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。人民銀

7、行總行要盡快建立健全中央銀行支付 結(jié)算監(jiān)管框架，形成規(guī)范的監(jiān)管流程和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付 結(jié)算和清算全過(guò)程的持續(xù)性監(jiān)管。盡快開(kāi)發(fā)與大額支付、小額支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn) 行的賬戶(hù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，從源頭上遏制多頭開(kāi)戶(hù)和濫用賬戶(hù)等違規(guī) 行為的發(fā)生。在支付結(jié)算監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，要選擇政治立場(chǎng)堅(jiān)定、責(zé)任心 強(qiáng)、業(yè)務(wù)過(guò)硬、能夠熟練掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)的人員，優(yōu)先充實(shí)到中央銀行支付結(jié) 算隊(duì)伍中去。要通過(guò)采取業(yè)務(wù)培訓(xùn)、定期輪崗、交流檢查、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)等多種措 施，培養(yǎng)和鍛練骨干人員，達(dá)到以點(diǎn)帶面、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果；在隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu) 上要本著老中青相結(jié)合的原則，盡快建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞闹Ц督Y(jié)算管理隊(duì)伍， 切實(shí)組

8、織和維護(hù)好支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，推動(dòng)金融安全區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)的順 利開(kāi)展。 四、行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序 當(dāng)行政訴訟與民事 訴訟分開(kāi)審理時(shí)，首先要考慮的一個(gè)問(wèn)題，即是先進(jìn)行行政訴訟還是先進(jìn)行民 事訴訟。對(duì)此，學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)部門(mén)長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。有人主張確立“先行后 民”原則，即對(duì)民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件，在審理程序上，由行政庭對(duì)行政爭(zhēng)議 案件作出判決，然后由民庭解決民事?tīng)?zhēng)議；如果當(dāng)事人先提起民事訴訟，則應(yīng) 先中止民事訴訟程序，由當(dāng)事人提起行政訴訟，待行政爭(zhēng)議案件有裁判結(jié)果 后，再恢復(fù)民事訴訟程序。持這種觀(guān)點(diǎn)的人認(rèn)為，“先行后民”是行政權(quán)優(yōu)先 原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)，“先行后民”既有利于關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的

9、實(shí)際解決，也與法 院的內(nèi)部分工相一致。也有人主張，對(duì)于此類(lèi)案件，“先行后民”是一般方 式，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是個(gè)別方式 10. 筆者認(rèn) 為，其實(shí)，不論是“先行后民”，還是“先民后行”，抑或“行民并行”，均 有其一定的合理性和可行性，但是，無(wú)論其中哪一個(gè)原則，均不能涵蓋所有的 民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件。不同的民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件的基本屬性不盡相同， 其具體做法也應(yīng)有所不同。 具體而言，從行政訴訟與民事訴訟的相互關(guān)系 出發(fā)，可以根據(jù)行政訴訟與民事訴訟的先后關(guān)系作出正確選擇：（ 1）當(dāng)因民事 行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結(jié)果不會(huì)引起矛盾，也不 會(huì)產(chǎn)生相互影響和相互依賴(lài)

10、，孰先孰后并不影響兩種訴訟順利審結(jié)時(shí)，人民法 院就應(yīng)實(shí)行“行民并行”，對(duì)民事訴訟和行政訴訟分別進(jìn)行審理。（2）當(dāng)因民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件引起的民事訴訟和行政訴訟發(fā)生沖突，民事訴訟的處理結(jié) 果必須以行政訴訟的處理結(jié)果為前提時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行“先行后民”。 （3）當(dāng)因民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件引起的行政訴訟的處理結(jié)果必須以民事訴訟的 處理結(jié)果為前提時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行“先民后行”。 五、行政訴訟與附 帶民事訴訟的沖突處理 行政訴訟與民事訴訟有一些共同適用的原則、制度 和程序，也有一些各自特有的明顯不同的原則、制度和程序。正是這些區(qū)別， 勢(shì)必造成行政附帶民事訴訟在適用法律上的相互沖突問(wèn)題，因而需要協(xié)調(diào)處理

11、。筆者認(rèn)為，總體而言，行政訴訟與附帶民事訴訟的沖突可以歸為兩類(lèi)：一 是法律原則方面的沖突；二是訴訟程序方面的沖突。 法律原則方面的沖 突：（ 1）處分原則上的沖突行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)不享有對(duì)實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)，而在民事訴訟中，當(dāng)事人雙方均享有實(shí)體上的處分權(quán)。那 么，在行政附帶民事訴訟中，對(duì)行政機(jī)關(guān)已作出行政裁決的民事?tīng)?zhēng)議部分，當(dāng) 事人是否也能自由處分？作者認(rèn)為，對(duì)于附帶民事訴訟部分，也應(yīng)適用當(dāng)事人 自由處分原則，因?yàn)榉稍谫x予行政機(jī)關(guān)主管部分民事?tīng)?zhēng)議的職權(quán)的同時(shí)，但 并未排除民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人雙方在不違背法律、法規(guī)規(guī)定的情況下對(duì)民事權(quán)益 的自由處分權(quán)。因此，法院在審理行政附帶民事訴訟時(shí)，

12、一方面，不能要求行 政機(jī)關(guān)對(duì)依法作出的具體行政行為作出某些讓步，以求得爭(zhēng)議的解決；另一方 面，也不能以行政機(jī)關(guān)已作裁決而限制當(dāng)事人就有關(guān)民事?tīng)?zhēng)議部分的處分權(quán) 利，應(yīng)當(dāng)允許附帶民事訴訟的當(dāng)事人作出有關(guān)讓步，放棄或者部分放棄自己的 合法權(quán)益。（ 2）調(diào)解與反訴原則上的沖突民事訴訟中適用調(diào)解原則和反訴原則，但行政訴訟中則不能適用調(diào)解原則和反訴原則。就行政附帶民事訴訟而 言，既然當(dāng)事人對(duì)民事?tīng)?zhēng)議部分有處分權(quán)，也就應(yīng)當(dāng)允許法院就附帶民事訴訟 部分主持調(diào)解。在附帶民事訴訟中，被告仍然有權(quán)根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定 提出反訴。（ 3）舉證責(zé)任原則上的沖突民事訴訟中一般實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，而行政訴訟中

13、則要求被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。為此，法院在 審理行政附帶民事訴訟時(shí)，對(duì)于行政訴訟部分和民事訴訟部分，應(yīng)當(dāng)分別適用 各自的舉證責(zé)任規(guī)則。不過(guò)，考慮到附帶民事訴訟的原告在行政管理活動(dòng)中始 終處于被動(dòng)地位，可能不了解行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的事實(shí)和法律，因 而在提供這類(lèi)事實(shí)和法律的相關(guān)證據(jù)時(shí)，法院不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)原告的舉證責(zé)任， 而應(yīng)把作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任結(jié)合起來(lái)審查。（ 4）案件審理 原則上的沖突 民事訴訟中，法院審理案件時(shí)要審查有關(guān)行為的合法性和合理 性，且受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制；而在行政訴訟中，法院僅僅審查具體行政行 為的合法性，而不審查其合理性，且審查范圍不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限

14、制。由 于行政附帶民事訴訟是兩種訴訟的結(jié)合，因此，在行政附帶民事訴訟中，對(duì)行 政訴訟部分和附帶民事訴訟部分，應(yīng)當(dāng)分別適用各自的審理原則。 訴訟程 序方面的沖突：（ 1）訴訟管轄上的沖突 根據(jù)管轄理論和我國(guó)法律的有關(guān)規(guī) 定，附帶民事訴訟與行政訴訟必須屬于同一法院管轄，并適用同一審判程序。 然而，民事訴訟法規(guī)定的民事案件的一般管轄原則是“原告就被告”，而行政 訴訟法規(guī)定行政訴訟一般由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管 轄。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)附帶民事訴訟的被告與行政機(jī)關(guān)所在地不同時(shí)， 究竟由哪一個(gè)法院管轄？筆者認(rèn)為，在行政附帶民事訴訟中，當(dāng)行政訴訟與附 帶民事訴訟發(fā)生管轄沖突時(shí)，應(yīng)以行政

15、訴訟管轄地為準(zhǔn)。如果當(dāng)事人就此提出 異議，根據(jù)程序選擇權(quán)原理，當(dāng)事人完全可以另行單獨(dú)提起民事訴訟；一旦當(dāng) 事人選擇了行政附帶民事訴訟的形式，就應(yīng)以行政訴訟管轄地來(lái)確定管轄法 院。（ 2）訴訟時(shí)效上的沖突根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起 3 個(gè)月內(nèi) 提出。對(duì)于申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起或復(fù)議期滿(mǎn) 之日起 15 日內(nèi)向人民法院提起訴訟。逾期不起訴的，當(dāng)事人將喪失勝訴權(quán)。民 法通則則規(guī)定向人民法院請(qǐng)求民事權(quán)利救濟(jì)的一般訴訟時(shí)效為 2 年。這樣，可 能出現(xiàn)一種情形：某一行政機(jī)關(guān)作出的包括有關(guān)民事權(quán)益爭(zhēng)議在內(nèi)的行政

16、裁決 因行政訴訟時(shí)效逾期而生效，但民事訴訟部分的時(shí)效尚未逾期的情況。這時(shí)，附帶民事訴訟是執(zhí)行行政訴訟時(shí)效還是執(zhí)行民事訴訟時(shí)效呢？筆者認(rèn)為，由于 行政裁決因行政訴訟時(shí)效已過(guò)即發(fā)生法律效力，其中行政機(jī)關(guān)對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議部 分的處理自然隨同行政裁決一并生效，這時(shí)，當(dāng)事人顯然不能繼續(xù)提起附帶民 事訴訟。因此，附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟時(shí)效，但當(dāng)事人單獨(dú)提起民事 訴訟的，則適用民事訴訟時(shí)效的規(guī)定。（ 3）審理方式、判決和上訴問(wèn)題上的沖 突 人民法院審理行政附帶民事訴訟案件，一般情況下應(yīng)由同一審判組織通過(guò) 開(kāi)庭一并審理、一并判決（即兩案一判），但是，如果一并審理會(huì)造成過(guò)分遲 延、影響行政訴訟結(jié)案的情況下，應(yīng)

17、當(dāng)允許分別審理、分別判決（即兩案兩 判）。行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實(shí)行 全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請(qǐng)求范圍的限制。在行政附帶民 事訴訟中，如果當(dāng)事人對(duì)行政附帶民事訴訟中的兩份判決分別提出上訴或者僅 對(duì)其中一份提出上訴，自然應(yīng)依照行政部分和民事部分分別適用各自相應(yīng)的審 理原則。但是，如果行政附帶民事訴訟采取的是兩案一判的情形，當(dāng)事人提起 上訴的，不管對(duì)判決的哪一部分提起上訴，因這種情況下行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議 聯(lián)系緊密，且為了維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，宜采取全面審查原則。（4）執(zhí)行上的沖突 民事訴訟中，被執(zhí)行人不履行生效裁判的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制 執(zhí)行

18、：而行政訴訟的判決則可由人民法院和依法享有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí) 行。行政附帶民事訴訟的判決應(yīng)如何執(zhí)行呢？作者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)根據(jù)判決的情 況來(lái)確定。如果屬兩案一判的，應(yīng)由人民法院來(lái)執(zhí)行。如果屬兩案兩判的，可 以分別依照行政訴訟執(zhí)行程序和民事訴訟執(zhí)行程序的有關(guān)規(guī)定來(lái)決定執(zhí)行機(jī) 關(guān)。 參考文獻(xiàn)： 1 參見(jiàn)王達(dá)：“司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系之探討對(duì) 老干媽'一案二審判決的異議”，載法律適用 2001 年第 10 期。 2 楊榮馨主編：民事訴訟原理，法律出版社 2003年版，第 738 頁(yè)。 3 翟曉紅、呂利秋：“行政訴訟不應(yīng)附帶民事訴訟”，載行政法學(xué)研究 1998 年第2期，第48頁(yè)。4 張開(kāi)恩：“行政附帶民事訴訟芻議”，載河北法學(xué) 1998年第 2 期，第 2425 頁(yè)。5 馬鳳