國庫集中支付制度改革中存在的問題

1、國庫集中支付制度改革中存在的問題（作者 :單位: 郵編 : ）一、國庫集中支付制度改革中存在的問題 首先，從人民銀行國庫部門看，對國庫監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。具體而 言：一是削弱了國庫的監(jiān)管職能。 （ 1）國庫的審核權(quán)難以發(fā)揮。改革 前，國庫可以對每筆預(yù)算撥款的憑證要素、撥款用途進(jìn)行逐項(xiàng)審核， 發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可立即拒辦。而實(shí)行 國庫集中收付制度后，對預(yù)算撥款憑證的審核基本上由代理銀行完 成，人民銀行國庫部門只是在代理銀行營業(yè)終了與國庫單一賬戶清算 后，才對財(cái)政直接或授權(quán)支付額度進(jìn)行審核，只要在額度以內(nèi)，人民 銀行就要清算。 這樣，人民銀行對預(yù)算撥款就由直接審核變?yōu)槭潞髮?核

2、，成了名副其實(shí)的“事后監(jiān)督” 。二是監(jiān)督面逐步收縮。財(cái)政國庫 管理制度改革方案 沒有賦予人民銀行國庫部門對預(yù)算撥款的計(jì)劃性 進(jìn)行監(jiān)督，只是根據(jù)財(cái)政部門填制的“財(cái)政直接（或授權(quán)）支付匯總 清算通知單” 審核代理銀行是否超額度辦理清算， 至于各級財(cái)政預(yù)算 收支整體計(jì)劃執(zhí)行情況及各預(yù)算科目類、款、項(xiàng)收支進(jìn)展情況，人民 銀行不得而知。三是檢查處理權(quán)無法行使。 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān) 管工作的通知 對人民銀行國庫監(jiān)管的職責(zé)作了明文規(guī)定， 但在具體 操作中除缺乏相應(yīng)的法律支撐外，受各種因素影響也難以執(zhí)行到位。 雖然關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知規(guī)定“人民銀行監(jiān)督代 理銀行代理財(cái)政性資金收付的有關(guān)業(yè)務(wù)” ，

3、但代理銀行的代理資格是 財(cái)政部門“確定”和“取消”的，也沒有規(guī)定人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)代理 銀行在代理財(cái)政性資金收付業(yè)務(wù)中存在違法、 違規(guī)行為后， 可采取什 么措施進(jìn)行處理。（2）加大了國庫的監(jiān)管難度。實(shí)行國庫集中收付制 度后，資金撥付方式發(fā)生了根本的改變， 即由人民銀行國庫部門審核 預(yù)算撥款憑證后將資金劃轉(zhuǎn)到預(yù)算單位賬戶， 變?yōu)榇磴y行根據(jù) “財(cái) 政直接或授權(quán)支付憑證” 將資金支付給收款人， 再與國庫單一賬戶清 算。這樣，人民銀行部分核算內(nèi)容和管理對象就有所改變：人民銀行 在預(yù)算撥款業(yè)務(wù)上， 由傳統(tǒng)的“批零兼營”變?yōu)橹攸c(diǎn)經(jīng)營 “批發(fā)業(yè)務(wù)” （指審核財(cái)政直接或授權(quán)支付匯總清算通知單） ，一般“零售業(yè)

4、務(wù)” （指財(cái)政直接或授權(quán)支付通知單）則由商業(yè)銀行代理。這樣，國庫在 預(yù)算撥款業(yè)務(wù)核算上就會出現(xiàn)“業(yè)務(wù)筆數(shù)少、金額大、風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)”現(xiàn) 象。再者，人民銀行國庫對撥款的監(jiān)督對象，由傳統(tǒng)的對各級財(cái)政機(jī) 關(guān)監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行的監(jiān)督。 另外，監(jiān)督的重點(diǎn)由原來對財(cái)政性資 金使用的合理性、 合規(guī)性和計(jì)劃性監(jiān)督， 變?yōu)閷Υ磴y行業(yè)務(wù)的規(guī)范 性監(jiān)督。其次，從代理銀行來看，責(zé)任與利益不對稱，不利于業(yè)務(wù)發(fā)展。 第一，零余額賬戶使用的規(guī)定不符合現(xiàn)行金融會計(jì)制度。 按照國庫集 中支付改革要求，零余額賬戶實(shí)行“先支后付” ，即由代理銀行先墊 付資金，每日營業(yè)終了前再根據(jù)當(dāng)日資金支出情況匯總與人民銀行國 庫單一賬戶進(jìn)行資金清算

5、， 以保證該賬戶余額為零。 這不符合現(xiàn)行金 融會計(jì)制度中先收后支、不墊付款項(xiàng)的結(jié)算原則。同時(shí)，現(xiàn)代商業(yè)銀 行經(jīng)營管理制度也不允許各類存款賬戶透支記賬。 第二，對零余額賬 戶的管理不夠規(guī)范。由于財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案和相關(guān) 制度辦法未對零余額賬戶的性質(zhì)、 歸屬等作出明確規(guī)定， 所以在實(shí)際 運(yùn)作中代理銀行便按照各自的理解或本系統(tǒng)的有關(guān)規(guī)定來設(shè)置零余 額賬戶，使零余額賬戶在不同的代理銀行可能會分別開設(shè)在機(jī)關(guān)團(tuán)體 存款戶、 專用存款戶和活期存款等會計(jì)科目下， 不利于人民銀行國庫 部門對其實(shí)施統(tǒng)一管理監(jiān)督。同時(shí)出于追求自身利潤最大化的考慮， 代理銀行往往為了維持優(yōu)質(zhì)客戶而不愿對預(yù)算單位的一些不合規(guī)

6、行 為進(jìn)行監(jiān)督，對其提取現(xiàn)金、特殊劃款等要求會盡量滿足，因而會產(chǎn) 生違規(guī)操作現(xiàn)象。第三，存在墊付財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。代理銀行因不能 在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成對行內(nèi)各營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的支付數(shù)據(jù)匯總， 而易錯(cuò)過與人 民銀行國庫部門的資金清算時(shí)間； 或代理銀行在規(guī)定時(shí)間外辦理了預(yù) 算單位提取現(xiàn)金、 特殊劃款等業(yè)務(wù)。 這些都會造成代理銀行墊付財(cái)政 資金，從而在一定程度上挫傷商業(yè)銀行代理財(cái)政資金支付的積極性。 第四，通過零余額賬戶實(shí)施現(xiàn)金管理存在隱患。 財(cái)政國庫管理制度 改革試點(diǎn)資金支付管理辦法 規(guī)定，預(yù)算單位零余額賬戶可以提取現(xiàn) 金。這在實(shí)際運(yùn)作中便產(chǎn)生了兩個(gè)問題：其一，對預(yù)算單位提取現(xiàn)金 的數(shù)額和次數(shù)未作出具體規(guī)定，

7、可能會導(dǎo)致大量現(xiàn)金通過預(yù)算單位零 余額賬戶游離出來；其二，對預(yù)算單位提取現(xiàn)金的用途和流向，難以 實(shí)施有效監(jiān)管。從動態(tài)監(jiān)控情況看，現(xiàn)金管理的漏洞很大，隱藏著巨大的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。第五， 代理銀行的代理成本過高。國庫集中支付 改革后，財(cái)政資金支付清算及信息提供等大量工作必須由代理銀行承 擔(dān)，代理銀行為承擔(dān)和維持該項(xiàng)業(yè)務(wù)付出了大量的人力、 物力和財(cái)力。 雖然商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)能夠吸引一些存款， 但在目前經(jīng) 營效益不明顯的情況下， 與投入的巨大費(fèi)用差距太大， 商業(yè)銀行的代 理成本顯然過高。再次，從財(cái)政部門來看，也同樣存在一些需要完善的地方。具體 包括：一是財(cái)政資金沒有全部集中到國庫部門， 而是

8、將其分為預(yù)算內(nèi) 和預(yù)算外資金， 預(yù)算內(nèi)資金由國庫單一賬戶處理， 預(yù)算外資金在代理 銀行設(shè)立特設(shè)專戶， 在商業(yè)銀行之間進(jìn)行清算， 不利于財(cái)政資金的統(tǒng) 一調(diào)度。二是部門預(yù)算和國庫集中支付制度改革不同步。 如部門預(yù)算 編制不細(xì)、不全，預(yù)算部門批復(fù)較晚，年度中間追加指標(biāo)隨意性大， 用款計(jì)劃性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。 三是行政事業(yè)單位開設(shè)銀行賬戶也有待 進(jìn)一步規(guī)范。二、完善國庫集中支付制度的建議（一）完善相關(guān)法律，提高國庫的法律地位。實(shí)行國庫集中支付 制度改革后，應(yīng)對建立在分散收支制度基礎(chǔ)上的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修 訂或重新制定。如修訂預(yù)算法及其實(shí)施條例、 國家金庫條例 及其實(shí)施細(xì)則、預(yù)算會計(jì)制度（包括財(cái)政總預(yù)算會

9、計(jì)制度、行政單位 會計(jì)制度、事業(yè)單位會計(jì)制度、稅收征管會計(jì)制度、國庫會計(jì)制度） ； 制定國庫收入管理辦法 、收入退庫管理辦法 、財(cái)政資金支付管 理辦法等，進(jìn)一步明確財(cái)政部門、人民銀行國庫部門等職能部門的 權(quán)利與義務(wù)。（二）加快財(cái)政、國庫、商業(yè)銀行橫向聯(lián)網(wǎng)的速度。財(cái)、庫、行 實(shí)行聯(lián)網(wǎng)后， 財(cái)政、人民銀行國庫可依托財(cái)稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)財(cái) 政集中支付額度和支付指令的下達(dá)、 接收和資金的劃轉(zhuǎn)， 國庫集中支 付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理也相應(yīng)簡化， 減少了中間環(huán)節(jié)， 財(cái)政資金當(dāng) 天可以清算。 這樣一來既可解決代理銀行墊資的矛盾， 又可提高資金 的使用效益，加快資金周轉(zhuǎn)的速度。（三）完善國庫單一賬戶體系， 變

10、商業(yè)銀行代理支付為人民銀行 國庫直接支付與清算。 目前有的地方如湖北省利川市已進(jìn)行了試點(diǎn)并 取得成功， 這說明人民銀行直接清算財(cái)政資金是可行的。 鑒于目前國 庫部門已加入了現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、 參加了同城票據(jù)交換， 已具備了與 商業(yè)銀行同等的資金清算能力， 根據(jù)現(xiàn)行制度、 技術(shù)條件以及國庫發(fā) 展趨勢，在財(cái)政、 人民銀行及相關(guān)部門計(jì)算機(jī)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)較 好的前提下，未來的國庫集中收付制度管理可以取消零余額賬戶這一 中間環(huán)節(jié)，改由人民銀行國庫直接支付并清算財(cái)政資金。（四）完善預(yù)算管理體制。 即：將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)， 并通過設(shè)置在中央銀行的單一賬戶進(jìn)行收支， 從而使國庫收支真實(shí)地 反映所有的財(cái)政收支狀況， 并使所有的財(cái)政收支都納入國庫的管理和 監(jiān)督范圍。建立科學(xué)的預(yù)算編制制度，給預(yù)算編制留有足夠的時(shí)間， 提前 1 年編制下年預(yù)算， 改預(yù)算年度歷年制為跨年制， 或改變各級人 民代表大會的開會日期。 應(yīng)借鑒國外實(shí)行跨年制如上年的 4 月 1 日到 第 2 年的 3 月 31 日或改變?nèi)嗣翊泶髸恼匍_時(shí)間，使預(yù)算執(zhí)行前 預(yù)算草案得以通過。進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，全面推行部門預(yù)算制度。 目前的預(yù)算科目比較籠統(tǒng)， 不利于國庫集中收支制度的運(yùn)行， 有必要 從功能上、性質(zhì)上對預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級預(yù)算科目體系，應(yīng) 當(dāng)