控規(guī)中容積率的合理確定

1、控制性詳細規(guī)劃中容積率的合理確定 以昆山老城改造為例段兆廣摘要：容積率作為控制性詳細規(guī)劃中的強制性內容，其合理確定是保證規(guī)劃科學性和增強可操作性的重要基礎。本文在分析目前容積率控制中存在的主要問題基礎上，指出應在定性分析與定量分析的基礎上，并結合容積率獎懲制度來科學確定容積率的大??；并以昆山老城改造控制性詳細規(guī)劃為例介紹了該思路的運用，以期對容積率的確定提供指導。關鍵詞：控制性詳細規(guī)劃，容積率，經(jīng)濟分析，昆山老城1 引言容積率是西方國家(主要是美國)在20世紀初推行城市土地區(qū)劃管理制度所采用的一項重要指標，它是指一定區(qū)域范圍內，建筑物的總建筑面積與整個宗地面積之比。一定區(qū)域范圍內容積率的大小反

2、映了土地利用強度及其利用效益高低。作為典型的區(qū)劃控制技術，因其以地塊內建筑規(guī)?？刂拼媪嗽缙诘膯渭兘ㄖ叨群腕w量控制，為建筑設計提供了靈活性，并以無量綱比值表達。它具有清晰、簡明、利于管理控制的優(yōu)點，使這一指標得到廣泛認可和采用1?？刂菩栽敿氁?guī)劃強制性內容主要包括土地性質、容積率、建筑密度、綠地率及建筑限高。其中，容積率對于開發(fā)建設有著最為重要的作用。容積率直接關系到開發(fā)強度，與開發(fā)商利益密切相關；同時，容積率也與城市面貌、城市交通、城市環(huán)境等密不可分。容積率往往成為城市規(guī)劃管理部門與房地產(chǎn)開發(fā)商矛盾的焦點，合理確定各地塊容積率是控規(guī)編制中最為重要的任務之一2?；谀壳叭莘e率確定過程中存在的諸

3、多問題，本文以昆山舊城改造控制性詳細規(guī)劃為例，探討合理確定容積率的技術方法。2 目前控制性詳細規(guī)劃中容積率確定存在的問題2.1 以經(jīng)驗判斷為主的定性分析方法忽視了地域差異性控制性詳細規(guī)劃中容積率的確定一般是由經(jīng)驗相對豐富的規(guī)劃師以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，結合具體用地的區(qū)域位置、住宅建設類型等條件，通過分類統(tǒng)計、參照對比的方法來制定。如根據(jù)北京四環(huán)內的樓盤建設經(jīng)驗表明，住宅容積率分類指標是：別墅的容積率不高于0.4，多層(4層6層)的最佳容積率應為1.01.2，中高層 (7層9層)的最佳容積率則在2.0 以下，高層 (10層30層)的最佳容積率應不高于3.5。不可否認，按照經(jīng)驗制定的容積率指標，對于

4、城市住宅的建設和發(fā)展起到了積極的控制和引導作用。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，新建住宅開發(fā)項目越來越受到土地、拆遷、環(huán)境改造、景觀協(xié)調等諸多因素的影響，以往的控制數(shù)值會因特定的開發(fā)條件限制而出現(xiàn)規(guī)劃偏差3。2.2 對影響容積率大小的相關因素的定量經(jīng)濟分析不足容積率的大小受多方面因素的影響，包括功能定位、區(qū)位條件、城市空間結構和景觀、改造目標、周邊情況等。尤其與地價、房地產(chǎn)開發(fā)利潤之間的關系更為密切，對于容積率的確定必須要考慮地價及房地產(chǎn)利潤等相關影響因素。目前由于缺乏對相關因素的定量經(jīng)濟分析，導致城市土地出讓價格的確定方式存在一些問題，地價還沒有真正反映土地應有的價值；同時政府不能有效地通過控制土

5、地出讓總量來調控城市開發(fā)，不能形成城市政府的有效調控機制。2.3 容積率的確定未考慮外部負效應2塊地的開發(fā)，相對較高的容積率固然會帶來一定的外部正效益，如為政府、開發(fā)商帶來巨大的經(jīng)濟效益，為城市居民提供更多的就業(yè)機會，增加工作場所及住所等，極大地促進了城市的發(fā)展，具有非常積極的一面；但同時容積率的提高也會帶來一些外部負效應，如交通擁擠，基礎設施服務水平的下降等。雖然這些負面影響已被政府部門意識到，但相對正面效應而言，對其重視性還不夠，它的影響究竟有多大很難量化，導致出現(xiàn)諸多城市問題。3 控制性詳細規(guī)劃中容積率的合理確定控制性詳細規(guī)劃中容積率的確定，要考慮土地使用的經(jīng)濟效益，還要注重開發(fā)建設的社

6、會和環(huán)境效益。在實際工作中，確定合理的容積率還必須考慮到用地性質、區(qū)位條件、環(huán)境質量、空間景觀等諸多方面4。筆者認為，應在定性分析與定量分析的基礎上，并結合容積率獎懲制度來最終確定地塊容積率，以期實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調發(fā)展。3.1 定性分析3.1.1 城市經(jīng)濟發(fā)展階段容積率是衡量土地使用強度的重要指標，處于不同發(fā)展階段的城市，其土地利用方式及強度存在較大的差異。據(jù)崔寒清（2006）通過對全國九個大型城市用地容積率與經(jīng)濟發(fā)展之間關系的實證研究，當城市發(fā)展與建設處于起步階段時，城市用地容積率存在很大的上升空間，它會隨著經(jīng)濟的騰飛而加速上漲；但是當經(jīng)濟達到高速發(fā)達時期，容積率不會伴著經(jīng)濟

7、的發(fā)展而無節(jié)制的上升，它的增長速率會放緩，其絕對數(shù)值雖然持續(xù)增長，但是增長的邊際變化量會逐漸減少為零；此時，容積率也相應達到最大值；之后，它就會長期保持在這種穩(wěn)定均衡的狀態(tài)5。3.1.2 土地的使用性質不同類型的土地用途，其容積率存在較大的差別。商業(yè)、居住、工業(yè)等用地的容積率存在較大差異。一般情況下，商業(yè)用地的容積率相對較高，居住用地次之，工業(yè)用地相對較低。因此，容積率的確定必須依據(jù)城市總體規(guī)劃確定的土地性質來確定。3.1.3 區(qū)位條件由于土地區(qū)位不同，產(chǎn)生不同的使用價值和價值，使得同類行業(yè)在不同的區(qū)位上獲得的經(jīng)濟效益會相差很大，不同行業(yè)在同一位置上經(jīng)濟效益也相差很大。因此說土地區(qū)位理論在很大

8、程度上支配著城市各項用地的空間安排及土地利用率和開發(fā)強度。例如，一個城市的市級商業(yè)區(qū)的容積率比遠離市區(qū)的容積率要大得多。3.1.4 土地的基礎設施條件及周圍環(huán)境狀況較好的基礎設施和自然條件是較高容積率的根本保障和支撐條件。容積率的確定要考慮到地塊的四鄰在空間環(huán)境上的制約關系，如重污染工業(yè)區(qū)必須考慮風向，商服繁華度較好的商業(yè)區(qū)必須考慮建筑物的高度、樓間距、外形、綠化和道路交通等條件。3.1.5與其他規(guī)劃控制指標相協(xié)調容積率與建筑密度、建筑高度等規(guī)劃控制指標密切相關。因此，容積率確定時，要考慮到與其他規(guī)劃控制指標之間的協(xié)調。如歷史文化保護地段附近建筑高度受到限制時，容積率就不能定的太高；建筑高度不

9、受嚴格限制的地段，容積率可以適當提高。3.2 定量分析根據(jù)城市既定的地價水平，通過土地的投入產(chǎn)出分析為開發(fā)強度提供技術支撐。用地的投入產(chǎn)出分析為規(guī)劃確定容積率等控制指標提供定量分析依據(jù)，增強了規(guī)劃的科學性。城市開發(fā)的投入（成本）主要包括土地出讓基準地價、土地征用費、動遷安置成本（舊城改造時）、基礎設施費、建安成本前期工程費、城市開發(fā)稅費、物業(yè)管理費、開發(fā)費用及其他不可預見的費用等。城市開發(fā)的產(chǎn)出(收益)對于開發(fā)商來說，就是可售房屋價格之和。由于開發(fā)總投入×利潤率=總產(chǎn)出-總投入。因此，在利潤率一定的情況下(通常以行業(yè)正常利潤率為計算依據(jù))，通過計算能得出該利潤率下的“最低經(jīng)濟容積率”

10、，即低于這一容積率將導致開發(fā)商利益受損，若高于這一容積率開發(fā)商將得到一部分超額利潤。最低經(jīng)濟容積率對在控制性詳細規(guī)劃中制定合理的容積率，具有重要的參考價值?；蛘吒鶕?jù)既定的地價、房屋重建價格等約束條件，計算單位面積上的投入、產(chǎn)出情況，從而得出單位面積上的拆建比，從而為既定地塊的容積率確定提供技術支撐。3.3 容積率獎懲制度容積率通過前面的分析方法確定后，理論上應作為下達規(guī)劃要點的依據(jù)。但在實際操作中，理論值與現(xiàn)實值會存在一定的偏差，最終容積率的制定應該視實際情況具有一定的彈性，也就是與理論值之間可以存在較小的浮動范圍。因此，借鑒國外的容積率獎勵制度，將成為實施容積率控制的選擇。容積率獎勵是指土地

11、開發(fā)管理部門為取得開發(fā)商的合作，在開發(fā)商提供一定的公共空間或公益性設施的前提下，獎勵開發(fā)商一定的建筑面積6。目前國外已建立了較為完善的容積率獎勵制度，如獎勵性區(qū)劃，通過提高容積率來鼓勵開發(fā)商在地段內提供廣場、步行廊道拱廊等公共空間，對公共事業(yè)做出貢獻的給予一定的容積率獎勵；又如土地發(fā)展權轉移制度，即通過將一些有歷史價值地段上的無法達到的容積率轉移到其他地段上，平衡業(yè)主利益和建筑保護間的矛盾，也可以使城市內部開放空間和一些極具景觀與生態(tài)價值的土地發(fā)展權，通過相關的配套措施轉移到其他的土地等。4 案例分析：昆山老城改造控規(guī)中容積率的確定圖1 昆山市老城區(qū)區(qū)域位置圖隨著昆山市經(jīng)濟社會的加快發(fā)展，老城

12、區(qū)各種矛盾、問題日益顯現(xiàn)，亟須進行改造。容積率作為控制性詳細規(guī)劃中最重要的控制指標，成為規(guī)劃方案制定過程中認真考慮的核心問題之一。按照上述技術思路，對中心城區(qū)的容積率確定做出如下分析。4.1 定性分析4.1.1 城市經(jīng)濟發(fā)展階段改革開放以來，昆山城市經(jīng)濟實現(xiàn)了三次跨越。1984至1991年，以開發(fā)區(qū)為載體實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主轉向以工業(yè)經(jīng)濟為主的跨越；1992年至1997年，以利用外資為突破口，實現(xiàn)了經(jīng)濟由內向外的跨越；1998以后，以開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)為中心，專業(yè)園區(qū)、配套園區(qū)為載體，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結構由低到高的跨越。昆山未來的發(fā)展將向現(xiàn)代化發(fā)展階段邁進，并且最終達到穩(wěn)定增長。依據(jù)崔寒清的研究，昆

13、山市容積率不會伴著經(jīng)濟的發(fā)展而無節(jié)制的上升，基本保持在穩(wěn)定均衡的狀態(tài)。4.1.2 功能定位（1）城市總體規(guī)劃確定為城市中心區(qū)中的商業(yè)中心昆山市城市總體規(guī)劃（20022020）規(guī)劃確定的中心體系：昆山形成分類、分級、多核心的公共中心等級結構。城市中心區(qū)域屬于市級商業(yè)中心，又由三部分組成：前進西路、人民路兩側為全市主要的商業(yè)中心，結合老城區(qū)改造和古城保護與開發(fā)，擴大進深，向街坊內部擴展，同時結合城區(qū)道路網(wǎng)規(guī)劃建設調整，降低人民路的交通壓力，使之能實行限時步行化；前進路靠長江路兩側為全市主要的行政中心，圍繞市政府布置重要機關辦公機構，縮短聯(lián)系時間，提高工作效率；婁江以南、長江路和柏蘆路之間的婁南中心

14、商務區(qū)將成為為全市新的商務、金融、文化中心。前進西路、人民路兩側為市級公共中心的商業(yè)中心區(qū)。（2）新的發(fā)展計劃將強化老城區(qū)中心的商業(yè)休閑職能世貿中心、財富廣場、婁江北岸改造、三角塔地區(qū)改造將經(jīng)一步強化老城中心的商業(yè)、休閑職能。使其能夠成為昆山未來商業(yè)業(yè)態(tài)的標志性地區(qū)。因此，老城定位為集商業(yè)、居住、商務、休閑、文化等功能為一體的城市中心商業(yè)區(qū)。4.1.3 基礎設施及周圍環(huán)境狀況老城區(qū)中心集聚了昆山主要的商業(yè)設施，包括昆山商廈、百貨大樓、文峰商場、新世界商廈等大中型百貨商場，昆山商廈家電數(shù)碼、蘇寧電器、五星電器、永樂家電等大中型專業(yè)店等，集聚了多家銀行和昆山賓館、并蒂蓮等高、中、低檔賓館。形成了綜

15、合商業(yè)中心區(qū)，在業(yè)態(tài)種類、規(guī)模上具備了昆山中心商業(yè)區(qū)的基本形態(tài)。4.2 定量分析4.2.1 單位面積綜合成本綜合房地產(chǎn)建設的拆遷成本、土地征用成本和建設成本（由于字數(shù)限制，各項成本在此不詳細列出），得到昆山市老城區(qū)分類別綜合成本情況。表1 昆山市分類別綜合成本情況（單位：元/平方米）類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地95008000678057104592商業(yè)用地沿主要道路1530011100915070505575沿次要道路1430010600860065505375沿一般道路133009600780061505100注：該綜合成本包括政府拆遷補償費用、房地產(chǎn)開發(fā)商獲得土地

16、費用和建設費用等一切費用之和。4.2.2 單位面積市場價格根據(jù)規(guī)劃項目組對昆山市不同地段上的房地產(chǎn)價格情況的調查，綜合確定老城區(qū)不同類別的房屋市場價格情況。表2 昆山市不同類別市場售價情況（單位：元/平方米）類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地42803980350030002800商業(yè)用地沿主要道路81007500600056005000沿次要道路76007100580054004900沿一般道路70006800540050004500注：該部分價格是根據(jù)項目對昆山房地產(chǎn)市場調查獲得的平均值。4.2.3 老城改造拆建比控制引導基于昆山市房地產(chǎn)市場的現(xiàn)實情況，并依據(jù)計算得出的成

17、本-收入情況，確定不同類別地區(qū)的拆建比控制引導。盡管房地產(chǎn)市場在未來一段時間內會有較多的變動情況，但規(guī)劃組認為不會對拆建比產(chǎn)生根本性的影響。因此，在確定具體地塊的容積率的時候，將參照通過經(jīng)濟分析得出的拆建比指標，從而增強規(guī)劃方案的科學性、合理性和可操作性。表3 昆山市不同類別地區(qū)拆建比控制引導類型一類地區(qū)二類地區(qū)三類地區(qū)四類地區(qū)五類地區(qū)住宅用地2.222.011.961.901.64商業(yè)用地沿主要道路2.512.021.831.661.50沿次要道路2.471.961.791.591.47沿一般道路2.371.921.701.481.42注：計算拆建比時，在表1綜合成本的基礎上，又增加了適當?shù)?/p>

18、建設成本。因為，拆建比大于1時，需要的建設成本也較高。4.3 容積率獎懲某些特定地段，可適當提高容積率。借鑒美國區(qū)劃中紅利（bonus）或獎勵（incentive）分區(qū)的做法，如果開發(fā)商愿意投資新建一些公共活動空間（如小廣場、小公園等），可以允許其增加寫字樓的高度。這種方法可以在開發(fā)商滿足其經(jīng)濟利益的同時，增加公共福利、保障公共利益，以達到一種“雙贏”的效果。4.4 容積率確定綜合上面的分析，確定昆山老城中心區(qū)容積率如下圖所示。圖2 中心區(qū)容積率控制情況資料來源：江蘇省城市規(guī)劃設計研究院，昆山市規(guī)劃局。昆山市老城區(qū)控制性規(guī)劃，2007年5月。5 結語容積率作為調控城市建設發(fā)展的有效工具，不僅要考慮土地使用的經(jīng)濟效益，更要考慮開發(fā)的環(huán)境效益和社會效益。在實際工作中，確定合理的容積率還必須考慮到緊湊城市發(fā)展理念、用地性質、區(qū)位條件、歷史文化條件、社會經(jīng)濟、消費者購買力、基礎設施供給、環(huán)境質量、空間景觀等諸多方面。采用定性分析與定量分析相結合的方法，通過組合、疊加、取舍等手段，科學推導出理論上的容積率指標。同時，基于認識水平、測算方法的局限性和城市發(fā)展的復雜性，規(guī)劃師不可能對用地的發(fā)展?jié)摿蛯嶋H變化做出完全準確的預測。因此，容