株洲市發(fā)展與改革委員會2014年4月

1、株洲市發(fā)展和改革委員會株洲市發(fā)展和改革委員會20142014年年4 4月月n投資決策程序問題 從全國范圍看，98年以前嚴(yán)控投資，項目可行性研究工作陷于停頓； 1998年擴(kuò)大投資時未能同時推進(jìn)科學(xué)化決策，致使本已基本杜絕的“三邊工程”（邊勘探、邊設(shè)計、邊施工）發(fā)展為“五邊工程”（邊找項目、邊論證）。 投資失敗建筑業(yè)成功 金融損失實(shí)物增量在辦法出臺以前，90%政府投資項目超過項目概算，部分建設(shè)項目投資超可研批復(fù)規(guī)模2倍以上。n基本建設(shè)程序問題u 前期審批管理程序不規(guī)范：前期審批管理程序不規(guī)范：宏觀管理“微觀化”、“以批代管”、“以罰代管”、“重審批輕服務(wù)、重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任”等問題較為突出

2、。u建設(shè)實(shí)施各個管理環(huán)節(jié)比較粗放：建設(shè)實(shí)施各個管理環(huán)節(jié)比較粗放： “先搭臺，后唱戲”，臨時組建“工程項目指揮部”進(jìn)行管理，在項目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。u規(guī)避招標(biāo)和低價中標(biāo)、高價決算的現(xiàn)象比較突出：規(guī)避招標(biāo)和低價中標(biāo)、高價決算的現(xiàn)象比較突出：將應(yīng)該公開招標(biāo)的項目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替；將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口。n政府投資監(jiān)管體系問題投資、建設(shè)、運(yùn)營管理“三分離”的投資體制落實(shí)不到位。投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，行政行為直接融入工程項目的實(shí)施過程中，行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)

3、量、財務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，部分職能部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，結(jié)果導(dǎo)致項目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實(shí)施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。u業(yè)主自主監(jiān)管缺乏業(yè)主自主監(jiān)管缺乏“規(guī)范性規(guī)范性”u中介服務(wù)監(jiān)管缺乏中介服務(wù)監(jiān)管缺乏“權(quán)威性權(quán)威性”u政府服務(wù)監(jiān)管缺乏政府服務(wù)監(jiān)管缺乏“統(tǒng)一性統(tǒng)一性”u社會公眾監(jiān)管缺乏社會公眾監(jiān)管缺乏“有效性有效性”n深化體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的客觀要求；n貫徹“量力而行”原則，控制投資規(guī)模和提高政府性投資項目效用的客觀需要；n促進(jìn)我市政府投資項目管理體制創(chuàng)新和建設(shè)兩型社會的客觀要求；n培養(yǎng)干部，保護(hù)干部的需要。p 核心：宏觀和微觀兩

4、個層面進(jìn)行雙重管理l 宏觀層面上：宏觀層面上：對政府投資實(shí)行年度計劃管理。政府投資項目必須按照年度投資計劃確定的內(nèi)容組織實(shí)施建設(shè)。n 年度投資計劃的項目來源n 維護(hù)年度投資計劃嚴(yán)肅性的手段l 財政預(yù)算安排本年度實(shí)施的政府投資項目必須納入年度投資計劃，沒有納入年度投資計劃的項目財政不做預(yù)算安排。l 項目審批控制對納入年度投資計劃的項目，各審批職能部門應(yīng)加快辦理前期手續(xù)。其中預(yù)備項目，發(fā)改部門可直接批復(fù)立項。因各種原因沒有納入年度計劃但根據(jù)政府意見需要安排財政預(yù)算，進(jìn)行開工建設(shè)的項目。這類項目要追加進(jìn)入年度計劃首先必須獲得政府同意，然后與具備條件的預(yù)備項目一并由發(fā)改委匯總報政府常務(wù)會審定后，作為年

5、度政府投資追加的計劃由財政安排預(yù)算資金。n微觀層面上：對單個政府投資項目實(shí)行項目管理在工程建設(shè)前：在工程建設(shè)前：要嚴(yán)格按照國家、省、市規(guī)定的審批權(quán)限，履行報批手續(xù)，不得化整為零、越權(quán)審批。項目建議書、可行性報告和設(shè)計文件，必須按照國家規(guī)定的內(nèi)容，達(dá)到必要的深度和質(zhì)量要求。在工程建設(shè)過程中：在工程建設(shè)過程中：要嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，積極推行工程監(jiān)理制度，嚴(yán)格現(xiàn)場簽證，對施工過程中必需的設(shè)計變更和技術(shù)變更，其簽證應(yīng)由設(shè)計、監(jiān)理、建設(shè)單位代表現(xiàn)場會簽，規(guī)避重復(fù)簽證和亂簽證。在工程竣工以后，在工程竣工以后，要充分發(fā)揮評估機(jī)構(gòu)和監(jiān)理機(jī)構(gòu)的作用，嚴(yán)格把好工程質(zhì)量的竣工驗收關(guān)。n微觀層面上：對單個政府投資項

6、目實(shí)行項目管理n 決策階段的決策管理l 項目建議書編制的深度和要求是基本建設(shè)程序中最初階段的工作，是對擬建項目的框架性設(shè)想，也是政府選擇項目和可行研究的依據(jù)。l 立項審批決策程序和發(fā)改委的初審意見初審意見包括以下五個部分：項目提出的必要性和依據(jù)；擬建規(guī)模和建設(shè)地點(diǎn)的初步意見；項目建設(shè)投資初步匡算和資金籌措意見；項目的進(jìn)度安排意見；經(jīng)濟(jì)效果和社會效益的初步估計意見。n 決策階段的決策管理l 市政府審查項目立項的重點(diǎn)項目立項是否必要、可行，項目是否建設(shè)以及何時建設(shè)等關(guān)鍵性問題進(jìn)行集體決策，提出項目的總體框架設(shè)想。l 可研報告編制的深度和要求可行性研究是對項目在技術(shù)上是否可行和經(jīng)濟(jì)上是否合理進(jìn)行科學(xué)

7、的分析和論證經(jīng)過批準(zhǔn)的可行性研究報告，是確定建設(shè)項目、編制設(shè)計文件的依據(jù)。項目可行性研究報告應(yīng)當(dāng)明確項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及重要設(shè)備、材料等采購活動的招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式等招標(biāo)內(nèi)容。n 決策階段的決策管理l 可研決策審批程序及發(fā)改委的初審意見n 決策階段的決策管理l 可研決策審批程序及發(fā)改委的初審意見初審意見包括以下四個部分：項目基本情況及前期工作完成情況；項目建設(shè)方案及進(jìn)度計劃；項目投資估算、資金來源及資金收益平衡分析；項目具體招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式、招標(biāo)方式等相關(guān)招標(biāo)事項.l 市政府審查項目可研的重點(diǎn)項目投資估算、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方案、資金來源及如何實(shí)現(xiàn)資金收益平衡等問題

8、進(jìn)行集體研究決策。n 審批階段的前期管理 從立項，形成投資意向，通過對投資機(jī)會的研究，到辦理從立項，形成投資意向，通過對投資機(jī)會的研究，到辦理建設(shè)工程施工許可證等完成一系列前期審批手續(xù)的過程。建設(shè)工程施工許可證等完成一系列前期審批手續(xù)的過程。n 審批階段的前期管理u 審批流程的規(guī)范性u 審批階段的投資成本控制審批階段的投資成本控制主要體現(xiàn)在前兩個部分，即：估算控制概算、概算控制預(yù)算。 易忽視的問題：可研批復(fù)不嚴(yán)謹(jǐn)；沒有限額設(shè)計；管理易忽視的問題：可研批復(fù)不嚴(yán)謹(jǐn)；沒有限額設(shè)計；管理缺位。缺位。一是，政府集體決策重大項目投資及建設(shè)方案；二是，可研批復(fù)應(yīng)明確項目建設(shè)方案、投資估算和工程費(fèi)用；三是，初

9、步設(shè)計必須按可研進(jìn)行限額設(shè)計；四是，施工圖預(yù)算把關(guān)。n 審批階段的前期管理u 審批流程的規(guī)范性u 審批階段的投資成本控制u 小額項目審批n 建設(shè)階段的建設(shè)和資金管理重點(diǎn)：建設(shè)過程的進(jìn)度控制、投資控制和質(zhì)量控制，資金的預(yù)算重點(diǎn)：建設(shè)過程的進(jìn)度控制、投資控制和質(zhì)量控制，資金的預(yù)算 控制和按程序撥付，嚴(yán)控設(shè)計變更及聯(lián)合驗收?？刂坪桶闯绦驌芨?，嚴(yán)控設(shè)計變更及聯(lián)合驗收。u 建設(shè)管理流程n 建設(shè)階段的建設(shè)和資金管理u 建設(shè)管理流程 工程建設(shè)項目施工準(zhǔn)備工程建設(shè)項目施工準(zhǔn)備 施工圖會審 施工現(xiàn)場準(zhǔn)備 工程建設(shè)項目組織施工管理工程建設(shè)項目組織施工管理 工程建設(shè)項目的進(jìn)度控制 工程建設(shè)項目的投資控制 工程建設(shè)項

10、目的質(zhì)量控制n 建設(shè)階段的建設(shè)和資金管理u 建設(shè)階段的投資成本控制 建設(shè)階段投資成本控制主要是圍繞建設(shè)階段投資成本控制主要是圍繞“預(yù)算控制決算預(yù)算控制決算”展開的，展開的，管理的手段在于以下四個方面：管理的手段在于以下四個方面： 合同管理合同管理 嚴(yán)格規(guī)范和控制工程變更和實(shí)施工程中的超概調(diào)整嚴(yán)格規(guī)范和控制工程變更和實(shí)施工程中的超概調(diào)整 實(shí)行現(xiàn)場工程量簽證； 規(guī)范變更和調(diào)概程序； 禁止隨意變更和調(diào)概； 擅自超概政府不買單；n 建設(shè)階段的建設(shè)和資金管理u 建設(shè)階段的投資成本控制 建設(shè)階段投資成本控制主要是圍繞建設(shè)階段投資成本控制主要是圍繞“預(yù)算控制決算預(yù)算控制決算”展開的，展開的，管理的手段在于以

11、下四個方面：管理的手段在于以下四個方面： 合同管理合同管理 嚴(yán)格規(guī)范和控制工程變更和實(shí)施工程中的超概調(diào)整嚴(yán)格規(guī)范和控制工程變更和實(shí)施工程中的超概調(diào)整 資金撥付審核和雙控賬戶管理資金撥付審核和雙控賬戶管理 強(qiáng)化政府投資項目反饋功能強(qiáng)化政府投資項目反饋功能n 建設(shè)階段的建設(shè)和資金管理u 建設(shè)階段的投資成本控制l 關(guān)于估算、概算、預(yù)算、結(jié)算和決算的邏輯關(guān)系關(guān)于估算、概算、預(yù)算、結(jié)算和決算的邏輯關(guān)系投資估算設(shè)計概算施工圖預(yù)算竣工結(jié)算竣工決算可研階段初設(shè)階段施工圖設(shè)計階段合同實(shí)施階段驗收階段n 項目整個運(yùn)行周期的全過程稽察和責(zé)任管理u 全過程、全方位稽察u 責(zé)任管理n 項目整個運(yùn)行周期的全過程稽察和責(zé)任

12、管理 追責(zé)的部門和內(nèi)容追責(zé)的部門和內(nèi)容項 目違反內(nèi)容部門責(zé)任（1）違反本條例規(guī)定批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計的；（2）強(qiáng)令或者授意項目單位違反本辦法規(guī)定的；（3）因故意或重大過失造成重大損失的；（4）其他嚴(yán)重違反本辦法規(guī)定的行為。有違反以上行為的責(zé)令限期改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。項目單位責(zé)任（1）提供虛假情況騙取政府投資資金的；（2）擅自提高或者降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改變建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大或者縮小投資規(guī)模的；（3）轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用建設(shè)資金的；（4）其他嚴(yán)重違反本辦法規(guī)定的行為。有違反以上行為的責(zé)令限期整改、暫停項目或者暫停資金撥付；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直

13、接責(zé)任人員，三年內(nèi)禁止其負(fù)責(zé)使用政府投資資金項目的管理工作，并視情節(jié)輕重依法追究其行政或法律責(zé)任。咨詢評估機(jī)構(gòu)責(zé)任有關(guān)咨詢評估機(jī)構(gòu)在咨詢評估時弄虛作假或者評估結(jié)論意見嚴(yán)重失實(shí)的，有關(guān)部門根據(jù)其情節(jié)輕重，給予警告、停業(yè)整頓、降低或者撤銷資質(zhì)等處罰；被依法撤銷資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，五年內(nèi)不得重新申請資質(zhì)，其直接負(fù)責(zé)的高級管理人員五年內(nèi)禁止其從事使用政府投資資金項目的咨詢評估工作；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。職務(wù)責(zé)任政府機(jī)關(guān)及有關(guān)單位的工作人員在項目建設(shè)過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、貪污受賄的，沒收非法所得，并依法追究其行政或法律責(zé)任。n決策程序 辦法出臺后，要求重大政府投資項目要經(jīng)政府集體決策，由政

14、府拍板決定項目是否做、何時做、如何做等問題。但項目如何經(jīng)政府決策，目前各部門和項目單位都還沒有理順，有些單位拿著項目直接就報到政府來了，項目主管部門不清楚，投資主管部門沒有審查，分管市長不清楚，這是決策程序缺位問題。以后，對于政府投資項目的決策，統(tǒng)一由發(fā)改委歸口審查提出決策建議，經(jīng)分管副市長同意后，報常務(wù)副市長和市長確定政府決策的時間和要求。n 基本建設(shè)程序 根據(jù)辦法規(guī)定，政府投資項目基本建設(shè)程序包含十個環(huán)節(jié)。對于新開工項目或已開工但分期建設(shè)未開工的部分，必須按照辦法要求，嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序。對于辦法出臺前已在建的項目，要盡快完善手續(xù)，按權(quán)限能補(bǔ)辦的，加快補(bǔ)辦；不能補(bǔ)辦的，由發(fā)改委提出初審意見，報分管副市長和常務(wù)副市長審定后處理。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，新上項目的立項、概算和預(yù)算審批必須嚴(yán)格到位，財政性資金必須按照審批結(jié)果撥付。n監(jiān)管體系的健全 有效的政府投資監(jiān)管體系應(yīng)包括三個部分：一是嚴(yán)格的政府投資責(zé)任追究制度。工程咨詢、投資決策、項目設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)