財稅法律主義與司法獨立

1、財稅法律主義與司法獨立 要改變行政本位的立法方式，促進立法機構民主化，實現(xiàn)“財稅法律主義”；要對執(zhí)法者和司法者的裁量權進行有效監(jiān)控，沒有司法獨立，嚴格適用法律就是一句空話新年伊始全國人大常委會就宣告，十幾年前確定的在2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標已經(jīng)實現(xiàn)。與此同時，有關當局強調了今后的兩項基本任務：完善法律體系是一項長期任務，因而還必須不斷開創(chuàng)立法工作的新局面；法律的生命力在于實施，必須進一步加強依法行政和公正司法。首先讓我們考慮一下應該如何開創(chuàng)立法工作的新局面。眾所周知，以1979年7月同時公布七部基本法律為標志，中國邁進了“立法者的時代”。據(jù)統(tǒng)計，在1979年1989年期間制

2、定的大約580部法律和行政法規(guī)里，有250余部屬于涉外經(jīng)濟法律和法規(guī)；加上對內(nèi)的經(jīng)濟法律和法規(guī)，與經(jīng)濟發(fā)展有直接關系的法律法規(guī)總數(shù)達到320部，超過55。諸如此類的簡單數(shù)值表明，當時推動法律體系建構的主要目的是改善投資環(huán)境的需要，并且形成了內(nèi)外有別的規(guī)范二重結構，使制度變遷的法理普遍性和語境特殊性這兩個側面以可視化的方式凸顯出來。這種復合化的格局為在各種異質因素之間相互作用的過程中逐步地、有選擇性地進行法律的混合繼受提供了回旋空間，也給制度的因果關系帶來了相當程度的偶然性和任意性。正是在上述背景之下，作為個人權利憲章的民法的制定采取了單行法各個突破、規(guī)范群分別進化的起草方式，造成了學說匯纂式(

3、pandekten，潘德克騰)私法系統(tǒng)在中國發(fā)生異變，建構與解構并行，形式合理性被相對化。即使在1998年開始編纂統(tǒng)一民法典之后，這樣的特征仍然存在，具體表現(xiàn)為多樣化制度設計的并存和互動以及規(guī)范結構的柔性化、隨機化。全國人大常委會在2002年12月17日一讀通過的民法草案，堅持符合國情、立足客觀條件的原則，盡量保持既有的民事規(guī)范，基本上是采取紅線串珠的方式，把各種單行法匯編成一個總體，卻并不拘泥于法理上的連貫與整合。因此，今后完善法律體系的一項重要任務就是以完成民法典編纂作為抓手，消弭各種不協(xié)調、內(nèi)在矛盾以及沖突，使所有法律規(guī)范真正成其為自我洽和的體系?！柏敹惙芍髁x”當行另外，迄今為止的立法

4、工作基本都是行政主導的。上世紀80年代前期，全國人大廣泛授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面以暫行規(guī)定和條例的形式制定法律規(guī)范，導致“行政立法權”的膨脹。盡管90年代后期開始強調全國人大自身的立法功能，2000年立法法開始以明確等級效力的方式阻遏行政法規(guī)的逾越，但各種法案的起草卻仍然由行政部門掌控。因此，不僅要加強全國人大的立法權，而且要改變行政本位的立法方式，鼓勵人民代表行使提案權就是開創(chuàng)立法工作新局面的題中應有之義。尤其是在涉及征稅、收費以及公民權利義務關系等方面，應該迅速改變行政部門說了算的現(xiàn)狀，代之以采取民意代表行使立法權的方式。從這個觀點來看，所謂開創(chuàng)立法工作新局面，就是要促進立法

5、機構民主化，進一步完善全國人民代表和常委會委員的選舉制度和工作制度，并且按照憲法和法律的明文規(guī)定去加強人民代表大會及其常務委員會對租稅以及財政預算案的決定權。也就是說，通過“預算議會”的形式在公共資源分配上推進協(xié)商與投票相結合的程序民主，實現(xiàn)“財稅法律主義”?？上攵瑢Χ惵屎皖A算案的實質性討論，會刺激地方政府以及各種社會勢力到中央的公共論壇進行討價還價的興趣。鑒于財稅集權的現(xiàn)狀以及2010年拆遷變法和房地產(chǎn)征稅對地方政府財政的沖擊，在考慮加強預算審議之際，至少有以下幾項制度性舉措應該逐步提上議事日程。例如，為中央與地方提供交涉和討論的場所、程序以及具體規(guī)則；為了有效集中財權，預算開支中的相當

6、大的份額必須交付地方使用或者在地方之間進行調節(jié)，把“取之于地方、用之于地方”作為加強中央汲取能力的正當性根據(jù)，作為維持地方積極性和向心力的杠桿。還有一點更重要，這就是為了避免密室交易、分配不公以及交涉成本過高，中央將不得不逐步使財政再分配和預算收支更加公開化、透明化，以符合程序正義的原則。司法獨立是關鍵現(xiàn)在來考慮另一方面，這就是如何使已經(jīng)形成的法律體系能有效實施，現(xiàn)實證明這在很大程度上取決于對執(zhí)法者和司法者的裁量權的有效監(jiān)控，關鍵是圍繞司法獨立原則的機制設計和技術操作是否妥當。一般而言，立法的民主化是要調整不同利益群體之間的關系，以便對公共資源的分配做出適當?shù)臎Q定。司法的獨立化是要確保反映民意

7、的法律不至于在適用過程中被扭曲，也避免法律隨著政治局勢和力量對比關系的變化而變化，帶來社會的不穩(wěn)定。中國憲法和法律上有明文規(guī)定審判獨立原則，這是司法權得以存續(xù)和加強的基礎。之所以要把司法權與立法權、行政權區(qū)別開來，之所以要強調司法的獨立性，是由現(xiàn)代法治國家的基本性質決定的，也是健全民主制的需要，否則政治學就無法推出合乎邏輯的結論。簡單說，立法機關和行政機關是站在多數(shù)派立場上來行事的，而司法機關(這里主要指法院)則要站在少數(shù)派的立場上來行事。為什么?因為立法是多數(shù)派意志的表現(xiàn)，行政采取的是功利主義思維方式，如果少數(shù)派尤其是處于弱勢地位的普通個人與多數(shù)派或強勢集團有不同的訴求，即使正確也無法反映到

8、法律規(guī)定及其行政執(zhí)行過程當中去。但司法機關不一樣，只要有合理的訴因，就必須受理任何人提出的案件。在法院，任何一個人都應該得到平等的對待，法官必須傾聽當事人的聲音。如言之成理、持之有據(jù)，少數(shù)派或普通個人應該獲得勝訴判決。因為這個判決是在考慮了案件的具體事實和特殊情況、他的具體訴求之后做出來的，可能會對法律是一個補救，對行政機關舉措是一個校正。只有在這層意義上，司法機關是能動的，可以對立法、行政機關進行制衡和某種糾正的，也可以成為少數(shù)人、個人推動社會進步、推動制度變遷的渠道。因此，司法機關應該握有關于法律解釋和判斷的最終決定權，以便更好地維護法制的統(tǒng)一和穩(wěn)定。正是基于上述制度邏輯，法院應該超然于不

9、同的利益集團之上，應該獨立審判，不受任何其他機關、團體以及個人的干預。在社會發(fā)展不平衡、貧富差距和城鄉(xiāng)差距很大的情況下，公民的有些合理訴求不能及時反映到立法中去，需要在審判過程中彌補法律缺陷，進行適當?shù)木葷?。如果司法不獨立，人們就會感到求告無門，就會在不信任中產(chǎn)生絕望情緒。實際上，沒有司法獨立，嚴格適用法律就是一句空話，公共權力也不可能得到有效的限制，執(zhí)政合法性也無從確立、維護以及加強。而確保司法獨立的關鍵是把司法審查的范圍擴大到抽象性行政行為，以便對行政法規(guī)和規(guī)則等進行合法性審查，進而對法律以及國家權力機關的活動也進行合憲性審查。律師職業(yè)角色在開創(chuàng)立法工作新局面以及確保法律體系有效實施的過程中，職業(yè)法律家群體、尤其是律師應該扮演作為推手的重要角色。因而也可以說，從此以后中國將轉入一個“解釋者的時代”。在包括法官、檢察官以及律師在內(nèi)的職業(yè)法律家群體當中，律師是最接近公民個人的，也是最接近市場和社會的。無論是社會的和諧發(fā)展，還是個人權益的保障，以及規(guī)范秩序的協(xié)調，律師都應該發(fā)揮極其重要的中介和有序化的作用。離開了草根性和自由性很強的律師的作用，“民主法治”這四個字何從談起?!但2009年發(fā)生的李莊案以及隨后在律師界開展的警示教育運動，卻使律師的整體形象或多或少被妖魔化了，使刑事辯護制度也或多或少形骸化了。毋庸諱言，現(xiàn)階段中國律師當中也存在這樣或那樣的問題，