稅收競爭有害論質(zhì)疑(一)

1、稅收競爭有害論質(zhì)疑（一） （1）實行競爭性稅收政策對于一國之經(jīng) 濟到底是有利還是有害，自從稅收競爭理論提出之日起便產(chǎn)生了激烈爭論。但 是，自從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（ OEC）D 提出稅收競爭有害論以來， 1 曾經(jīng)贏 得了許多政府和學(xué)者的認可。根據(jù) OECD勺觀點，稅收競爭減少了各國的財政收 入，從而導(dǎo)致公共物品提供的減少，或者不能提供跟以前一樣數(shù)量或質(zhì)量的公 共物品，進而危及納稅人自身的利益。近些年來，稅收競爭有害論似乎成了主 流觀點。我國許多經(jīng)濟學(xué)家和稅法學(xué)者也在經(jīng)合組織文件的影響下，鼓吹稅收 競爭有害論，宣揚稅收協(xié)調(diào)。稅收競爭真的有這么可怕嗎？是否應(yīng)當(dāng)允許各國 政府或者各地方政府采取競爭性的

2、稅收政策？本文將對這一問題作一初步探 討，以求教于各學(xué)界同行。、OEC稅收競爭有害論的提出稅收競爭作為政府的一種有意識或者無意識的行為到底在何時開始出現(xiàn)， 現(xiàn)在已經(jīng)很難考究了。但是，有關(guān)稅收競爭的經(jīng)濟學(xué)理論，最早可以追溯到查 爾斯蒂博 （Charles Tiebout ）于1956年對地方政府公共物品的提供所作 的一項研究。 2 不過，稅收競爭真正引起人們的注意，并為人們所廣泛討 論，卻是在1998年OEC提出的重要報告之后。OECD是發(fā)達國家之間的經(jīng)濟合作組織，共包括 30個重要的發(fā)達國家，美 國、日本、英國、加拿大等都是其成員國。 20世紀 80年代，美國里根政府就 曾通過降低稅收的手段吸

3、引外國直接投資，后來的英國、愛爾蘭等國也隨即效 仿，從而掀起了稅收競爭的浪潮。許多發(fā)展中國家由于資金缺乏，也紛紛降低 稅率，以吸引外國資本。但是，并非所有國家都愿意通過這種方式來吸引投 資。許多高稅率的發(fā)達資本主義國家如法國、德國、日本等國，則表示強烈反 對，認為稅收競爭將導(dǎo)致政府財政收入的減少，從而進一步導(dǎo)致公共物品提供 的減少。自從20世紀90年代起，OEC對各種稅收優(yōu)惠政策，特別是避稅港的 稅收政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注。1996年5月，OECD成員國部長會議要求OEC組織制定切實有效的措施， 抵制由于避稅港有害的稅收競爭而造成的對投資和融資決策的扭曲效應(yīng)以及對 侵蝕國家稅基的影響。1998

4、年，OECD公布了一份報告，題目為有害稅收競 爭：一個正在出現(xiàn)的全球性問題。該報告界定了有害的稅收優(yōu)惠制度和避稅 港概念，并且提出了一些建議措施以抵制有害稅收競爭。OEC認為，有害的稅收競爭措施一般有如下幾個主要特征： 3（ 1） 無實際稅率或者實際稅率很低；（ 2）實行“柵欄”（“ ring -fencing ”）政策。所謂“柵欄”政策，是指 一國為了吸引外資而制定的稅收優(yōu)惠政策僅允許非當(dāng)?shù)鼐用裣硎?。其具體方式 有二：一是明示或默示地規(guī)定居民納稅人不得利用其稅收優(yōu)惠政策；另一是明 示或默示地禁止從該稅收優(yōu)惠政策中受益的企業(yè)在其國內(nèi)市場營業(yè)。 4（ 3）缺乏透明度。（4）缺乏實際的稅收情報交換

5、。OECD還進一步界定了避稅港的 主要特征，即識別避稅港的因素：（ 1） 沒有或僅有名義上實際稅率；（ 2）缺 乏有效的稅收情報交換；（ 3） 缺乏透明度；（ 4） 沒有真實經(jīng)濟活動的要 求。5為了確保1998年報告得到真正實施，OEC理事會對成員國政府提出了一 些具體要求，并對各國的實施情況進行了檢查。2000年6月26 日，OECD!出了一份新的報告，認為OECD成員國中實施的47種稅收競爭措施都具有潛在有 害性，并且具體列出與此有關(guān)的一些機構(gòu)的名字，如比利時協(xié)調(diào)中心、匈牙利 海外運作公司、盧森堡財政部，等等。 6 OECD 規(guī)定，這些機構(gòu)的有害稅收競 爭措施必須在 2003年 4月以前消

6、除。 7二、歐盟對待稅收競爭的態(tài)度及其發(fā)展沿革由于歐盟的許多成員國都是 OECD成員國，因此，他們對待稅收競爭的態(tài)度 跟OECD目似，而且他們在1997年就通過了防止有害稅收競爭的行為準則。8 2001 年 7月 11 日，歐盟發(fā)起了一場對國家援助 （state aid ）進行調(diào)查的運 動，矛頭直指 8 個歐盟成員國的 11 項企業(yè)稅收制度。因此，可以說這場運動加 劇了歐盟內(nèi)部消除有害稅收競爭的勢頭。他們首先調(diào)查那些和歐共體條約不一 致的稅收制度是否構(gòu)成國家援助。如果構(gòu)成，那么，該國家援助就必須停止執(zhí) 行；如果國家援助已經(jīng)“支付”，那么必須立即從受益人那里收回。盧森堡金 融公司的稅收待遇和荷蘭

7、為國際融資活動實行的特殊財政制度都屬于這次被調(diào) 查之列。歐盟還建議另外四個成員國立即修正其稅收制度，以便與歐盟原則保 持一致，否則，歐盟就可以按正規(guī)的公開程序?qū)λ鼈冞M行調(diào)查。實際上，受歐洲競爭法觀念的影響，對于實施競爭性稅收政策，歐盟在歐 共體成立之初就持一種審慎的態(tài)度。歐盟的前身，即歐洲經(jīng)濟共同體，成立于 1953 年。在建立歐洲經(jīng)濟共同體條約（簡稱“歐共體條約”，也稱為“羅 馬條約”） 9 中就有兩個條款跟歐盟成員國制定稅收政策密切目關(guān)。條約第 100 條規(guī)定，如果一成員國的稅收立法將影響到其他成員國的國內(nèi)稅收政策， 那么，該項稅收立法就必須取得所有其他成員國的一致同意，即所謂的一致同 意

8、要求（ unanimity requirement ）。而條約第 87 條則禁止成員國制定具有反 競爭性以及歧視性國家援助的國內(nèi)稅收政策，禁止以反競爭性或者歧視性方式 強制執(zhí)行中立的稅收政策。根據(jù)第 100條，理事會在取得歐盟委員會一致同意 的基礎(chǔ)上，并在征求歐洲議會以及經(jīng)濟及社會委員會的意見后，應(yīng)當(dāng)發(fā)布指 令，以便其他成員國使其制定的直接影響到共同市場的建立或運行的法律、法 規(guī)或行政規(guī)章跟其保持一致。由于成員國的國內(nèi)稅收政策也屬于第 100條的管 轄范圍之內(nèi)，因此任何影響國內(nèi)稅收政策的立法措施（包括公司稅率）都必須 得到所有成員國的支持。而根據(jù)該條約第 87條和 90條，成員國不得制定或者

9、強制執(zhí)行最終導(dǎo)致反競爭性或者歧視性國家援助的國內(nèi)稅收政策。根據(jù)第 90條 規(guī)定，一成員國可以對其境內(nèi)從事商業(yè)活動的公民、公司及其他單位征稅。而 第 87 條則通過禁止反競爭性或歧視性國家援助的方式，對成員國的征稅能力加 以限制。只要存在反競爭性或者歧視性稅收政策，受害方就可以在實施國的國 內(nèi)法院或者在歐洲法院提起法律訴訟或者衡平訴訟。 10 1990 年，荷蘭財政 部長奧諾盧?。?Onno Rudding）受命主持一個委員會，以設(shè)計一套旨在消除 共同市場內(nèi)扭曲行為的具體措施。 11 該委員會發(fā)現(xiàn)，外國投資商在各成員國 所承擔(dān)的稅負存在很大差異，而且稅收因素是投資商作出商業(yè)決策時唯一考慮的因素。于是，該委員會在 1992 年的報告中呼吁制定一個直接商業(yè)稅收行為 準則，并在報告中羅列了各成員國構(gòu)成違反歐共體條約第 87 條規(guī)定的反 競爭性或歧視性國家援助的各種行為類型。這個準則在 1997 年終于獲得歐洲委