住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析與框架設(shè)計(jì)J

1、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析與框架設(shè)計(jì)蘇多永施允鵬2009年10月，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房 建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見，提出將利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)。這一新 規(guī)擴(kuò)大了住房公積金支持保障性住房建設(shè)的范疇，住房公積金不僅可以參與廉租房建設(shè)，也可參與經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等保障性住房建設(shè)。但是有人提出，住房公積金屬于私人集合資金，作為政府財(cái)政資源使用不合法規(guī)。筆者認(rèn)為住房公積金支持保障性住房建設(shè)確實(shí)存在法律障礙，但是住房公積金運(yùn)行效率低下問題和低收入群體住房問題不容忽視，如何掃清法律障礙、提高住房公積金運(yùn)行效率和解決低收入群體的住房問題已經(jīng)成

2、為急需解決的社會(huì)問題。一、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析1 房價(jià)持續(xù)上漲是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的直接原因1998年我國房地產(chǎn)市場化改革以來，房價(jià)連續(xù)多年上漲，僅在2006年和2008年因受政策或金融危機(jī)影響出現(xiàn)調(diào)整。2009年以來，在政策刺激、剛性需求釋放和經(jīng)濟(jì)逐步回暖等因素影響下，房價(jià)開始瘋狂上漲，2009年前三季度全國商品房銷售均價(jià)已較2008年增長了 21.23% （見圖1 ）。高房價(jià)對低收入群體具有“擠出效應(yīng)”，且房價(jià)越高，“擠出效應(yīng)”越大，持續(xù)多年的房價(jià)上漲已經(jīng)將低收入群體“擠出”房地產(chǎn)市場。因此，低收入群體的住房 問題不能通過市場化得到解決，政府有責(zé)任也有義務(wù)為低收

3、入群體提供社會(huì)保障服務(wù)，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等保障性住房的建設(shè)規(guī)模應(yīng)該隨著房價(jià)的上漲而擴(kuò)大。但是，資金是制約保障性住房擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的主要因素，多渠道籌集建設(shè)資金是增加保障性住房建設(shè)規(guī)模的當(dāng)務(wù)之急?？梢?，只有多渠道籌集建設(shè)資金增加保障性住房供給才能縮小“供需缺口”，才能解決低收入群體的住房問題，而閑置的住房公積金正可發(fā)揮作用。房價(jià)的持續(xù)上漲是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的直接原因。全國商品房銷售均價(jià)年份T-房價(jià)上漲率資料來源：Wind房地產(chǎn)行業(yè)數(shù)據(jù)庫，其中銷售均價(jià)為商品房銷售金額與銷售面積之比，2009年9月為前三季度銷售金額與銷售面積之比，圖形由筆者整理而成。2資金閑置問題和運(yùn)行效率低下

4、問題是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的重要原因自1991年上海首次試行住房公積金制度以來，我國住房公積金從“無”至“有”,從“有”到“多”，住房公積金規(guī)模不斷增加，截止2008年末我國住房公積金繳存總額約為2.07萬億元，繳存余額約為 1.21萬億元，分別同比增長 27.54%和26.14%。但是，住房公積金規(guī)模 的不斷增長也帶來了閑置資金的不斷增多和運(yùn)行效率越來越低下等問題。我國現(xiàn)行的住房公積金制度具有“低存低貸”、“存易貸難”和“?？顚Ｓ谩钡忍攸c(diǎn)，這決定了住房公積金供求缺口越來越大， 2008 年全國住房公積金繳存額為 4469 億元，而提取額為 1958 億元，發(fā)放 住房公積金貸款為 20

5、36 億元，閑置資金增加 475 億元，如果再考慮到住房公積金的增值收 益， 2008年新增閑置資金將達(dá)到 645 億元。截至 2008年末，我國住房公積金銀行專戶存款 余額達(dá) 5616 億元，即使扣除備付金后的沉淀資金也有 3193 億元， 沉淀資金占繳存余額的比 例約 26.35%，可見住房公積金資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，閑置資金的不斷增加使得住房公 積金運(yùn)行效率越來越低， 反映住房公積金運(yùn)行效率的指標(biāo)主要有住房公積金使用率（住房公積金使用率為住房公積金貸款、 個(gè)人提取與國債投資之和占繳存余額的比率） 和住房公積金 運(yùn)用率（住房公積金運(yùn)用率為住房公積金貸款與國債投資之和占繳存余額的比率），2

6、008 年這兩大指標(biāo)分別為 72.81%和 53.54%，分別同比下降 1.78% 和 3.51%，住房公積金運(yùn)行效率 低下問題日益嚴(yán)重。 要解決住房公積金資金閑置問題和運(yùn)行效率低下問題必須拓寬住房公積 金的使用面， 支持保障性住房建設(shè)不僅有利于問題的解決， 而且也有效地增加保障性住房供 給，有助于解決低收入群體的住房問題。 因此， 資金閑置問題和運(yùn)行效率低下問題是住房公 積金支持保障性住房建設(shè)的重要原因。3回歸制度本質(zhì)是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的根本原因 從制度起源來看， 我國的住房公積金制度是 20 世紀(jì) 90 年代初城鎮(zhèn)住房體制改革的基本 內(nèi)容之一，主要為住房體制改革籌集穩(wěn)定長期的住

7、房建設(shè)與消費(fèi)資金。 1998 年我國住房體 制市場化改革基本完成， 但是住房公積金制度得以延續(xù)， 并在未做任何實(shí)質(zhì)性變化的情況下， 與廉租房、 經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等制度一同被冠為 “社會(huì)保障制度”的頭銜， 并納入到社會(huì) 保障制度范疇。 但事實(shí)上，住房公積金既無社會(huì)福利之實(shí)，也無社會(huì)保障之功能， 其實(shí)際政 策效果甚至導(dǎo)致社會(huì)不公。 我國住房公積金按工資總額繳納， 設(shè)有上限， 高收入群體可以利 用上限來達(dá)到少繳住房公積金之目的； 而貸款以繳納的公積金余額為基準(zhǔn)， 也設(shè)有上限， 低 收入群體較高的貸款需求得不到滿足， 住房公積金的供需矛盾決定了其政策效果可能導(dǎo)致社 會(huì)不公平現(xiàn)象。 同時(shí)， 住房公積金

8、只有與廉租房、 經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等保障性住房相結(jié)合 才能凸顯其社會(huì)福利屬性， 住房公積金通過提供資金支持來達(dá)到增加保障性住房供給的目的 才能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障功能。因此，回歸制度本質(zhì)是住房公積金支持保障性住房的根本原因。二、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的框架設(shè)計(jì)1、住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須在法律規(guī)范框架之內(nèi)進(jìn)行1991 年我國從新加坡引進(jìn)住房公積金制度主要是為了從單位和職工那里歸集住房建設(shè) 資金（當(dāng)時(shí)稱之為“安居工程” ），通過籌集長期穩(wěn)定的住房建設(shè)與消費(fèi)資金，向開發(fā)商提供 “對公貸款”來解決城市居民的住房問題。但是，住房公積金大量壞賬、呆賬的出現(xiàn)，甚至 被挪用，不少地方住房公積金管理中

9、心出現(xiàn)虧空難以為繼， “對公貸款”不得不停止，住房 公積金轉(zhuǎn)向?yàn)閭€(gè)人住房消費(fèi)提供信貸支持， “對私貸款”逐漸成為住房公積金貸款的主要形 式。從相關(guān)的法律法規(guī)來看， 1999 年及以后修正的住房公積金管理?xiàng)l例均不允許“對 公貸款”，因此要重啟住房公積金 “對公貸款” ，為保障性住房建設(shè)提供信貸支持就必須修正 現(xiàn)行的住房公積金管理?xiàng)l例 ，允許住房公積金管理中心利用閑置資金開展“對公貸款” ， 否則第一步就存在違規(guī)之嫌。 目前，我國住房公積金繳存余額為 1.2 萬億元， 繳存人為 7745 萬人，覆蓋面已經(jīng)接近 70% ，如果沒有足夠的法律規(guī)范做保障，一旦出現(xiàn)問題，社會(huì)反應(yīng) 將非常劇烈。因此， 住房

10、公積金支持保障性住房建設(shè)的前提是進(jìn)行法律突破，通過修正 住 房公積金管理?xiàng)l例允許住房公積金開展“對公貸款” ，住房公積金支持保障性住房建設(shè)必 須在法律規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行。2住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須建立全國運(yùn)營中心我國住房公積金制度最先由地方政府主導(dǎo)建立起來， 后向全國推廣， 并最終成為全國性 制度。 但是，這種制度構(gòu)建決定了各地住房公積金管理中心獨(dú)立性較差，尤其是在制度剛建立時(shí)，監(jiān)控機(jī)制缺失，住房公積金甚至成為地方政府的“附庸” ，導(dǎo)致參與“安居工程”的住房公積金貸款壞賬、 呆賬大量出現(xiàn)， 甚至被挪用等惡劣現(xiàn)象， 經(jīng)過多年“沖銷” 與“回收” 仍有約 13 億元的“對公貸款”尚未收回。這一

11、歷史教訓(xùn)值得我們高度警惕，在重啟“對公 貸款”時(shí)，必須建立健全完善的監(jiān)控機(jī)制，防止“歷史悲劇”重演。目前，各地住房公積金 的專業(yè)性仍然不強(qiáng)， 從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有限， 缺乏足夠的貸款風(fēng)險(xiǎn)識別能力和金融運(yùn)作能力， 如果讓其從事十分專業(yè)的 “對公貸款”很可能出現(xiàn)呆帳和壞帳。同時(shí)， 地方住房公積金管理 中心獨(dú)立性仍有待提高， 地方住房公積金管理中心為事業(yè)單位編制， 甚至有些地方住房公積 金管理中心依附于地方政府，一旦開展“對公貸款” ，地方官員的意向很可能決定“對公貸 款”的開展， 貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)難以控制， 甚至可能出現(xiàn)被挪用等腐敗現(xiàn)象。 因此，要重啟“對 公貸款” 必須提高住房公積金管理中心的專業(yè)性

12、和獨(dú)立性。 首先， 建立住房公積金全國運(yùn)營 中心， 各地住房公積金管理中心的閑置資金（或沉淀資金）全部匯總到運(yùn)營中心， 運(yùn)營中心 可以以集中委托或購買政府債券的形式將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ?xiàng)投資基金， 由專業(yè)性的投資管理 公司（如全國住房公積金投資管理有限公司）統(tǒng)一運(yùn)作“對公貸款”，這有助于提高住房公積金“對公貸款”的專業(yè)性和獨(dú)立性，避免呆賬、壞賬和被挪用等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。其次， 全國運(yùn)營中心實(shí)行“頭寸”管理，全國運(yùn)營中心建立各地住房公積金管理中心專項(xiàng)帳戶，地 方住房公積金管理中心的沉淀資金均反映在該專項(xiàng)帳戶中， 并且地方貸款額度以其專項(xiàng)帳戶 余額的一定倍數(shù)為限（如 1.2 倍），頭寸管理實(shí)質(zhì)上保留了

13、住房公積金屬地化管理的基本框 架，兼顧地方利益。 最后， 全國運(yùn)營中心可以統(tǒng)籌管理進(jìn)行資金異地調(diào)度，地方管理中心通 過資金短期頭寸拆借和中長期有償融資來防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，這既實(shí)現(xiàn)了資金的跨區(qū)域流動(dòng)， 也有利于提高資金利用效率的必要途徑，增強(qiáng)了住房公積金整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。3建立完善的配套政策體系如果住房公積金重啟“對公貸款” ，參與保障性住房建設(shè)還必須建立相應(yīng)的配套政策體 系。首先， 保障性住房建設(shè)必須優(yōu)先或限定支持中小戶型的住房建設(shè)，中小戶型的面積限定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著住房發(fā)展而調(diào)整， 一般不要高于當(dāng)?shù)貞艟幼∶娣e。 其次， 保障性住房的購買 只能使用住房公積金貸款， 這既能保證住房公積金開發(fā)貸款能夠盡

14、快回收， 也能從銷售環(huán)節(jié) 確保帶有財(cái)政補(bǔ)貼性質(zhì)的保障性住房真正流向需要社會(huì)救助的中低收入群體。 再次， 構(gòu)建住 房公積金與商業(yè)貸款合理比率， 并由住房公積金為開發(fā)單位提供融資擔(dān)保以便獲得較為優(yōu)惠 的商業(yè)開發(fā)貸款， 這既有利于為保障性住房籌集建設(shè)資金， 也有利于確保保障性住房順利完 工。最后， 居民的住房公積金貸款必須限定用途， 只能用于保障性住房和中低端商品房，以 防止“收益外溢”給高收入群體，這有利于實(shí)現(xiàn)政策性金融之目的，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)對住房市 場進(jìn)行供應(yīng)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)的政策意圖。4住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須切實(shí)保障所有者的利益 住房公積金根據(jù)繳存人的繳納基數(shù)以一定的繳存比率分別由公司和個(gè)人繳納， 均歸個(gè)人 所有，因此住房公積金是個(gè)人財(cái)富。從住房公積金“對公貸款”歷史經(jīng)驗(yàn)來看，我國并未按 照新加坡的制度 （先是用公積金購買公積金支持建房債券， 公積金轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政投資資金 后再由財(cái)政部放貸給建房部門， 并由政府提供貼息） 建立間接放貸渠道， 而是直接讓住房公 積金介入建房， 且不對建房投資進(jìn)行財(cái)政貼息， 資金風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到住房公積金， 這實(shí)質(zhì)上 是對住房公積金所有者利益的一種侵犯， 住房公積金所有者的風(fēng)險(xiǎn)和收益嚴(yán)重不對等。 當(dāng)前， 我國要重啟住房公積金“對公貸款” ，必須構(gòu)建能夠切實(shí)保障所有者權(quán)益的住房公積金“對 公貸款”運(yùn)作模式。首先