小議完善公路投融資體制的幾點思考

1、小議完善公路投融資體制的幾點思考 摘要本文分析了我國改革開放以來公路建設(shè)投融資方面存在的問題，探討了完善公路建設(shè)投融資體制的若干對策建議。 關(guān)鍵詞公路建設(shè);投融資體制;思考 “十一五”期間是我國公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期。在中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要中，要求公路總里程達到230萬公里，五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里，新增2.4萬公里。完成這一任務(wù)，需要數(shù)萬億元的巨額投資。 改革開放以來，正是公路投融資體制改革適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，才推動了我國公路建設(shè)的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務(wù)，仍然需要繼續(xù)推動公路投融資體制改革，籌集更多的建

2、設(shè)資金。因此，認真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制，對公路建設(shè)全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。 一、我國公路建設(shè)投融資體制改革回顧 建國初期，公路建設(shè)由中央和地方分工負責(zé)，中央政府負責(zé)國家干線公路的規(guī)劃與修建，地方政府負責(zé)本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年，中央政府決定，除國防公路仍由中央政府?？钔顿Y建設(shè)外，將其他公路的建設(shè)與管理權(quán)全部下放到地方，中央政府基本建設(shè)中從此不再列公路建設(shè)項目，而改由地方政府計劃安排。 在計劃經(jīng)濟體制之下，公路建設(shè)投資主體單一，政府是惟一的投資主體，而且中央政府把繁重的公路建設(shè)投資任務(wù)交給地方，地方政府由于財力有限，難以拿出充足的資金發(fā)展公

3、路。公路建設(shè)長期落后于經(jīng)濟發(fā)展，成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。運貨難、乘車難，運力與運輸要求的矛盾越來越突出。 改革開放后，隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置，開始了公路投融資體制改革。1984年，國務(wù)院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路，收費還貸”)的決定。1997年頒布的公路法，以法律形式對政府收費還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資收費公路及公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。 這些改革措施，極大地調(diào)動了各級政府加快公路建設(shè)的積極性，各地在實踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式，歸納起來大致有如下幾種: 1.以各級交通主管部門做項目業(yè)主，貸款修路、

4、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟組織投資修建高等級公路，包括股份制、BOT方式等。5.出售現(xiàn)有收費公路的全部或部分經(jīng)營權(quán)，再投入新路建設(shè)，滾動發(fā)展。6.選擇經(jīng)濟效益前景好的高等級公路，明晰產(chǎn)權(quán)，成立股份有限公司，向社會發(fā)行股票，在金融市場融資。 公路投融資體制改革，有力地推動了公路建設(shè)的快速發(fā)展。正是在這種新體制下，我國高速公路從無到有，迅速達到4.1萬公里，位居世界第二，發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計資料，“十五”期間我國累計完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬億元，超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸

5、方式的92%和72%，為國民經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展提供了強有力的支撐。 我國公路建設(shè)的實踐證明，改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律，符合我國國情，改革的經(jīng)驗值得充分肯定。 二、公路建設(shè)中存在的問題 廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設(shè)取得巨大成績的同時，近年來對公路建設(shè)中存在的問題也提出一些意見，主要是收費公路、收費站點過多，增加了運輸成本。對這一問題，必須引起高度重視。 目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右，占全世界收費公路總量的70%。造成這一現(xiàn)狀的原因，各級政府財力不足是根本原因，但在具體操作上也存在對公路經(jīng)濟學(xué)屬性認識偏差的問題。 1.公路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，從本質(zhì)上

6、講是公共產(chǎn)品，絕大部分公路應(yīng)由政府無償提供。公路建設(shè)資金需求巨大，政府財力無法滿足，但經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對公路發(fā)展要求迫切，各地運用“貸款修路，收費還貸”政策，在加快發(fā)展的同時，形成了較大數(shù)量的收費公路。這是我國作為一個發(fā)展中國家，在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。 2.從經(jīng)濟規(guī)律看，由于存在道路級差效益，適度建設(shè)收費公路是符合公路經(jīng)濟規(guī)律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發(fā)達國家也存在一定數(shù)量的收費公路。但發(fā)達國家在修建收費公路時，一般比較重視道路的級差效益，主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇，使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距

7、、節(jié)約時間、減少交通擁擠等道路使用效益，還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權(quán)利。我國在規(guī)劃、建設(shè)收費公路時，沒有充分考慮道路級差效益，常常出現(xiàn)多條收費公路并行現(xiàn)象，使人們有到處是收費路的感覺。 3.隨著公路的快速發(fā)展，人們對高等級公路的認識發(fā)生了變化。改革開放初期，公路嚴重匱乏，技術(shù)等級普遍偏低，很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞，人們把二級路收費視為理所當然?，F(xiàn)在高速公路縱橫交錯，高速公路作為體現(xiàn)道路級差效益的高等級公路收費，人們從心理上是能夠接受的，但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路，對其仍然收費就產(chǎn)生了質(zhì)疑。 這些問題已引起高層決策部門的高度重視，國務(wù)院2004

8、年頒布的收費公路管理條例明確提出公路發(fā)展堅持非收費公路為主、適當發(fā)展收費公路。面對這些問題和情況，必須進一步完善公路投融資體制，才能從根本上解決問題，從而實現(xiàn)我國公路建設(shè)又快又好的發(fā)展。 三、幾點建議 國務(wù)院收費公路管理條例對收費公路作了明確界定:高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級公路連續(xù)里程50公里以上，中西部地區(qū)二級公路連續(xù)里程60公里以上。 筆者認為，這一規(guī)定是符合我國公路發(fā)展階段性實際的，也是符合公路發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷，特別是政府對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠，各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此，對完善公路投融資體制改革建

9、議如下: 1.國家財政應(yīng)承擔(dān)起一般國道的投資責(zé)任。長期以來，國家基本不向一般國道建設(shè)投資，主要由地方政府投資實施，這是造成一般國道收費站點多的主要原因?，F(xiàn)在隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，國家財力大大增強，中央財政對今后一般國道的建設(shè)和改擴建應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任，以避免新設(shè)收費站點。 2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設(shè)的投資。要按照公路法規(guī)定，省道主要由省級政府投資，縣道由市、縣級政府投資，縣、鄉(xiāng)、村三級是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前，各級財政對公路建設(shè)投資嚴重不足，地方公路建設(shè)主要靠養(yǎng)路費，而養(yǎng)路費顧名思義主要應(yīng)是道路養(yǎng)護資金，而不是建設(shè)資金。各級財政從公共財政理念出發(fā)，應(yīng)加大對公路建設(shè)的支出。養(yǎng)路費作為國家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費，要嚴格征管，不能挪用，也不宜為發(fā)展某個產(chǎn)業(yè)而減免，否則會對全社會的福利造成損失。 3.對高速公路、一級公路和中西部地區(qū)的二級公路，仍堅持投資主體多元化、項目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向，加大籌資力度，加快建設(shè)步伐。 4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟特性，各級政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設(shè)優(yōu)惠。 5.繼續(xù)清理整頓收費站點。對已建成的收費公路一旦到期，要停止收費。對與高等級公路并行的一般公路，要充分運用道路級差效益原理，今后不應(yīng)再建設(shè)收費路，為人民群眾提供使用選擇。 6.從支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的角度，中央財政、省級