洞庭湖濕地保護(hù)地方立法評價(jià)與展望

1、洞庭湖濕地保護(hù)地方立法評價(jià)與展望一、洞庭湖濕地保護(hù)地方立法存在的問題在涉及洞庭湖濕地保護(hù)的地方立法中，最重要的是湖南省濕地保護(hù)條例，其立足點(diǎn)是在維護(hù)濕地生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用，體現(xiàn)出洞庭湖濕地區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過分依賴對濕地資源的開發(fā)與利用的特點(diǎn)。該條例規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的濕地保護(hù)原則，確立了林業(yè)行政主管部門綜合協(xié)調(diào)、農(nóng)（漁）業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門分部門實(shí)施的濕地管理體制，為洞庭湖濕地保護(hù)提供了基本的制度保障。此外，還有關(guān)于加強(qiáng)洞庭湖漁業(yè)資源保護(hù)的決定、湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例、湖南省實(shí)施（中華人民共和國防洪法辦法、湖南省實(shí)施

2、（中華人民共和國水法辦法、湖南省漁業(yè)條例、湖南省野生動(dòng)植物資源保護(hù)條例、湖南省實(shí)施中華人民共和國土地承包法）辦法、湖南省土地利用總體規(guī)劃條例、湖南省旅游管理?xiàng)l例、湖南省血吸蟲病防治條例、湖南省林業(yè)條例、湖南省環(huán)境保護(hù)條例等。上述立法主要面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)、防洪與生物多樣性保護(hù)、防治血吸蟲病與生物多樣性保護(hù)等三對矛盾。因此，地方立法有時(shí)優(yōu)先考慮防洪問題，有時(shí)優(yōu)先考慮血吸蟲病防治問題，有時(shí)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。而當(dāng)矛盾集中時(shí)，地方立法就會(huì)出現(xiàn)沖突，給生物多樣性保護(hù)工作帶來很大的困難。洞庭湖濕地保護(hù)地方立法主要存在以下幾個(gè)方面的問題：（一）過多強(qiáng)調(diào)濕地資源的單項(xiàng)管理，缺乏生物多樣性保護(hù)管

3、理意識(shí)現(xiàn)有立法的實(shí)施，無法滿足生物多樣性保護(hù)的實(shí)際需要。許多單行法規(guī)沒有將濕地作為一個(gè)獨(dú)立的、整體的保護(hù)對象加以考慮，只是立足于對濕地各構(gòu)成要素的保護(hù)和合理利用的規(guī)定，缺乏對濕地整體保護(hù)的考慮。有關(guān)濕地各構(gòu)成要素的單行法規(guī)的規(guī)定也是從生態(tài)保護(hù)的一般、普遍性出發(fā)，沒有考慮到濕地系統(tǒng)中諸資源的特殊性。因此，現(xiàn)有地方性法規(guī)不能完全滿足濕地生物多樣性保護(hù)的實(shí)際需要。濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定了土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)、水路運(yùn)輸、工廠排污、防洪救災(zāi)等各個(gè)方面的政策與地方性法規(guī)均應(yīng)考慮到濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)。生物多樣性保護(hù)管理是政府的新職能。不管是地方性法規(guī)的制定，還是地方政府的政策，都

4、還缺少這方面的經(jīng)驗(yàn)。過去的分工合作，明顯地是建立在利益分配格局之上的，因此，需要建立一個(gè)綜合性的部門來協(xié)調(diào)各方面的利益。濕地生物多樣性保護(hù)是一種生態(tài)服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)成為一種利益。（二）沒有系統(tǒng)地規(guī)定湖區(qū)造紙業(yè)引起的水污染的防治措施洞庭湖區(qū)造紙業(yè)引起的水污染問題，是東洞庭湖生物多樣性保護(hù)所面臨的一個(gè)重大問題。要保護(hù)好洞庭湖濕地資源，必須制定整個(gè)洞庭湖區(qū)的造紙業(yè)污染整治及結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，根據(jù)資源總量、環(huán)境容量、市場需求來確定造紙業(yè)發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌考慮洞庭湖和湘、資、沅、澧四水流域的造紙企業(yè)污染整治和發(fā)展規(guī)劃。（三）血吸蟲病防治措施的實(shí)施，使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo(hù)面臨困難湖南是血吸蟲病重點(diǎn)疫區(qū)，釘螺面積達(dá)17萬

5、公頃，占全國有螺面積的48.8；有血吸蟲病人27萬，占全國血吸蟲病人總數(shù)的25。湖南省注重“興林抑螺”生態(tài)滅螺方法，在血吸蟲病疫區(qū)有釘螺的湖區(qū)灘地上，把造林綠化與抑螺防治血吸蟲病結(jié)合起來，達(dá)到既發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，又改造灘地環(huán)境、抑制釘螺孳生、阻斷血吸蟲傳播途徑、實(shí)現(xiàn)防病的目的。世界衛(wèi)生組織高度肯定這一經(jīng)驗(yàn)，指其為世界血防工作闖出了一條新路。湖南省林業(yè)廳要求血防林項(xiàng)目建設(shè)區(qū)，除基本農(nóng)田、主泄洪道、濕地自然保護(hù)核心區(qū)等不宜植樹外，凡一線防洪大堤外側(cè)、低產(chǎn)蘆葦?shù)?、洲灘和大型溝港渠道等人畜活?dòng)頻繁的易感染地段，均應(yīng)加快造林。但是，將湖灘改造為林地，逐漸使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)發(fā)生了改變，濕地逐漸演變?yōu)榱值?，這對濕地

6、鳥類的保護(hù)帶來了負(fù)面影響。（四）水面承包經(jīng)營與溫地生物多樣性保護(hù)脫節(jié)湖南省實(shí)施（中華人民共和國農(nóng)村土地承包法）辦法的調(diào)整范圍包括本省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地和荒山、荒丘、荒溝、荒灘（洲），以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包。荒灘（洲）當(dāng)然是指未開發(fā)的湖洲。而“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包”，也可能包括了用于漁業(yè)養(yǎng)殖的水面。承包方依法取得的水面承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯承包方依法使用承包水面、自主組織漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、處置漁業(yè)產(chǎn)品和取得承包收益的權(quán)利。該法實(shí)施中，已經(jīng)造成了濕地利用過濫，加劇了生態(tài)破壞。上述問題，需要結(jié)合洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的

7、特點(diǎn)、洞庭湖周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況以及物權(quán)法有關(guān)自然資源權(quán)屬的規(guī)定，完善地方立法加以解決。二、洞庭湖濕地保護(hù)地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則（一）同時(shí)考慮生態(tài)因素和社會(huì)因素基于此原則，必須實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償政策。沒有濕地生態(tài)效益補(bǔ)償，農(nóng)民的生物多樣性保護(hù)的積極性就調(diào)動(dòng)不起來，地方政府的生物多樣性保護(hù)政策的目標(biāo)也會(huì)大打折扣。在東洞庭湖地區(qū)，不但濕地自然保護(hù)區(qū)的核心地帶需要保護(hù)，而且緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和外圍地帶也需要保護(hù)。如果不解決濕地的權(quán)屬問題，或者政府不理會(huì)權(quán)屬問題而一味強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，采取漠視農(nóng)民的合法權(quán)益、對農(nóng)民集體所有和個(gè)人承包經(jīng)營的濕地資源的開發(fā)利用橫加限制，也將使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo(hù)政策的

8、目標(biāo)落空。（二）建立衡平公共利益與私人利益的法律機(jī)制人類的生存與發(fā)展已經(jīng)成為洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)的主要威脅。消除威脅的主要途徑，應(yīng)當(dāng)是調(diào)整土地利用政策和改變土地利用格局，將合理范圍內(nèi)的土地規(guī)劃為生態(tài)用地，按照其生態(tài)功能的特點(diǎn)和生態(tài)規(guī)律進(jìn)行管理。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們既要考慮洞庭湖濕地的生物多樣性保護(hù)，又要考慮洞庭湖濕地周邊社區(qū)居民尤其是農(nóng)民的生存與發(fā)展，依法保護(hù)農(nóng)民的濕地權(quán)利。在土地權(quán)利問題上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守物權(quán)法的規(guī)定，將生物多樣性保護(hù)作為公共利益考慮，基于生物多樣性保護(hù)的考慮而建立的濕地自然保護(hù)區(qū)的土地，應(yīng)當(dāng)全部收歸國有。而如果要將集體所有的土地納入濕地自然保護(hù)區(qū)的范圍，則應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)

9、法的有關(guān)規(guī)定，將濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)需要進(jìn)行封閉管理的核心區(qū)的集體土地全部由國家進(jìn)行征收。對于不需要進(jìn)行封閉管理的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的集體土地，則應(yīng)當(dāng)由地方政府或者由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)代表政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立地役權(quán)合同；在對納入濕地自然保護(hù)區(qū)的集體土地采取限制利用措施的同時(shí)，應(yīng)通過濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)霓k法抵銷生物多樣性保護(hù)對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益造成的損失。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，洞庭湖濕地的生物多樣性正面臨嚴(yán)重威脅。有學(xué)者利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的空間分析功能，研究了東洞庭湖濕地自然保護(hù)區(qū)19891998年間水禽棲息地的狀況、動(dòng)態(tài)、變化的主要方向，以及對于越冬水禽的可能影響。研究發(fā)現(xiàn)，越冬水禽主要棲息地的面

10、積在減少，碎裂化程度和空間異質(zhì)性在增加，即水禽的適宜棲息地在退化。因此，必須在地方立法中確認(rèn)和完善濕地權(quán)屬制度、濕地資源利用的許可證制度、濕地征收制度和濕地地役權(quán)合同制度，理順公共利益和私人利益的關(guān)系，建立起生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益之間的法律衡平機(jī)制。在東洞庭湖濕地區(qū)域，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)采取濕地地役權(quán)合同的方式，通過東洞庭湖濕地自然保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)之間簽訂地役權(quán)合同，用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖侄魏侠硐拗茲竦亻_發(fā)與利用，從而調(diào)整保護(hù)區(qū)和周邊地區(qū)的土地覆蓋的結(jié)構(gòu)和狀況，使東洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)和濕地資源可持續(xù)利用得到和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）必須將洞庭湖作為一個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)加以整體保護(hù)洞庭湖濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為湖南省的一

11、個(gè)全局性政策，需要建立一個(gè)省級綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來綜合考慮環(huán)繞整個(gè)洞庭湖濕地區(qū)域的造紙廠的污染問題，湘、資、沅、澧四水上游的植樹造林問題，洞庭湖湖洲的楊樹種植問題，防洪問題和洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保護(hù)問題。近年來，湖南省的立法機(jī)關(guān)和人民政府在努力尋求應(yīng)對洞庭湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)問題的最佳對策，并在一些重點(diǎn)領(lǐng)域取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)。1998年，中央政府提出了“封山育林、退耕還林、退田還湖、平垸行洪、以工代賑、移民建鎮(zhèn)、加固干堤、疏浚河道”的方針（簡稱“32字方針”），旨在恢復(fù)生態(tài)，協(xié)調(diào)人水矛盾，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。洞庭湖地區(qū)是國家確定的“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”的重點(diǎn)地區(qū)。湖南省地方政府據(jù)此制

12、定19982002年移民規(guī)劃目標(biāo)，計(jì)劃搬遷22萬余戶共81.6萬余人。岳陽市政府在湖南省政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，實(shí)施“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工程，投資近10億元，歷時(shí)6年，累計(jì)退還堤垸及巴垸152個(gè)，退田還湖面積40萬畝，21萬生態(tài)移民遷出湖區(qū)，為改善東洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境作出了積極貢獻(xiàn)。2006年12月4日，湖南省政府發(fā)布了洞庭湖區(qū)造紙企業(yè)污染整治工作實(shí)施方案，開始下大力氣整治水污染。在洞庭湖區(qū)第二階段整治的146家造紙企業(yè)中，岳陽市有47家。對于要關(guān)停的企業(yè)，岳陽市要求無條件關(guān)停。此外，2007年3月1日，湖南省委、省政府出臺(tái)的湖南省新型工業(yè)化考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）規(guī)定，湖南不再以GDP作

13、為干部政績考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是以節(jié)能降耗、單位工業(yè)產(chǎn)值能耗、主要污染物排放降低率、工業(yè)土地利用效率、環(huán)?！叭瑫r(shí)”等指標(biāo)，作為對各級干部政績考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，上述做法與地方立法脫節(jié)，因而是難以持久的。應(yīng)當(dāng)通過地方立法，確立一個(gè)法定的洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來實(shí)施洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)問題。三、洞庭湖濕地保護(hù)地方立法中若干新制度展望洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)中的利益沖突，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，在濕地資源保護(hù)與利用問題上，存在著特定的權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)利益和不特定的權(quán)利人的生態(tài)利益之間的沖突；第二，在濕地資源的開發(fā)利用問題上，由于濕地的權(quán)屬不清晰，導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)利益主體之

14、間的利益沖突；第三，由于生態(tài)利益具有外部性，導(dǎo)致生態(tài)利益實(shí)現(xiàn)過程中存在社區(qū)局部利益與社會(huì)整體利益之間的沖突，或者說公共利益與私人利益之間的沖突；第四，由于分部門管理濕地資源的行政管理體制違背了生態(tài)系統(tǒng)管理的客觀規(guī)律，導(dǎo)致享有不同利益的行政管理部門之間的部門利益沖突。完善洞庭湖濕地保護(hù)地方立法，應(yīng)當(dāng)圍繞解決上述沖突為核心。只有合理地建立利益沖突解決機(jī)制，才有可能提高洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)的整體水平。為了使?jié)竦厣锒鄻有员Ｗo(hù)與資源可持續(xù)利用得到和諧協(xié)調(diào)的發(fā)展，需要在整個(gè)洞庭湖濕地區(qū)域設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)的濕地生物多樣性保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使?jié)竦刭Y源管理權(quán)和綜合執(zhí)法權(quán)，并通過社區(qū)共管、公眾參與和

15、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)绒k法協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)中的各種利益沖突。（一）完善濕地生物多樣性保護(hù)管理體制濕地生物多樣性保護(hù)管理，實(shí)際上就是濕地生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理，是綜合管理濕地、水和水生動(dòng)植物資源，公平地促進(jìn)濕地資源保護(hù)與可持續(xù)利用的管理方略。運(yùn)用濕地生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行濕地生物多樣性保護(hù)管理，有助于實(shí)現(xiàn)生物多樣性公約提出的保護(hù)、可持續(xù)利用、公平和公正地分享基因資源的利用所帶來的利益等三個(gè)目標(biāo)之間的平衡。洞庭湖的開發(fā)、治理與生物多樣性保護(hù)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到眾多的行政管理部門，也關(guān)系到洞庭湖區(qū)的多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。各部門協(xié)調(diào)配合程度的好壞，直接影響著洞庭湖開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)后果。洞庭湖濕地保護(hù)牽涉到多

16、個(gè)部門和地區(qū)，各部門和地方政府出于自身利益的考慮，在管理過程中存在著職責(zé)交叉，經(jīng)常會(huì)形成管理的混亂局面或者管理的死角地帶。在對自然資源的開發(fā)利用方面，部門或地方的土地利用規(guī)劃往往不能很好地服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益，常常有急功近利的經(jīng)濟(jì)行為，導(dǎo)致濕地資源的過度開發(fā)利用，造成濕地生態(tài)環(huán)境的破壞。長期以來，洞庭湖地區(qū)還沒有建立起統(tǒng)一的行政管理體制和相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，條塊分割，部門分割，各自為政。由于歷史、自然及人為因素的影響，洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境日益惡化，洪水調(diào)蓄功能減退、水源水質(zhì)污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞嚴(yán)重、生物種群明顯減少。這些問題，必須通過綜合運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行生物多樣性保護(hù)管理，才能得到解決。為

17、使洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范得到貫徹和落實(shí)，必須打破條塊分割、各自為政的局面，建立一個(gè)綜合、協(xié)調(diào)、有效的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地和各部門的行動(dòng)，保障整個(gè)洞庭湖濕，地區(qū)域的生物多樣性保護(hù)工作有序進(jìn)行。湖南各界已開始關(guān)注洞庭湖的綜合治理問題。如何對洞庭湖濕地資源進(jìn)行綜合管理和統(tǒng)一管理，已經(jīng)成為湖南省立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)密切關(guān)注的議題。2007年1月28日下午4時(shí)許，由岳陽代表團(tuán)代表陳志剛領(lǐng)銜、12名代表附議的關(guān)于制定（洞庭湖管理?xiàng)l例的議案提交給省十屆人大五次會(huì)議議案組。這份編號(hào)為“001號(hào)”的議案，引起了湖南省各界人士的強(qiáng)烈關(guān)注。2007年6月，湖南省成立了洞庭湖濕地管理委員會(huì)。將來無論是制

18、定洞庭湖管理?xiàng)l例還是修訂湖南省濕地保護(hù)條例，均應(yīng)考慮設(shè)置“濕地生物多樣性保護(hù)管理”專章，集中規(guī)定濕地生物多樣性保護(hù)管理的目標(biāo)、原則和措施，在地方立法中確立一個(gè)綜合、協(xié)調(diào)、有效的濕地保護(hù)管理體制。（二）確立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制洞庭湖濕地保護(hù)涉及到各方利益格局的調(diào)整，關(guān)系復(fù)雜，矛盾重重。由于濕地資源是由各種不同權(quán)屬的自然要素構(gòu)成的，對濕地資源開發(fā)利用活動(dòng)的限制或者禁止，會(huì)導(dǎo)致對濕地資源的使用價(jià)值的損失和濕地所有權(quán)、使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失。如果這些財(cái)產(chǎn)利益的損失全部由權(quán)利人個(gè)人承擔(dān)，顯然是不公平的。必須依靠完善的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行規(guī)范管理。根據(jù)洞庭湖濕地生物多樣性保護(hù)的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)在湖南省濕地保

19、護(hù)條例中設(shè)置“濕地生態(tài)效益補(bǔ)償”專章，在整個(gè)湖南省的濕地保護(hù)工作中統(tǒng)一建立起濕地生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合國家的“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”政策和地方的洞庭湖濕地區(qū)域的禁漁、休漁措施，由湖南省人民政府根據(jù)湖南省濕地保護(hù)條例制定洞庭湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償辦法，在整個(gè)洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)域全面實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，有利于促進(jìn)東洞庭湖濕地社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，有利于發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)?xùn)|洞庭湖濕地自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)居民生物多樣性保護(hù)的積極性，引導(dǎo)東洞庭湖濕地所在地的地方政府和社區(qū)積極主動(dòng)地進(jìn)行工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，鼓勵(lì)多方面參與東洞庭湖濕地生物

20、多樣性保護(hù)，爭取多渠道、多方面的資金和技術(shù)投入，確保洞庭湖濕地生態(tài)服務(wù)功能不受到新的人為因素的影響，鞏固和強(qiáng)化“退田還湖、平垸行洪和移民建鎮(zhèn)”成果，有效遏制對野生水生動(dòng)物的酷捕濫撈行為，切實(shí)保護(hù)珍稀野生水生動(dòng)植物和鳥類的棲息地，從而建立起基于生態(tài)系統(tǒng)方法的濕地生物多樣性保護(hù)管理模式。（三）完善濕地生態(tài)效益補(bǔ)償措施1確立濕地征收制度和濕地地役權(quán)合同補(bǔ)償制度。在濕地資源權(quán)利問題上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守物權(quán)法的規(guī)定，將濕地生物多樣性保護(hù)作為公共利益考慮，基于生物多樣性保護(hù)的考慮而建立的濕地自然保護(hù)區(qū)的土地，應(yīng)當(dāng)是國有土地。對于納入濕地自然保護(hù)區(qū)的范圍的集體所有的濕地，則應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，將濕地自然保

21、護(hù)區(qū)內(nèi)需要進(jìn)行封閉管理的核心區(qū)的集體土地全部由國家進(jìn)行征收。對于不需要進(jìn)行封閉管理的緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的集體土地，則應(yīng)當(dāng)由地方政府或者由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)代表政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立地役權(quán)合同，在對納入濕地自然保護(hù)區(qū)的集體所有的濕地采取限制利用措施的同時(shí)，通過濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)霓k法抵銷生物多樣性保護(hù)對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益所造成的損失。2保障洞庭湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來源。確保濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金來源渠道的暢通，是實(shí)施洞庭湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)和前提。洞庭湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來源，主要可以通過以下幾種渠道解決：（1）國家財(cái)政撥款。國家財(cái)政撥款應(yīng)當(dāng)是洞庭湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要來源。生態(tài)利益是全社會(huì)的公共利益，其代表是中央及各級地方人民政府。政府理應(yīng)通過財(cái)政支付的方式來實(shí)施濕