試論甘肅省村民自治的困境分析

1、試論甘肅省村民自治的困境分析論文摘要 村民自治是在家庭承包制給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的同時(shí)，以村民自治體制賦予農(nóng)民政治自主權(quán)，新的歷史條件下對(duì)農(nóng)村進(jìn)行整合和再組織的一種民主化治理方式，創(chuàng)造了國(guó)家與社會(huì)分權(quán)治理的一種新范式。甘肅省的村民自治自實(shí)施以來(lái)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治建設(shè)等方面起到了巨大的促進(jìn)作用，激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是在不斷變化的新形勢(shì)下，它也面臨著很多困境和挑戰(zhàn)。論文關(guān)鍵詞 甘肅省 村民自治 村民自組織村民自治作為一種中國(guó)農(nóng)民自創(chuàng)，國(guó)家賦權(quán)的基層治理模式在中國(guó)已推行了近30年，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治等方面建設(shè)起到了巨大的促進(jìn)作用，激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情，維護(hù)了

2、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是在不斷變化的新形勢(shì)下，甘肅省的村民自治也面臨著很多困境和挑戰(zhàn)。一、甘肅省村民自治的現(xiàn)實(shí)分析（一）由于現(xiàn)有的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制落后于現(xiàn)實(shí)需要使村民自治的發(fā)展空間受到擠壓政府行政管理與農(nóng)村村民自治之間的關(guān)系是村民自治生長(zhǎng)發(fā)展最重要的變量因素。作為村民自治載體的村委會(huì)的行政化傾向愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現(xiàn)。近些年甘肅省村民自治出現(xiàn)了依法選舉操作難，集體事業(yè)創(chuàng)辦難，民主管理實(shí)現(xiàn)難，鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)難，村規(guī)民約實(shí)施難和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難等一系列問(wèn)題，使村民自治功能弱化，村民自治不僅難以維護(hù)農(nóng)民的利益，而且其自身的成長(zhǎng)空間也愈來(lái)愈小。雖然從立法上看，村民自治否定了鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間的行政隸

3、屬關(guān)系，但實(shí)際運(yùn)行中，不僅農(nóng)村基層黨組織與村委會(huì)、國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間有沖突，村委會(huì)的自治權(quán)與農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之間的也存在沖突。但以代表國(guó)家權(quán)力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握著農(nóng)村社會(huì)最主要權(quán)力資源，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著決定性的作用，控制著和主導(dǎo)著農(nóng)村的發(fā)展。例如在甘肅東南部一些地區(qū)，由于基層政府的資源配置權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張，不僅操縱村委會(huì)選舉，而且直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，強(qiáng)制征地建新居，導(dǎo)致國(guó)家投向新農(nóng)村建設(shè)的大量財(cái)力、物力，相當(dāng)部分用于各級(jí)地方政府的形象工程上，并沒(méi)有變成農(nóng)民最需要、最緊迫的公共產(chǎn)品。農(nóng)村政治制度化建設(shè)落后于現(xiàn)實(shí)需求，極大地影響了村民自治體

4、制的績(jī)效和發(fā)展空間。（二）村民自治中自治權(quán)異化現(xiàn)象嚴(yán)重致使村委會(huì)的自治平臺(tái)作用不能很好發(fā)揮現(xiàn)有的村莊社會(huì)中村委會(huì)把持權(quán)力、凌駕于普通村民之上，村民社會(huì)位于底層，不能很好地表達(dá)自己的聲音。村委會(huì)作為自治組織實(shí)際已將村民自治演化為村干部自治。鄉(xiāng)村干部整體綜合素質(zhì)較低及激勵(lì)機(jī)制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，并在與民爭(zhēng)利時(shí)采取許多非法的失范行為。甘肅省農(nóng)村財(cái)務(wù)每隔四五年，要進(jìn)行一次運(yùn)動(dòng)式的清理整頓，一些村長(zhǎng)期不開村民會(huì)議，村規(guī)民約帶有嚴(yán)重的家長(zhǎng)制色彩，村級(jí)財(cái)務(wù)管理一度陷入“亂了清、清了又亂”的怪圈，村干部腐敗也是前仆后繼。如從2001年開始，蘭海高速公路和蘭武鐵路二線

5、建設(shè)在西固區(qū)河口村征地補(bǔ)償款共為1556萬(wàn)余元，發(fā)到村民手中的為1135萬(wàn)余元，其他420余萬(wàn)元資金支出存在問(wèn)題。2000年至2001年，在g312線界古段路外完善工程施工過(guò)程中，原天?？h某村委會(huì)主任將應(yīng)支付給參與施工村民的工資款61萬(wàn)元據(jù)為已有。村委會(huì)權(quán)力行使異化導(dǎo)致干群矛盾突出，有的甚至造成村民集體、越級(jí)上訪，釀成群體性事件，因村官腐敗所引發(fā)的群眾上訪舉報(bào)，占到了總量的70以上，影響農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序。使村維護(hù)自治平臺(tái)作用不能有效發(fā)揮。（三）村民自治組織缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致村民自治運(yùn)作困難由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，村集體財(cái)產(chǎn)的貧乏致使村委會(huì)的服務(wù)功能弱化，使村莊自治組織的發(fā)展缺少經(jīng)濟(jì)土壤。實(shí)

6、行稅費(fèi)改革以后，村集體失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，沒(méi)有辦法向農(nóng)村提供應(yīng)有的公共產(chǎn)品服務(wù)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力，從而導(dǎo)致一些農(nóng)村公共事務(wù)出現(xiàn)癱瘓停滯的狀況，靠國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)不能填補(bǔ)村級(jí)財(cái)務(wù)的缺口。微薄的工資，無(wú)法調(diào)動(dòng)村委會(huì)成員的工作熱情和積極性，村民自治的民主議事活動(dòng)不得不減少，村民的政治參與也就越來(lái)越缺乏動(dòng)力。由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致村民自治運(yùn)作困難。隨著鄉(xiāng)村城市化的步伐加快，農(nóng)民大量涌入城市，農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力大大減少。這些年甘肅省一些地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，村落衰敗，僅有老弱婦孺留守村落，空巢

7、村現(xiàn)象十分嚴(yán)重。農(nóng)村精英的大量流失使得村民自治主體力量日漸萎縮，給村民自治帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)：降低了村委會(huì)選舉的質(zhì)量，村級(jí)組織后備人才空虛。（四）傳統(tǒng)政治文化導(dǎo)致社會(huì)自治習(xí)慣與能力的缺失，村莊自組織發(fā)育遲緩村民委員會(huì)為村民自治提供了制度性的自治平臺(tái)，需要農(nóng)民組織化參與。傳統(tǒng)的政治文化和行政思想經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的宣傳實(shí)踐，早已為廣大民眾和官員所接受，并不斷外化為人們的政治與行政實(shí)踐。農(nóng)村的人民公社組織實(shí)際上是國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)中的派出機(jī)構(gòu)，管理著農(nóng)民生活的方方面面，政府對(duì)社會(huì)和個(gè)人事務(wù)越俎代庖，形成了農(nóng)民個(gè)體對(duì)公社組織對(duì)國(guó)家的高度依賴，致使社會(huì)的活力、自組織能力日趨衰落。甘肅省的草根志愿組織雖然有了初步的發(fā)展

8、，但主要集中于灌溉用水、文體娛樂(lè)等方面，國(guó)際上一些機(jī)構(gòu)的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目都希望繞開村委會(huì)建立自己的社會(huì)管理組織，借助村民自組織的力量來(lái)實(shí)施。例如，世界銀行在中國(guó)的項(xiàng)目區(qū)建立用水者協(xié)會(huì)時(shí)，其原則之一就是“協(xié)會(huì)必須是農(nóng)民自己的組織”。由于民間自治組織的短缺，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)難以滿足日益增多的農(nóng)民社會(huì)化服務(wù)要求，甘肅省的部分鄉(xiāng)村宗族組織重新抬頭，背離了村民自治精神。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中孕育和成長(zhǎng)起來(lái)的傳統(tǒng)依附性政治文化始終是阻礙村民自治發(fā)展的無(wú)形障礙。（五）農(nóng)村公民自身素質(zhì)制約了村民自治的發(fā)展廣大農(nóng)民是村民自治的主體，其素質(zhì)的高低和自治能力直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展滯后，農(nóng)村公民政治

9、素質(zhì)普遍較低，不僅一些基層干部權(quán)力欲膨脹，喜歡為民做主，作為治理精英的村組干部思想守舊，權(quán)大于法的觀念根深蒂固，有些干部對(duì)于一些涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，依然要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府。廣大村民重禮俗輕法制，民主法律意識(shí)淡薄，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的越位行使和村干部的腐敗習(xí)以為常，不主動(dòng)維護(hù)甚至放棄了自己的民主權(quán)利，導(dǎo)致村民自治中四個(gè)民主流于形式。二、甘肅省村民自治走出困境的對(duì)策思考（一）發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為村民自治提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)土壤村民自治的發(fā)展和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況相互制約。如果沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企圖孤立地通過(guò)村民自治解決一切農(nóng)村問(wèn)題也是不可能的，那只不過(guò)是一廂情愿的幻想。實(shí)踐證明，只有雄厚的集體經(jīng)濟(jì)

10、力量才能為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐，而集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，就愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，使利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。由此可見，村集體經(jīng)濟(jì)是制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，要搞好村民自治，首先必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)業(yè)勞動(dòng)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，培育農(nóng)村市場(chǎng)體系，從而增強(qiáng)村委會(huì)的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。當(dāng)然，對(duì)于甘肅省確實(shí)還有不少貧困地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)一時(shí)還難以發(fā)展起來(lái)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予必要的投入，加大政府對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的手段，發(fā)展各地經(jīng)濟(jì)，激活社會(huì)資金，解決鄉(xiāng)村財(cái)政問(wèn)題，為這些地區(qū)的村

11、民自治提供起碼的物質(zhì)基礎(chǔ)。（二）完善相關(guān)制度，為村民自治提供制度保障一是要完善對(duì)權(quán)力進(jìn)行相互制約的制度，如在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村，建立監(jiān)督委員會(huì)或監(jiān)督小組，形成對(duì)村級(jí)權(quán)力進(jìn)行制約的機(jī)制。二是完善財(cái)務(wù)監(jiān)督制度及控制機(jī)制，提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理的民主化、規(guī)范化程度。對(duì)于甘肅省正在推行中的“村帳鄉(xiāng)計(jì)”制度可以進(jìn)一步完善，從源頭上遏制村干部可能產(chǎn)生的腐敗行為。三是完善民眾廣泛參與的制度。包括村務(wù)會(huì)主任的選舉可以吸收外來(lái)務(wù)工人員，可以吸收行政人員。四是完善村民自治的保障制度。將村民自治的經(jīng)費(fèi)法制化，主要通過(guò)國(guó)家財(cái)政提供。五是完善健全村民自治的評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容：村民參選率的高低、村委會(huì)干部的素質(zhì)包

12、括文化教育程度、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式和實(shí)效、村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)、文化、教育、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、環(huán)境等指標(biāo)體系。（三）發(fā)展村民組織，優(yōu)化民主載體，為村民自治提供組織動(dòng)力村委會(huì)的自治平臺(tái)作用不能很好發(fā)揮，問(wèn)題不單是上級(jí)政府自上而下越權(quán)及村委會(huì)干部自身的敗德行為的結(jié)果，還與社會(huì)底層沒(méi)有自下而上與之抗衡的力量有關(guān)。農(nóng)民只有通過(guò)組織或參加新型的經(jīng)濟(jì)合作組織，在農(nóng)村形成了新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力，學(xué)會(huì)和掌握依法自治，增強(qiáng)他們的利益表達(dá)和參與權(quán)力決策的能力，才能有效抵制不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)?，F(xiàn)階段村委會(huì)作為農(nóng)村的群眾自治組織要切實(shí)成為民主協(xié)商，解決矛盾，協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同發(fā)展的自治組織和場(chǎng)所，同時(shí)還要為其他

13、組織的成長(zhǎng)提供空間，如可以將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)等?？傊r(nóng)村社會(huì)將最終完成從身份到契約的過(guò)渡，村民自治將煥發(fā)出它應(yīng)有的生機(jī)和活力。c29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af95ad9c91afe4ced1b6c8795

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