現(xiàn)代城市必須強(qiáng)化應(yīng)急管理

1、現(xiàn)代城市必需強(qiáng)化應(yīng)急管理 現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流淌性強(qiáng)、人際交往頻繁等特點(diǎn)。一旦發(fā)生城市災(zāi)難及重大公共危害大事，不僅會危及本市市民生命財(cái)政平安，帶來較其他地區(qū)更為嚴(yán)峻的后果，還往往波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)更具超前性，走在其他區(qū)域前面。 一、城市應(yīng)急問題：一個(gè)繞不開的話題 城市應(yīng)急問題，既是一個(gè)早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個(gè)具有嶄新社會內(nèi)涵的新問題。說是老問題，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災(zāi)報(bào)告的規(guī)定，唐律疏議云：諸見火起，應(yīng)告不告，應(yīng)救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）。即凡發(fā)覺起火者，均應(yīng)報(bào)警并與火場四周人員共同撲救；

2、假如發(fā)覺起火而不報(bào)告不撲救，則應(yīng)治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還消逝了潛火隊(duì)這種相當(dāng)于今日的消防警察的特地力氣和軍巡輔這類專司消防的機(jī)構(gòu)。以后，在洪災(zāi)、地震等災(zāi)難應(yīng)急方面，都有大量探究。說是新問題，意謂現(xiàn)代意義上的城市應(yīng)急管理，是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特殊是核電技術(shù)、生物技術(shù)消逝之后的事情。一方面，在科學(xué)技術(shù)推動下，人類防范災(zāi)難的措施、手段日益進(jìn)步，對火災(zāi)、洪水、地震、臺風(fēng)這樣一些災(zāi)難，實(shí)行了很多防范和應(yīng)急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學(xué)技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N集中、危急物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾生疏的人類危害甚至生命威逼，從

3、而成為城市應(yīng)急的新領(lǐng)域。對此，包括中國在內(nèi)的世界很多國家，都在樂觀探究新的應(yīng)對措施。比如，在核輻射事故應(yīng)急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特殊是iaea，實(shí)行了有力措施救濟(jì)前蘇聯(lián)；各核電國家樂觀地吸取教訓(xùn)，檢討并改善自己的應(yīng)急方案和應(yīng)急預(yù)備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設(shè)施和核電站的應(yīng)急方案和應(yīng)急預(yù)備作了全面檢查，實(shí)行很多措施加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急工作，如中國核工業(yè)集團(tuán)公司在中國核輻射防護(hù)爭辯院設(shè)立了輻射事故應(yīng)急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團(tuán)公司的輻射事故應(yīng)急技術(shù)后援組織。1993年國務(wù)院出臺了核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例。在化學(xué)事故

4、應(yīng)急方面，近年來，我國也逐步實(shí)行了一些措施，化工部于1997年發(fā)出關(guān)于實(shí)施化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案，加強(qiáng)重大化學(xué)危急源管理的通知，國家化學(xué)品登記注冊中心和國際化學(xué)品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于在北京進(jìn)行了化學(xué)事故應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)協(xié)議簽字議式。在?。ǘ荆┮邞?yīng)急方面，我國已于1989年頒布了中華人民共和國傳染病防治法和突發(fā)公共衛(wèi)生大事應(yīng)急條例，在當(dāng)前抗擊非典的斗爭中起著格外重要的作用。一些地方政府，如江西省于本建立了全國危機(jī)管理中心，指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)斗在內(nèi)的全部危機(jī)。國外的閱歷對國家應(yīng)急體系和城市區(qū)域的應(yīng)急體系建設(shè)無不具有借鑒意義。應(yīng)當(dāng)說，外國的這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急管理部門，它把全部級別和全部

5、類型的應(yīng)急工作總攬起來，統(tǒng)籌爭辯和分析，然后作出各種預(yù)案。在中國，目前雖然已消逝多種專業(yè)性應(yīng)急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應(yīng)急技術(shù)支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，僅從一個(gè)方面履行應(yīng)急職責(zé)，無法突破部門限制，而且這些機(jī)構(gòu)大都擔(dān)負(fù)著應(yīng)急處理以外的其他職責(zé)，所以，每當(dāng)災(zāi)難事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織力氣和應(yīng)急處理權(quán)力都顯得特殊有限。平常，它們很難拿出跨越自身業(yè)務(wù)范圍的災(zāi)難應(yīng)急處理預(yù)案。這是一方面。另一方面，從中心到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應(yīng)急職能的機(jī)構(gòu)，但是，這些機(jī)構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫穿，即不能在運(yùn)作層面上形成聯(lián)系親熱的網(wǎng)狀系統(tǒng)。

6、假如說，此種狀況，對于像洪災(zāi)、火災(zāi)、地震以及空難、火車巔覆等不易集中或集中的災(zāi)難來說，還能牽強(qiáng)應(yīng)付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強(qiáng)的病疫和有毒物質(zhì)遺失、危急物種侵入等災(zāi)難，就難以適應(yīng)了。從非典消逝到集中的過程，我們看到了在一個(gè)城市發(fā)覺首例患者，其他城市不能作出快速反應(yīng)的現(xiàn)象。這是傳染病應(yīng)急系統(tǒng)橫向貫穿不夠、靈敏度不高的表現(xiàn)。同時(shí)，我們還看到，在抗擊非典的斗爭中，各級政府都成立防治非典領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮中心，并由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任小組或中心負(fù)責(zé)人。這既說明政府對人民群眾的身體健康和生命平安的高度重視與負(fù)責(zé)，也說明現(xiàn)有的專業(yè)機(jī)構(gòu)疾病預(yù)防把握中心缺乏組織協(xié)調(diào)各方面力氣的權(quán)威，成立這種小組可以對已有應(yīng)急

7、處理系統(tǒng)的缺陷起到彌補(bǔ)作用，也能更好地發(fā)揮已有應(yīng)急處理系統(tǒng)的作用。這樣，實(shí)際上形成了一個(gè)臨時(shí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)的特地網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)的效力是不行否認(rèn)的。但是，它照舊存在明顯的缺陷。由于它是在災(zāi)難發(fā)生時(shí)臨時(shí)組建，所以，很多應(yīng)在災(zāi)難發(fā)生前做好的日常預(yù)備工作，諸如應(yīng)急資金籌措、應(yīng)急人力資源管理、應(yīng)急人才培育、應(yīng)急演練、應(yīng)急學(xué)問普及、災(zāi)難保險(xiǎn)以及跨部門行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案的制定，都難以保證。實(shí)踐告知我們，真正靈敏、高效的應(yīng)急系統(tǒng)必需具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場處理的權(quán)威和力氣；網(wǎng)絡(luò)是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫穿的；不是臨時(shí)搭建而是常設(shè)性的。依據(jù)這些要求建設(shè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，可以有三種模式：一種是，綜合性

8、應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)，即：由政府設(shè)立一個(gè)綜合性應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)，像美國的聯(lián)邦應(yīng)急管理局和韓國的中心災(zāi)難對策部那樣的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作；各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)負(fù)責(zé)現(xiàn)場應(yīng)急處理事宜。另一種是，應(yīng)急指揮系統(tǒng)（常設(shè)）+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)，即政府常設(shè)一個(gè)災(zāi)難應(yīng)急處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)難處理工作，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，平常與各部門及應(yīng)急大事顧問團(tuán)（可以由各行業(yè)專家兼職）保持親熱聯(lián)系，收集信息，爭辯制定預(yù)案；一旦災(zāi)難發(fā)生，快速與相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)共同拿出可供領(lǐng)導(dǎo)小組爭辯的參考意見。還可在災(zāi)難發(fā)生時(shí)，設(shè)立

9、應(yīng)急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應(yīng)由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)。現(xiàn)在廣州、上海的城市應(yīng)急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結(jié)合起來，形成應(yīng)急指揮系統(tǒng)+綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應(yīng)、高效運(yùn)作為目標(biāo)。三、還須建立和完善城市公共應(yīng)急機(jī)制 城市應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是應(yīng)急機(jī)制建設(shè)?？茖W(xué)的社會公共應(yīng)急機(jī)制，不但能應(yīng)急系統(tǒng)更好地發(fā)揮作用，而且能使公眾應(yīng)急行為更加自覺和有序，從而產(chǎn)生巨大的協(xié)同效應(yīng)。建立和完善公共應(yīng)急機(jī)制，應(yīng)突出以下幾個(gè)重點(diǎn)： 首先，要建立和完善城市公共應(yīng)急的法治機(jī)制。經(jīng)過20多年的法制改革和進(jìn)展，我國公共應(yīng)急法制已有確定基礎(chǔ)，但還遠(yuǎn)不

10、完善，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。以這次抗擊非典為例，疫情暴發(fā)后，黨中心、國務(wù)院堅(jiān)決決策，冷靜應(yīng)對，實(shí)行一系列樂觀有效的措施遏制疫情集中，中心領(lǐng)導(dǎo)親臨抗擊非典一線，國家將非典列為法定傳染病，并納入中華人民共和國傳染病防治法進(jìn)行規(guī)范和管理，同時(shí)公布施行突發(fā)公共衛(wèi)生大事應(yīng)急條例；政府各部門也依據(jù)法律授權(quán)，實(shí)行了一系列相應(yīng)措施，使抗擊非典的戰(zhàn)斗舉國開放。但是，由于非典是新發(fā)傳染病，過去未曾經(jīng)受，有關(guān)公共衛(wèi)生緊急法律制度就凸顯缺陷：一方面現(xiàn)行法律尚不健全，需要充實(shí)完善的地方頗多；另一方面，已有法制在一些地方執(zhí)行不到位。因此，必需建立政府應(yīng)急大事處理的法律機(jī)制，提高政府應(yīng)急處置力氣；尤其對加大政府部門協(xié)調(diào)、組織

11、機(jī)制落實(shí)、人財(cái)物調(diào)撥的力度等，要有明確的法律規(guī)定。要通過完善公共應(yīng)急法律規(guī)范來維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)?shù)南鄳?yīng)權(quán)利和義務(wù)，使公民權(quán)利如生存權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)獲得更有效的法律疼惜，使公共權(quán)力特殊是行政權(quán)力能夠更有效的依法行使，一句話，要使應(yīng)急舉措遵循法制，且得到法律保障。 其次，要建立和完善城市公共應(yīng)急的政策機(jī)制。這是政府加強(qiáng)應(yīng)急管理、健全應(yīng)急機(jī)制的重要內(nèi)容。20世紀(jì)90年月是國際減災(zāi)十年，防災(zāi)與減災(zāi)已成為世界各國應(yīng)急政策的主要內(nèi)容，所以，這些年各國雖然患病過如此多的自然災(zāi)難和重大突發(fā)大事，但世界還是保持了總體平穩(wěn)。總結(jié)中國和世界應(yīng)急政策的閱歷，有

12、幾個(gè)要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)把握：一是要著眼于事發(fā)前的預(yù)備。俗話說有備無患，雖然對于難以預(yù)料自然災(zāi)難和重大突發(fā)大事，很難做到完全無患，但有備或無備結(jié)果大不一樣。防范于未然，往往可以使災(zāi)難減緩，使重大突發(fā)大事可能帶來的危害減輕，可以削減或消退因?yàn)?zāi)難、事故帶來的人身、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的損失。在應(yīng)急政策上，美國特殊留意對災(zāi)難與突發(fā)大事的預(yù)防。二是要體現(xiàn)政府救助、社會救助和受災(zāi)者自救的相結(jié)合的原則。在美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急政策主要體現(xiàn)為政府救助為主的原則，但中國國情不同，我們國家不僅財(cái)力有限，而且有一方有難，八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)和民族精神。長期以來，依靠這種宏大的精神，已經(jīng)戰(zhàn)勝和正在戰(zhàn)勝諸如特大火災(zāi)、洪災(zāi)、地震、非典等

13、一次又一次自然災(zāi)難和重大突發(fā)大事。所以，政策原則不能丟。三是要有激勵和約束力度。在這方面，我們國家積累了豐富閱歷，比如，對抗洪英雄、抗擊非典的白衣戰(zhàn)士，不僅大力宣揚(yáng)表彰他們可歌可泣的事跡，還在政策上明確規(guī)定，其子女招工、參軍、上學(xué)等優(yōu)先錄用，而對于在應(yīng)急工作中有違紀(jì)行為者，都要從重從嚴(yán)從速查處。在這次抗非斗爭中，對個(gè)別工作馬虎、玩忽職守的領(lǐng)導(dǎo)干部就堅(jiān)決地進(jìn)行了嚴(yán)峻處理。這種獎懲分明的政策對于增加國家公職人員特殊是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感，很有作用。 再次，要建立和完善城市公共應(yīng)急的保障機(jī)制。巧婦難為無未之炊，應(yīng)急工作離不開資金和物資的保障。物資也可用資金換取，所以說到底，還是要有錢。那么，受災(zāi)社區(qū)和受

14、災(zāi)者的錢從何而來？一種方式是實(shí)施災(zāi)難保險(xiǎn)。在美國，主要是通過聯(lián)邦和州財(cái)政資助，實(shí)行全部災(zāi)難保險(xiǎn)。在我們國家，災(zāi)難保險(xiǎn)制度也已實(shí)行。在抗非過程中，中心明確要求保險(xiǎn)部門把非典列入災(zāi)險(xiǎn)范圍，并快速理賠。作為城市政府的領(lǐng)導(dǎo)者，確定要看到災(zāi)難保險(xiǎn)對人民群眾在災(zāi)后快速恢復(fù)生產(chǎn)生活、維護(hù)災(zāi)后社會秩序的重要工作，樂觀組織災(zāi)難保險(xiǎn)，以此分解國家在災(zāi)后重建中的經(jīng)濟(jì)壓力。另一種方式是，建立政府應(yīng)急基金和由政府臨時(shí)增撥應(yīng)急經(jīng)費(fèi)。接受這種方法，無論對于加強(qiáng)宏觀把握還是對解決現(xiàn)場應(yīng)急處理的資金困難，都比較有效。城市政府每年應(yīng)從本級財(cái)政收入中拿出確定數(shù)量的資金充實(shí)政府應(yīng)急基金，以確保應(yīng)急需要，避開因政府財(cái)政乏力而給人民群眾和國家造成更嚴(yán)峻的