構(gòu)筑基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系的設(shè)想

1、構(gòu)筑基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系的設(shè)想 一、基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀及問題 財(cái)政收回原中國(guó)建設(shè)銀行代行的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能后，財(cái)政部門根據(jù)基建財(cái)務(wù)管理涉及領(lǐng)域?qū)?、政策性?qiáng)、技術(shù)要求高、延伸面寬的特點(diǎn)，結(jié)合本身熟悉財(cái)務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)，在增強(qiáng)基建領(lǐng)域的宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化基建財(cái)務(wù)管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建設(shè)經(jīng)營(yíng)性資金管理辦法，改變了過(guò)去以計(jì)劃代預(yù)算的辦法，簡(jiǎn)化了資金撥付程序，強(qiáng)化預(yù)算約束等。各有關(guān)主管部門也積極加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理，努力降低建設(shè)成本，提高投資效益，認(rèn)真做好國(guó)有建設(shè)單位年度財(cái)務(wù)決算的編審工作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。目前，財(cái)政部門暫按預(yù)算級(jí)次實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理基建投資和財(cái)務(wù)，其中中央

2、級(jí)財(cái)政投資項(xiàng)目的資金委托項(xiàng)目所在地的經(jīng)辦建設(shè)銀行辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，其財(cái)務(wù)監(jiān)督管理由財(cái)政部駐各地的專員辦事處負(fù)責(zé)，地方投資的建設(shè)項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)管理，由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)。在各級(jí)財(cái)政部門的努力下，基本實(shí)現(xiàn)了基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能、業(yè)務(wù)管理工作運(yùn)轉(zhuǎn)的平穩(wěn)過(guò)渡。但是目前的管理體系同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相比還有相當(dāng)?shù)牟罹?，還有許多待完善的地方。財(cái)政基建財(cái)務(wù)管理工作在某些方面滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，突出表現(xiàn)在投資領(lǐng)域中存在一些問題： 1、新開工項(xiàng)目過(guò)多，投資規(guī)模大。 投資規(guī)模應(yīng)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)控制在國(guó)家財(cái)力所能承受的范圍之內(nèi)。但在現(xiàn)行投資體制下，出于利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)，一些部門和單位，千方百計(jì)上項(xiàng)目，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)

3、模，再加上審批制度不健全，導(dǎo)致新開工項(xiàng)目過(guò)多，甚至有的低水平、重復(fù)性建設(shè)項(xiàng)目也能蒙混過(guò)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991年到1995年，全國(guó)基建投資規(guī)模年均遞增31，超過(guò)同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均遞增12的水平，大大超過(guò)了國(guó)家財(cái)務(wù)所能承受的能力。 2、建設(shè)資金不落實(shí)，投資缺口大。在大上基建項(xiàng)目的同時(shí)， 基建資金不足卻是擺在建設(shè)單位面前的棘手問題。有的基建項(xiàng)目是在資金來(lái)源不落實(shí)的情況下倉(cāng)促上馬的，項(xiàng)目開工后基建資金遲遲不能到位；有的項(xiàng)目則是受建筑材料、設(shè)備價(jià)格、人員工資等市場(chǎng)因素變化，加上建設(shè)期間工期延長(zhǎng)，不可預(yù)料的地質(zhì)、地形等情況，工程建設(shè)所需資金超出預(yù)算的范圍；有的項(xiàng)目一開始就搞“釣魚”工程，釣到多少資金就建多少

4、，釣不到就擺在那里，處于半建半停的狀態(tài)，人為形成“胡子”工程，“半拉子”工程。 3、概預(yù)算審查不嚴(yán)，三超現(xiàn)象嚴(yán)重。投資領(lǐng)域內(nèi)普遍存在“三超”現(xiàn)象，即建設(shè)項(xiàng)目概算超計(jì)劃、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算?！叭爆F(xiàn)象形成主要有以下原因：一是有的建設(shè)項(xiàng)目不是嚴(yán)格按批準(zhǔn)的可行性報(bào)告開展設(shè)計(jì)工作，編制設(shè)計(jì)概算，甚至有的設(shè)計(jì)部門為能多收設(shè)計(jì)費(fèi)人為抬高設(shè)計(jì)概算，使編制的概算一開始就超計(jì)劃；二是人為壓縮概算。有的建設(shè)項(xiàng)目開始申報(bào)時(shí)為能申報(bào)，爭(zhēng)取上項(xiàng)目，或?yàn)闇p輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，人為壓縮概算、預(yù)算，一旦項(xiàng)目批下來(lái)，又把攤子鋪大；三是概預(yù)算審核不嚴(yán)。由于某些管理方面的原因，工程的概預(yù)算審核不嚴(yán)，或是審而不調(diào)，對(duì)有的建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算

5、應(yīng)做調(diào)整的不及時(shí)調(diào)整或不調(diào)整，使實(shí)際施工遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原定的概預(yù)算。 4、基建投資成本高，投資效益差。目前施工管理普遍不嚴(yán)， 施工質(zhì)量差，建設(shè)過(guò)程中損失浪費(fèi)嚴(yán)重，加上基建單位的財(cái)會(huì)人員素質(zhì)低，會(huì)計(jì)核算、成本核算弱化，而伸向建設(shè)工程的收費(fèi)項(xiàng)目越來(lái)越多，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，一個(gè)項(xiàng)目下來(lái)，各項(xiàng)稅費(fèi)開支占總投資的30左右。有的項(xiàng)目的基建資金很大一部分是通過(guò)貸款來(lái)的，投資期的利息負(fù)擔(dān)很重，建設(shè)成本過(guò)高，資產(chǎn)交付生產(chǎn)部門后效益往往不理想，有的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目成了重點(diǎn)浪費(fèi)項(xiàng)目。 5、基建資金分散，財(cái)政可控性差。改革開放以來(lái)， 隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，投資領(lǐng)域出現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金來(lái)源多渠道的局面，其中屬于財(cái)政性

6、的資金但由其它部門、單位掌握和支配的資金越來(lái)越大，相當(dāng)一部分資金脫離了財(cái)政預(yù)算管理的軌道，不少的部門、單位利用自己支配的資金大搞基本建設(shè)，大量的基建資金沒有按照基建程序來(lái)管理，基建資金的源頭失去控制，對(duì)基建投資規(guī)模膨脹起了推波助瀾作用，對(duì)整個(gè)投資計(jì)劃沖擊很大，不僅不利于財(cái)政監(jiān)督，而且分散了有限的財(cái)力，降低基建投資的整體效益。 二、產(chǎn)生問題的根源分析 基建投資領(lǐng)域存在以上各種問題，同我國(guó)現(xiàn)行的投資體制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)未完全建立有著密不可分的聯(lián)系，究其原因主要有五個(gè)方面： 1、投資體制不健全，機(jī)制有缺陷。理論研究和基本建設(shè)實(shí)踐證明，一個(gè)科學(xué)的固定資產(chǎn)投資決策體系要由三個(gè)因素組成：一是行政約束機(jī)制

7、，二是利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，三是風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。這三個(gè)機(jī)制缺一不可。而目前我國(guó)投資體制，應(yīng)該說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒有真正形成，一項(xiàng)投資，在大多數(shù)投資者心目中，僅僅著眼于利益，而不注意風(fēng)險(xiǎn)，因此全國(guó)范圍內(nèi)形成投資沖動(dòng)，爭(zhēng)上項(xiàng)目，造成基建投資規(guī)模膨脹。 2、考核制度不完善，領(lǐng)導(dǎo)工程多。我國(guó)這幾年投資體制改革， 包括目前推行的項(xiàng)目法人責(zé)任制，都只停留在決策后的實(shí)施階段，沒有對(duì)項(xiàng)目決策階段的責(zé)任問題真正涉及到，造成責(zé)任制的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施不對(duì)稱，而且即使有責(zé)任制，也沒有將基本建設(shè)投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)聯(lián)為一體，對(duì)投資的改換往往脫離開對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的改換而單獨(dú)進(jìn)行。由于決策階段責(zé)任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有

8、的領(lǐng)導(dǎo)出于樹政績(jī)、樹形象考慮而盲目決策一些項(xiàng)目，或?yàn)闋?zhēng)取部分上級(jí)資金上了些可行性研究差的項(xiàng)目，資金雖爭(zhēng)取到了一點(diǎn)，但卻給地方財(cái)政帶來(lái)了沉重的包袱，畢竟大部分基建資金須由地方政府籌集，花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力卻難以取得應(yīng)有效果。因此，投資效益的問題在投資領(lǐng)域少有人問津。 3、預(yù)算約束不嚴(yán)，資金到位率差?；A(yù)算是保證投資計(jì)劃按時(shí)、按質(zhì) 、保量完成的重要手段，主要包括基建支出預(yù)算和施工圖預(yù)算。目前投資領(lǐng)域中集中體現(xiàn)為預(yù)算約束不嚴(yán)，基建資金到位難于達(dá)到施工進(jìn)度的要求，其中自籌資金到位不足尤其突出，往往是財(cái)政資金用完以后，項(xiàng)目就停建。不少財(cái)政困難的縣市，財(cái)政基建資金集中在年底一次性撥，造成有的項(xiàng)目建

9、設(shè)資金得不到滿足，而有的項(xiàng)目則資金閑置，財(cái)政宏觀調(diào)控的力度弱，有的縣市財(cái)政對(duì)上級(jí)追加的基建預(yù)算限于財(cái)力被挪用的現(xiàn)象屢見不鮮。在建設(shè)過(guò)程中預(yù)算往往得不到有效執(zhí)行。 4、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，財(cái)務(wù)管理弱化。 財(cái)政收回職能后必須配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，積極開展基建財(cái)務(wù)管理工作。目前的狀況是不少的財(cái)政部門尤其是縣市級(jí)財(cái)政部門人員機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后于管理的需要。以贛州地區(qū)18個(gè)縣市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有8個(gè)縣財(cái)政部門設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)，并且都是與預(yù)算部門合署辦公，其人員由預(yù)算部門的人員兼任。從人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)看，除個(gè)別縣調(diào)入專門人員外，其余的原來(lái)都未涉及工程建設(shè)方面的業(yè)務(wù)；從各縣市開展的工作看，除個(gè)別縣市業(yè)務(wù)開展比較順利外

10、，不少的縣市基建財(cái)務(wù)管理工作僅局限于撥付預(yù)算資金，編報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表，不能有效擔(dān)當(dāng)起管理基建財(cái)務(wù)的職能；從建設(shè)單位看，負(fù)責(zé)基建管理的人員不熟悉基建程序，對(duì)基建會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)核算比較陌生，財(cái)務(wù)管理混亂，有的地方基建財(cái)務(wù)管理工作處于無(wú)人管的狀態(tài)。 5、制度不夠健全，管理不夠規(guī)范。財(cái)政收回職能已有兩年， 但在投資領(lǐng)域中并沒有制定出一套比較規(guī)范、完整的制度，大部分仍沿用當(dāng)時(shí)中國(guó)建設(shè)銀行代行職能的制度，針對(duì)目前的實(shí)際情況，不少的制度已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外一些部門、單位的法規(guī)、文件和財(cái)政有關(guān)法規(guī)、規(guī)定有沖突和矛盾，各主管部門和單位為維護(hù)本部門、本單位的利益各行其是，給管理帶來(lái)很大的難度。各級(jí)財(cái)政部

11、門基建財(cái)務(wù)管理工作，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度指導(dǎo)自己的工作，都處于一種摸索前進(jìn)的過(guò)程，業(yè)務(wù)工作開展被動(dòng)。 三、構(gòu)筑基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系的設(shè)想 財(cái)政部門作為基建財(cái)務(wù)的主管部門，應(yīng)從深化改革入手，加強(qiáng)制度、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，逐步形成以提高投資效益為中心，基建財(cái)務(wù)管理以資金管理為中心，按照“制度辦法統(tǒng)一、管理要求統(tǒng)一、撥款方式統(tǒng)一、會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一”的“四統(tǒng)一”要求，實(shí)行由建設(shè)項(xiàng)目所在地的財(cái)政部門統(tǒng)一管理中央和地方投資建設(shè)項(xiàng)目資金和財(cái)務(wù)，避免機(jī)構(gòu)和管理重復(fù)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系，指導(dǎo)各級(jí)財(cái)政部門基建財(cái)務(wù)管理工作。這一體系主要應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容： 1、規(guī)范財(cái)政職能。建立新的基建財(cái)

12、務(wù)管理體系， 首先是要按建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的要求，規(guī)范財(cái)政管理基建財(cái)務(wù)的職能。根據(jù)基建投資的特點(diǎn)，財(cái)政管理基本建設(shè)的職能應(yīng)包括： 第一，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，參與投資計(jì)劃研究。財(cái)政作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要調(diào)控手段，要通過(guò)管理基本建設(shè)投資，參與投資計(jì)劃研究，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施宏觀調(diào)控職能，一是搞好投資規(guī)?？偭靠刂?；二是要制定好一定時(shí)期的投資重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)政策；三是要制定和實(shí)施政府的投資、融資改革，引導(dǎo)資金按市場(chǎng)的要求優(yōu)化配置；四是立法建制，規(guī)范新的管理模式。 第二，撥付配置基本建設(shè)資金。把有關(guān)的資金配置到基建項(xiàng)目上去。 第三，搞好財(cái)務(wù)管理，包括制定和實(shí)施基本建設(shè)過(guò)程中的財(cái)務(wù)管理制度

13、，確定各種收費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)成本控制，開展效益評(píng)價(jià)。 第四，實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)督管理。包括參與前期研究和招投標(biāo)管理，對(duì)項(xiàng)目工程概預(yù)算、決算進(jìn)行審查，搞好國(guó)有資產(chǎn)移交，對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督。 總之，通過(guò)規(guī)范財(cái)政職能的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的財(cái)政財(cái)務(wù)管理。 2、強(qiáng)化預(yù)算約束。確立新的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系， 必須加強(qiáng)基建預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格按照預(yù)算法的要求辦事。一是要建立計(jì)劃和預(yù)算相結(jié)合的制度。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)同計(jì)劃、城建等部門的協(xié)調(diào)，共同搞好投資計(jì)劃的制訂，防止以計(jì)劃代預(yù)算，重計(jì)劃輕預(yù)算等情況的發(fā)生，切實(shí)建立計(jì)劃和預(yù)算相配合和制約的機(jī)制。二是財(cái)政用于基建的支出要統(tǒng)一口徑，歸口管理

14、，加強(qiáng)監(jiān)督，防止用款單位將單位經(jīng)費(fèi)和建設(shè)費(fèi)用混用，人為造成本部門內(nèi)部多口管理和項(xiàng)目資金來(lái)源復(fù)雜化，逐步向項(xiàng)目預(yù)算過(guò)渡。三是要把其它的基建資金、各專項(xiàng)建設(shè)基金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)投資規(guī)模和投資總量實(shí)施宏觀調(diào)控，保證建設(shè)資金及時(shí)到位，?？顚Ｓ?，在財(cái)務(wù)許可的情況下，按照“保證重點(diǎn)，兼顧一般”的原則，合理確定支出預(yù)算，并對(duì)支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整預(yù)算。 3、嚴(yán)格資金管理。資金管理是財(cái)務(wù)管理的核心， 必須建立統(tǒng)一規(guī)范的資金管理辦法管理基建資金，實(shí)行源頭控制。一是要建立資金審查和專戶存儲(chǔ)制度。凡對(duì)投資資金來(lái)源不落實(shí)，來(lái)源不合理或?qū)僦貜?fù)性、低水平建設(shè)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)協(xié)同有關(guān)部

15、門一起，嚴(yán)格控制，計(jì)劃部門不得下達(dá)投資計(jì)劃，財(cái)政部門不安排預(yù)算，城建部門不發(fā)給開工證。對(duì)末經(jīng)批準(zhǔn)擅自上項(xiàng)目的要按違紀(jì)處理，嚴(yán)格查處?；ㄙY金應(yīng)實(shí)行專戶存儲(chǔ)。按照基建程序管理的要求，對(duì)屬于財(cái)政性的資金必須納入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的“基本建設(shè)資金專戶”，實(shí)行專戶存儲(chǔ)。包括預(yù)算內(nèi)基建撥款、預(yù)算外用于基建的資金、用于基建的各專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、納入財(cái)政預(yù)算管理的專項(xiàng)基金。由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和會(huì)計(jì)核算。其它的基建資金、銀行應(yīng)定期向財(cái)政部門報(bào)送有關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，共同搞好基建資金的管理。二是規(guī)范資金撥付程序。財(cái)政部門應(yīng)制定相應(yīng)的資金撥付辦法來(lái)規(guī)范資金的撥付。建設(shè)單位按規(guī)定的程序每月向財(cái)政部門報(bào)送用款計(jì)劃，請(qǐng)領(lǐng)資

16、金。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的投資計(jì)劃、支出預(yù)算、施工進(jìn)度逐期撥付建設(shè)資金，保證資金及時(shí)足額到位。上級(jí)財(cái)政部門補(bǔ)助下級(jí)財(cái)政的基建資金可采取劃轉(zhuǎn)預(yù)算或劃轉(zhuǎn)資金形式，保證一些財(cái)政困難地方的基建資金及時(shí)到位。三是建立考核和獎(jiǎng)勵(lì)制度，監(jiān)督檢查資金的使用，評(píng)價(jià)建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理。 4、強(qiáng)化項(xiàng)目管理?；?xiàng)目管理是財(cái)務(wù)的重要內(nèi)容， 也是一個(gè)難點(diǎn)，要求的技術(shù)性、專業(yè)性高。針對(duì)財(cái)政部門現(xiàn)有的人員力量，必須建立財(cái)政管理和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理相結(jié)合，以財(cái)政部門委托業(yè)務(wù)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)給中介機(jī)構(gòu)辦理的管理模式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后管理。 事前管理：一是要積極參與項(xiàng)目工程立項(xiàng)、設(shè)計(jì)審查、招投標(biāo)等管理工作，這是實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，

17、加強(qiáng)項(xiàng)目管理，管好用好資金的前提；二是建立項(xiàng)目檔案，掌握一些必備的基礎(chǔ)資料。 事中管理：必須堅(jiān)持“四按”撥款原則保證資金用到實(shí)處。 事后管理：一是檢查工程設(shè)計(jì)、概預(yù)算執(zhí)行情況；二是建立項(xiàng)目跟蹤問效制度；三是建立項(xiàng)目清理制度。工程竣工后，財(cái)政部門應(yīng)積極組織好殘值處理，基建收入上交，包干投資的結(jié)算等工作，不僅可以創(chuàng)造財(cái)政收入，還可以為以后基建撥款提供準(zhǔn)確的參考資料，擴(kuò)大財(cái)政部門管理基建財(cái)務(wù)的社會(huì)影響。 5、完善會(huì)計(jì)制度。實(shí)行新的企業(yè)、事業(yè)財(cái)會(huì)制度后， 基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度怎樣改革，是基建財(cái)務(wù)管理的重大問題。解決這個(gè)問題總的原則是要有利于加強(qiáng)和完善基建財(cái)務(wù)管理。為此，既要保持基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的獨(dú)立性，又要按照新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的原則加快改革步伐。保持目前基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度獨(dú)立性的原因有三：一是基建投資管理體制還未從根本上改變，仍實(shí)行“先有項(xiàng)目，后有企業(yè)”的管理辦法，建設(shè)單位在建設(shè)期間并不進(jìn)行企業(yè)工商登記，沒有注冊(cè)資本，也不是經(jīng)濟(jì)法人；二是目前基建資 金并不是以資本金形式到位的，與一般意義上的企業(yè)會(huì)計(jì)核算有明顯差別；三是基建項(xiàng)目還包括大量的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目難與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度合并。在保持基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度獨(dú)立性的同時(shí)，應(yīng)針對(duì)投資