探究我國政府社會管制改進途徑

1、探究我國政府社會管制改進途徑 摘要：政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。為此，必須完善會性管制的法律體系，健全社會性管制的行為主體，設(shè)置社會性管制的合理目標，構(gòu)建“適度型”社會性管制式，綜合運用強制型和激勵型管制方法，強化安全、健康、環(huán)境管制，實現(xiàn)對管制者的有效管制。 關(guān)鍵詞：政府干預(yù)社會性管制整體改革 政府管制也稱為政府規(guī)制，是市場經(jīng)濟條件下國家干預(yù)政策的重要組成部分，是政府為實現(xiàn)一定的公共政策目標，由具有法律地位的政府管制機構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制按管制性質(zhì)和內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟性管制和社會性管制兩大類。經(jīng)

2、濟性管制“主要是指政府對企業(yè)在價格、產(chǎn)量、進入和退出等方面的決策進行限制。”會性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境及確保教育、文化等社會福利而對社會經(jīng)濟主體各種特定行為進行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。 政府管制體制改革是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的結(jié)合點，而社會性管制改革又是管制革的一大重點。目前我國政府社會性管制改革明顯滯后，社會性管制本身存在不少嚴重問題。當前我國日益加劇的環(huán)境污染問題，禁而不止的煤礦礦難問題，層出不窮的假酒、假藥和有毒食品問題等的存在，反映了我國政府社會性管制職能的缺失和社會性管制能力的不足，不利于社會主義和諧社會的建設(shè)。構(gòu)建和諧社會要求政府轉(zhuǎn)變以GD

3、P為中心、片面追求經(jīng)濟增長速度的傳統(tǒng)做法。把注意力更多地轉(zhuǎn)移到解決國民健康、環(huán)境保護、社會公平等基本問題上來，這些問題都屬于政府社會性管制職能的范疇。這就迫切要求我們加快政府社會性管制改革步伐，完善社會性管制職能政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。在和諧社會構(gòu)建背景下我國政府社會性管制的整體改革，應(yīng)從以下七個方面協(xié)調(diào)推進。 一、完善政府社會性管制的法律體系 政府社會性管制必須以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，法律體系的健全與否直接決定著政府社會性管制職能的有效性。改革開放以來，我國相繼頒布了一系列針對健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領(lǐng)域的社會性管制法律，如中華人民共和國

4、藥品管理法、中華人民共和國大氣污染防治法、中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法、中華人民共和國安全生產(chǎn)法等。應(yīng)當說，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、災(zāi)害防治、文化教育等各方面內(nèi)容的政府社會性管制法律體系。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，還是從政府社會性管制職能的現(xiàn)實需要上看，我國政府社會性管制的法律體系還很不完善，與社會性管制的廣泛性、深人性和重要性不相適應(yīng)。因此，必須堅持修法與立法并重，細化相關(guān)法律條文，建構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)群體，增強法律的懲處力度和可操作性，以完善我國政府社會性管制的法律體系。 完善政府社會性管制的法律體系還有利于

5、增進政府管制的合法性。“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該得到承認?！本褪钦f，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”皖善政府社會性管制的法律體系，依法規(guī)范政府在配置社會資源、控制市場沖突、維護公共秩序、增進社會福利等方面的職能和行為，從而維持和強化社會成員對政府社會性管制的認同和支持，這意味著政府管制合法性基礎(chǔ)的鞏固。因為“合法性的基礎(chǔ)是同意”，即社會公眾認為政府的管理是合法的和公正的。如果“缺乏同意，政府就只能依靠高壓手段。” 二、健全社會性管制的行為主體 管制行為主體狀況，直接決定著社會性管制水平。要完善社會性

6、管制職能，必須健全其行為主體。 第一，構(gòu)建新的社會性管制主體體系。傳統(tǒng)上，政府行政機關(guān)是唯一的管制主體，其管制內(nèi)容不分巨細、管制手段單一的特點已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的需要。隨著社會日益復雜化，政府壓力不斷增大，必須考慮政府職能的重新定位。在這種背景下，將部分管制職能由中央政府下放給地方政府，由行政機關(guān)轉(zhuǎn)移到社會中介組織，就成為一種必然的選擇。要使非政府公共組織同相應(yīng)的中央政府、地方各級政府、政府各部門一起，構(gòu)成新的具有合理分工的社會性管制主體體系。 第二，解決好各管制主體之間的工作機制問題。 一是合理安排各主體間的權(quán)責分工，根據(jù)實際情況確定哪些管制職能由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一履行，哪些應(yīng)下放

7、給地方；哪些管制由行政機關(guān)保留，哪些交給其他公共組織。二是確定管制主體問的協(xié)調(diào)溝通機制，特別是當管制權(quán)存在交叉時要有明確有效的協(xié)調(diào)渠道，如定期會議、聯(lián)合辦公等。 第三，建立和完善各管制主體之間的分權(quán)制衡制度。在管制活動中，由于政府集準立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準司法權(quán)于一身。管制機構(gòu)問如果沒有合理的制度安排，很可能出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，使管制者成為被管制者的俘虜，使社會性管制偏離社會福利目標。為此，可借鑒西方國家行政改革中實行的“行政三分”原則，即將社會性管制的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)由不同的部門來實施，以實現(xiàn)分權(quán)制衡，從而防止某一環(huán)節(jié)的偏廢或腐敗。同時，要注意解決好管制體制改革中地方和部門之間的利

8、益之爭，維護各管制主體之間關(guān)系的和諧穩(wěn)定。 三、設(shè)置社會性管制的合理目標 與其他管制手段一樣，社會性管制也存在一定的負面因素：一是管制方法。在社會性管制中，政府多是通過命令和控制來直接配置資源，這導致社會性管制容易嚴重干預(yù)被管制企業(yè)的運行，乃至影響到企業(yè)的微觀管理。二是管制成本。實踐中，社會性管制往往是以具有貨幣價值的產(chǎn)品為代價(成本)，來增加不具有貨幣價值的產(chǎn)品(收益)。比如法律強制要求更清潔的空氣和更安全的工作環(huán)境，這必然會提高企業(yè)活動的私人成本，或降低生產(chǎn)率的增長速度。除了這些可計算的經(jīng)濟損失之外，社會性管制更大的成本來自對企業(yè)自由意志和行為的限制，來自對一般競爭的依法限制。除了被管制方

9、遵守管制政策需要付出成本外。政府管制本身也需要巨額成本。政府社會性管制的成本包括立法成本、司法成本和舊制度的終結(jié)成本等，其管制的綜合成本相當高昂，并且管制越是浩繁細密，成本就越是高昂。 因此。在設(shè)置社會性管制目標時必須權(quán)衡各種關(guān)系。權(quán)衡是政府管制的核心要求。政府管制并不僅僅是盡可能地降低某種風險的發(fā)生概率，同時還需要衡量管制過程中的資源配置效率，在資源有限的前提下，盡可能地達到政府管制的目標。應(yīng)該尋求一種符合社會最佳利益的管制，既要考慮管制有益的一面，也要權(quán)衡管制的成本和可能產(chǎn)生的負效應(yīng)：在注重社會效益的基礎(chǔ)上，還應(yīng)符合經(jīng)濟效益的要求。以實現(xiàn)經(jīng)濟的良眭運行和社會的和諧發(fā)展。所以，社會性管制的合

10、理目標，應(yīng)該使環(huán)境、安全、質(zhì)量、衛(wèi)生等維持在社會可接受的水平之上。從而既實現(xiàn)資源的有效配置，又達到社會福利的最大化。 四、構(gòu)建“適度型”社會性管制模式 在我國當前的社會轉(zhuǎn)型時期，同時面對著計劃經(jīng)濟時代“全面管理”、“過度管制”、“管制主宰”的遺留影響和市場經(jīng)濟帶來的新問題(既包括由市場機制本身缺陷所造成的市場失靈，也包括由市場經(jīng)濟運行所需的配套制度、機制暫時缺失所造成的市場失靈)。因此，如何在“市場失靈”與“管制失靈”的雙重困境中確定管制改革的總體目標模式，顯得尤為重要。確定社會性管制改革的總體目標模式，就是要在加強與放松管制之間作出選擇。然而，無論是加強還是放松管制的做法，都無法單獨達到管制

11、的目標，統(tǒng)領(lǐng)社會性管制改革的方向。啤實上，兩者之間是個巨大的連續(xù)體，我們要做的便是在其間選擇二者的最優(yōu)配置比例。一方面，基于對社會性管制在行政管理中重大意義的認識，必須積極發(fā)揮其應(yīng)有作用，也就是要加強管制；另一方面，如果管制數(shù)量浩繁巨大，內(nèi)容細致龐雜，超過維持一定監(jiān)控水平的需要，反而會抑制社會活力，阻礙社會發(fā)展，破壞社會和諧，因而必須控制管制水平或者放松管制。權(quán)衡以上兩個方面，政府社會性管制改革的總體目標模式應(yīng)是松緊結(jié)合，構(gòu)建“適度型”管制模式，逐步完善其整體結(jié)構(gòu)和運行機制。具體而言，在某些領(lǐng)域、某些層面上適度地加強，在其他領(lǐng)域、其他層面上溫和地放松。堅持有所為、有所不為的原則：凡是市場可以解

12、決的，應(yīng)當盡量引入市場競爭機制：凡是通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，政府不應(yīng)進行干預(yù)：凡是可以通過招標、拍賣形式進行分配的事項，政府不再進行審批。對于那些政府應(yīng)該有所管理、卻不需要管制尤其是不必審批的事項，就必須轉(zhuǎn)變管理方式，如降為核準或備案。同時要盡量充實政府的引導、調(diào)控、監(jiān)督、咨詢和其他服務(wù)職能，防止過度管制傾向的產(chǎn)生，陷入“管制崇拜”的陷阱，這在“官本位”思想根深蒂固的中國要引起特別注意。隨著煤礦事故、食品中毒、重大環(huán)境污染等惡性事件的不斷發(fā)生，安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、污染防治等成為政府亟待解決的公共問題。這些問題的出現(xiàn)，固然有技術(shù)性和偶然性因素，但政府社會性管制的不得力也是重要原因。對那

13、些關(guān)系群眾生命財產(chǎn)安全和切身利益的社會問題，政府必須有重點地加強管制。在具體管制環(huán)節(jié)上，也要改變傳統(tǒng)的被動檢查工作模式，堅持主動預(yù)防、關(guān)口前移的原則，逐步實現(xiàn)從源頭開始的全過程監(jiān)控。以盡可能地避免危害結(jié)果的發(fā)生。 五、綜合運用強制型和激勵型管制方法 政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與政策結(jié)果之間的橋梁。社會性管制過程中政策工具的運用是否適宜，直接影響管制績效，影響社會福利的增進程度。以往為實現(xiàn)社會性管制政策目標經(jīng)常采用的工具如行政許可、標準設(shè)立、監(jiān)督檢查等，基本上都屬于強制型的政策工具。而激勵型管制政策工具則是放棄強迫企業(yè)服從的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)而利用市場機制，為被管制者提供選擇和行動的機

14、會，引導、激勵被管制者主動服從管制要求，從而實現(xiàn)管制政策目標，因而又稱為市場化的政策工具。 與強制型政策工具相比，市場化政策工具對于被管制者而言具有兩個突出的優(yōu)點：市場化工具使企業(yè)和其他被管制主體能以成本最低的方式達到監(jiān)管目標：市場激勵機制鼓勵通過創(chuàng)新和技術(shù)革新實現(xiàn)這些目標。府通過稅收、補貼、排污權(quán)交易、押金返還等市場化政策工具。提高或降低從事某種特定活動的成本，從而對被管制者提供充分激勵，以鼓勵被管制者作出政府所希望的行為或避免出現(xiàn)不合理的行為，進而實現(xiàn)社會性管制的政策目標。與強制型政策工具相比，激勵型政策工具還能更好地解決管制者與被管制者之間信息不對稱所引發(fā)的逆向選擇、道德風險、競爭不足以

15、及設(shè)租、尋租等問題，在改善企業(yè)服務(wù)方面效果也比較明顯。目前我國社會性管制領(lǐng)域仍然以強制型工具為主，市場化工具的運用尚處于起步和探索階段。但在國家實行綠色GDP后，節(jié)能減排工作進展并不順利，市場化工具更應(yīng)引起我們的高度重視。因此，在節(jié)能減排等重點領(lǐng)域，有必要加大市場化政策工具的，運用范圍和力度，綜合運用強制型管制方法和激勵型管制方法，增強企業(yè)服從管制的責任感和主動性，以確保政府管制政策目標的如期實現(xiàn)。 六、強化安全、健康和環(huán)境的管制 隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人們對于生活質(zhì)量，不僅僅是物質(zhì)方面的需求增長，同時對于安全、健康、環(huán)境等問題，也有了更多、更高的認識和要求。但對于安全、健康、環(huán)境等重大問題

16、，很多情況下公民個人所能承擔的責任是非常有限甚至無能為力的，必須依靠政府加以協(xié)調(diào)和解決。政府是社會公共利益的受托者、代表者和管理者。政府行為的最大目的應(yīng)是提供公共服務(wù)，維護公共利益。政府社會性管制最主要的內(nèi)容就是安全、健康和環(huán)境管制。這種管制正是對社會公共利益的維護，是對和諧社會微觀基礎(chǔ)的鞏固。 安全和健康管制，是“以人為本”的科學發(fā)展理念在政府職能中的重要體現(xiàn)。在經(jīng)濟發(fā)展中，人是生產(chǎn)中的主體，是市場中的消費者，更是發(fā)展的目的。以人為本的經(jīng)濟發(fā)展目標是滿足人的各種需要和發(fā)展人的能力。如果人的各種需要中最基本的安全和健康需要都得不到保障，以人為本就無從談起。通過安全和健康管制。政府在個人與企業(yè)組

17、成的市場交易的雙方中，保護處于弱勢的個人一方，保障勞動者生產(chǎn)和消費者使用產(chǎn)品的安全與健康，這既是對公民基本權(quán)益的維護和尊重，也是和諧社會本質(zhì)內(nèi)涵中“公平正義”的必然要求。 環(huán)境管制以節(jié)能減排為中心，以一系列法律、法規(guī)、政策、標準等促進環(huán)境保護和資源節(jié)約，推動人與自然的和諧相處，維護社會的代內(nèi)公平和代際公平，為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。構(gòu)建和諧社會，必須樹立人與人，人與自然和諧相處的自然觀、社會觀和發(fā)展觀。要實現(xiàn)人與自然和諧相處，政府必須對人們的社會活動進行必要干預(yù)與合理調(diào)節(jié)，將經(jīng)濟發(fā)展、社會生活、生態(tài)環(huán)境作為統(tǒng)一的整體加以規(guī)劃。為此，政府要采取強有力的社會性管制措施，保護生態(tài)，治理污染，堅持計劃生育

18、、保護資源和環(huán)境的基本國策，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。 七、實現(xiàn)對管制者的有效管制 我國政府社會性管制失靈還普遍存在，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定。所謂政府社會性管制失靈，就是社會性管制未能實現(xiàn)資源有效配置和社會福利最大化的預(yù)期目標，并且由于管制不當而出現(xiàn)新的社會問題和負面效應(yīng)，從而導致社會福利凈損失的現(xiàn)象。要根治社會性管制失靈，防止管制機構(gòu)不作為或違反管制規(guī)定現(xiàn)象發(fā)生，必須強化對管制者的管制，建立一套保證和促使管制者堅持以資源有效配置和社會福最大化為管制目標和行為準則的規(guī)范體系。 第一，建立對管制者管制的機構(gòu)。企業(yè)作為一種利益集團，對政府管制有特殊的影響力，而政府管制者也有各種利己的動機。這兩者結(jié)合會產(chǎn)生“管制俘獲”現(xiàn)象。即管制者對被管制者特別關(guān)心，允許其規(guī)定更高的價格，賺取更高的利潤，及降低服務(wù)標準和質(zhì)量，從而偏離和違背公平正義的管制原則。因此，建立對管制者實行管制的機構(gòu)，以之對作為“法定壟斷者”的管制者濫用權(quán)力加以限制，監(jiān)視其是否按照社會福利最大化