風(fēng)景管理處違法收取游山門票案

1、風(fēng)景管理處違法收取游山門票案風(fēng)景管理處違法收取游山門票案張順強(qiáng) 左國民 案情 1990 年 6 月 24 日，根據(jù)金堂編委文件，金堂縣云頂石城管理處設(shè)立，性質(zhì)屬于全民所有制事業(yè)單位，職責(zé)是負(fù)責(zé)云頂山風(fēng)景區(qū)開發(fā)、建設(shè)、管理及旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)體開發(fā)。1995 年 1 月15 日，云頂石城風(fēng)景名勝區(qū) （云頂山慈云寺系其主要景點(diǎn) ） 被四川省人民政府評審為省級風(fēng)景名 勝區(qū)。 1996 年 5 月 15 日，金堂縣物價(jià)局依據(jù)四川省物價(jià)局川價(jià)字非 （1996）200 號關(guān)于加強(qiáng) 游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理的通知中“旅游參觀點(diǎn)門票在 5 元以下 （ 含 5 元）報(bào)縣物價(jià)局審批” 的規(guī)定，以金堂物價(jià) （1996）29

2、號關(guān)于調(diào)整云頂石城風(fēng)景區(qū)游山門票價(jià)格的通知，將云頂石 城風(fēng)景區(qū)游山門票價(jià)格調(diào)為 5.00 元/ 人，其中：1.00 元/ 人作為縣交通局 （ 九龍灘至云頂山上山 公路即涼云路，系鄉(xiāng)村公路 ） 建設(shè)維護(hù)費(fèi)，對朝山進(jìn)香的佛教居士，凡持有云頂慈云寺皈依證 的，仍執(zhí)行門票價(jià)格 0.50 元/ 人不變。核發(fā)川費(fèi) AK047001號收費(fèi)許可證正、副本，載明 收費(fèi)項(xiàng)目為門票，收費(fèi)性質(zhì)為行政事業(yè)性收費(fèi)。金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處在涼云路后段即至 云頂山慈云寺必經(jīng)之路上、離該寺約 1 公里處設(shè)收費(fèi)站，收取調(diào)價(jià)后的游覽費(fèi)至今。云頂山慈云寺訴稱： 金堂縣云頂山石城管理處從 1990 年起，在云頂山進(jìn)山處設(shè)卡收費(fèi) 0.

3、5 元/ 人， 1993 年漲為 2.00 元/ 人，1996 年猛漲到 5.00 元/ 人。金堂縣云頂山石城管理處向游客 收取進(jìn)山費(fèi)既無相關(guān)的法律、法規(guī)依據(jù)，也未征求過我寺的意見，更未考慮本地的經(jīng)濟(jì)狀況， 致使到云頂山慈云寺游玩、朝山的游客逐年遞減。金堂縣云頂山石城管理處設(shè)卡收費(fèi)的行為不 僅違反了國家的關(guān)法律、法規(guī)和國家對宗教事務(wù)的有關(guān)政策，同時(shí)也嚴(yán)重威脅到了云頂山慈云寺廣大僧眾的基本生存，請求依法判令金堂縣云頂山石城管理處撤除云頂山進(jìn)山收費(fèi)卡，停止 向游客收取進(jìn)山費(fèi)。金堂縣云頂山石城管理處辯稱：金堂縣云頂山石城管理處是事業(yè)單位而非行政機(jī)關(guān)，其收 費(fèi)是一種經(jīng)營性行為而非行政行為 ; 設(shè)卡選點(diǎn)

4、在景區(qū)范圍內(nèi)的何處，目前無任何法律、法規(guī)關(guān) 規(guī)定，是根據(jù)景區(qū)特色、游客多少、交通等綜合考慮而確定 ; 收取游山費(fèi)即門票，是嚴(yán)格按照 收費(fèi)許可證進(jìn)行的并進(jìn)行了年審，不存在違規(guī)收費(fèi) ; 金堂縣云頂山石城管理處不是行政訴訟的 適格主體。請求依法駁回原告的起訴。 審判 金堂縣法院認(rèn)為， 金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處雖然屬于事業(yè)法人而非行政機(jī)關(guān)， 但根據(jù)四 川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例第三十六條第一款關(guān)于“風(fēng)景名勝區(qū)必須設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并賦予行 政管理職能”的規(guī)定， 及金堂編委的文件， 履行著管理云頂石城風(fēng)景區(qū)的行政管理職能， 因此， 被告是依法規(guī)、規(guī)范性文件行使行政管理職能的組織，是行政訴訟適格主體。被告在金堂縣

5、物 價(jià)局審批及取得收費(fèi)許可證后，執(zhí)行調(diào)整后的游覽門票價(jià)格，其收費(fèi)行為合法。被告根據(jù)四 川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例第三十九條關(guān)于“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)依法收取的行政事業(yè)性費(fèi)用，應(yīng) 當(dāng)主要用于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)該項(xiàng)行政事業(yè)管理工作”的規(guī)定，收取門票行為不是經(jīng)營性行為，而 是行政管理行為，即具體行政行為?，F(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件沒有對景區(qū)收費(fèi)點(diǎn)設(shè) 置作出具體規(guī)定，被告在涼云路后段設(shè)置收費(fèi)點(diǎn)，并不違反四川省旅游管理?xiàng)l例第二十八 條第一款中關(guān)于“不得借園中園重復(fù)收取門票”這一禁止性規(guī)定，該行為合法。雖然被告收費(fèi) 點(diǎn)位置選擇不合理，并直接影響到原告僧眾的生存，且有假借原告知名度收費(fèi)之嫌，但行政訴 訟只對行政行為合

6、法性進(jìn)行審查，而不對是否合理進(jìn)行審查，對被告設(shè)置的收費(fèi)點(diǎn)的合理性，不予審理。根據(jù)中華人民共和國公路法中關(guān)于收費(fèi)公路有關(guān)規(guī)定，涼云路不屬該法調(diào)整范 圍，且被告設(shè)置的涼云路收費(fèi)點(diǎn)，所收取的是游覽門票，故不屬非法在公路上設(shè)卡收取過路費(fèi) 的行為。但金堂縣物價(jià)局在審批調(diào)價(jià)文件中，明確界定有 1.00 元/ 人作為縣交通局建設(shè)維護(hù)涼 云路的費(fèi)用，雖然有不規(guī)范之處，但這一審批行為不屬本案審查范圍，本院不予審查。綜上， 被告在云頂石城名勝風(fēng)景區(qū)設(shè)置收費(fèi)點(diǎn)行為，屬行政管理行為，收取門票的行為屬具體行政行 為; 設(shè)置的收費(fèi)點(diǎn)、收取游覽門票不違反相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí) 行中華人民共和國行政訴訟

7、法若干問題的解釋第五十六條第（ 二） 項(xiàng)的規(guī)定，金堂縣法院判決如下：駁回原告云頂山慈云寺的訴訟請求。判決后，雙方均未上訴。 評析 本案涉及原、被告的主體資格、行政審判的合法性審查以及收取游覽門票這一行為的可訴 性等問題。一、關(guān)于原告。中華人民共和國行政訴訟法第四十一條第（ 一） 項(xiàng)規(guī)定“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，從上述規(guī)定看，原告必須是行政機(jī) 關(guān)行政管理對象。在通常情況下，行政訴訟的原告是具體行政行為指向的對象，但有些時(shí)候， 具體行政行為對權(quán)利義務(wù)的影響，不僅局限于其指向的對象，往往涉及到其他公民、法人或者 組織。雖然中華人民共和國行政訴訟法第二十七條規(guī)定

8、“同提起訴訟的具體行政行為有利 害關(guān)系的其他公民、法人或者組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”，但如果具體行政行為的相對人不提起訴訟，與具體行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人就無 法作為第三人參加訴訟，其合法權(quán)益就無法獲得司法救濟(jì)。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人 民共和國行政訴訟法若干問題的解釋 （下稱若干解釋 ） 第十二條規(guī)定“與具體行政行為 有法律上利益關(guān)系的公民、 法人或者其他組織對該行為不服的， 可以依法提起行政訴訟”， “與 具體行政行為有法律上的利害關(guān)系”，是指具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù) 關(guān)系已經(jīng)或者將會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的影響。因此，作為原告不一定是行政主體

9、具體行為指向的對象， 只要具體行政行為對公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)或?qū)⒁a(chǎn)生實(shí)際的影響，即應(yīng) 當(dāng)認(rèn)定為與該公民、法人、其他組織有法律上的利害關(guān)系，該公民、法人、其他組織即具有原 告資格。本案中，金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處的收費(fèi)行為，雖然直接針對的是去朝山進(jìn)香的游 客等人，而沒有直接指向云頂山慈云寺，但這一行為已實(shí)際對該寺的收入、僧眾的生活等產(chǎn)生 了影響，因而，金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處設(shè)卡收費(fèi)這一行為與云頂慈云寺存在法律上的利害 關(guān)系，按照若干解釋第十二條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他 組織對該行為不服的， 可以依法提起行政訴訟“的規(guī)定， 云頂山慈云寺有權(quán)對此提起

10、行政訴訟。二、關(guān)于被告。 金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處， 系財(cái)政全額拔款的全民所有制事業(yè)法人單位， 簡單地看，因其不是行政機(jī)關(guān)，似乎不應(yīng)作為被告。但是，四川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例第 三十六條第一款規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)必須設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并賦予行政管理職能”，金堂縣云頂 石城風(fēng)景區(qū)，系四川省人民政府批準(zhǔn)的省級風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照四川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l 例設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的行政管理職能。金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處，系依 據(jù)該條例、經(jīng)金堂縣編制委員會(huì)同意設(shè)立的，雖然其單位性質(zhì)屬于全民所有制事業(yè)單位，但卻 履行著管理、開發(fā)云頂石城風(fēng)景區(qū)的行政職能，系四川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例這一地方性 法規(guī)授權(quán)行使

11、云頂石城風(fēng)景區(qū)管理的組織，且能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。按照中華人民共和國行政訴訟法第二十五條第四款“由法律、 法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為， 該組織是被告” 的規(guī)定，它應(yīng)當(dāng)成為適格的被告。金堂縣法院將其列為該案被告是正確的。三、關(guān)于對具體行政行為司法審查范圍。行政權(quán)與司法權(quán)都是從屬于人民代表大會(huì)的國家 職權(quán)，依照國家職能的分工和法律規(guī)定，它們都有各自活動(dòng)的范圍領(lǐng)域和活動(dòng)原則，人民法院 必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，對行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)予以尊重。由于行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中 享有一定的自由裁量權(quán)，法律也為行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一定的裁量幅度，審查具體行政行為是否適 當(dāng)，屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事。中華人民共和國

12、行政訴訟法第五條規(guī)定“人民法院審 理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”，人民法院對具體行政行為是否合法進(jìn)行審 查，就是只對具體行政是否構(gòu)成違法進(jìn)行審理并作出判決，而不對具體行政行為的實(shí)施是否合 理、適當(dāng)作出判決。本案中，金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處在景區(qū)內(nèi)設(shè)置門票收費(fèi)點(diǎn)，其一，符 合四川省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例第三十九條“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)依法收取的行政事業(yè)性費(fèi) 用”規(guī)定，且不違反該條例第二十八條第一款“不得借園中園重復(fù)收取門票”的規(guī)定 ; 其 二，取得了物價(jià)部門頒發(fā)的收費(fèi)許可證 ; 其三，每位游客的門票價(jià)格核定，符合四川省旅游 管理?xiàng)l例第二十八條第二款“旅游景區(qū)、 景點(diǎn)票價(jià)的確定和調(diào)整， 必須按

13、物價(jià)管理權(quán)限報(bào)批” 規(guī)定，四川省物價(jià)局關(guān)于加強(qiáng)游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理的通知規(guī)定的審批機(jī)關(guān)和權(quán)限。因 此，該收費(fèi)行為屬合法行為。至于其設(shè)置收取門票的地點(diǎn)選擇上，存在影響原告僧眾生存、有 依靠原告知名度收費(fèi)，以及原告作為景區(qū)的主要景點(diǎn)，未能在已收取的門票收入中分成獲利等 不合理問題，不屬于法院審查具體行政行為的范圍。據(jù)此，金堂縣法院依據(jù)若干解釋第五 十六條第二款的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求是正確的。四、關(guān)于收取游覽門票行為的可訴性。金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處收取游客每人5 元的門 票，是經(jīng)營性行為還是具體行政行為，涉及該行為是否屬于行政案件受案范圍。我們認(rèn)為，看某種收費(fèi)行為是行政行為還是經(jīng)營性行為，可以從以下幾個(gè)方面來區(qū)分：一是看收費(fèi)的主體， 收費(fèi)主體是取得機(jī)關(guān)法人資格的行政機(jī)關(guān)，還是取得法人或者非法人的企業(yè)、公司、其他經(jīng)濟(jì) 組織等生產(chǎn)經(jīng)營單位 ; 二是看收費(fèi)的根據(jù)，是依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章收費(fèi)，還是因商品交 換、提供勞務(wù)等收費(fèi) ; 三是看收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格的確定，是依據(jù)行政法律、法規(guī)、規(guī)章由物價(jià)部 門審批，還是依據(jù)價(jià)格法由企業(yè)公司自定、政府指導(dǎo)、當(dāng)事人雙方協(xié)定; 四是看收費(fèi)的許可范圍，物價(jià)行政部門核定的許可范圍、性質(zhì)，是