關(guān)于行政強制的程序

1、關(guān)于行政強制的程序一、行政強制程序界說 行政強制程序是指行政主體實施行政 強制行為時所應(yīng)遵守的方式、步驟、時限和 順序等要素所構(gòu)成的一個行為連續(xù)過程。 “由于行政主體有時實施行政行為離不開 行政相對人的參與行為，因而，行政相對人 的參與程序也是行政程序的有機組成部分?！?11 因此行政強制程序中也包含了行政 相對人參與行政強制的程序， 盡管它在行政 強制程序中不具有主導(dǎo)地位， 但其功能卻是 不可否認(rèn)的。行政強制程序具有如下法律特征 法定性 行政強制程序的法定性是指行政強制 程序是由法律明確規(guī)定的一種具有強制性 的法律程序。這一特征的基本內(nèi)容是：法定 性中的“法”應(yīng)當(dāng)是指包括了法律、 法規(guī)和 規(guī)

2、章在內(nèi)的所有規(guī)范性文件。 這里需說明的 問題之一是，位于法律之上的憲法是否可以 規(guī)定行政強制程序，在我國不無疑惑。從法 理上看，憲法可以為行政強制程序規(guī)定基本 程序，如美國憲法中的“正當(dāng)法律程序原 則”，英國不成文憲法中的“自然公正原則” 都是行政程序的核心內(nèi)容， 成為行政主體行 使行政強制權(quán)所應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序的基 本原則。但是我國目前的主要問題是， 其一, 憲法沒有成為行政主體行使行政權(quán)的直接 依據(jù)，憲法規(guī)范無法通過行政程序加以落實； 其二，現(xiàn)行憲法基本上是一部憲法實體法， 沒有英美國家憲法中“正當(dāng)法律程序”的 原則性規(guī)定，更不用說為行政主體提供基本 的行政程序規(guī)范。從法治國家的基本要求看

3、， 這是一個應(yīng)當(dāng)解決的法律問題。 另一個問題 是，位于規(guī)章以下的規(guī)范性文件所規(guī)定的程 序是否可以成為行政強制程序？我認(rèn)為既 然規(guī)章以下的規(guī)范性文件不屬于法的范疇， 從邏輯上不難推斷，這些程序不屬于行政強 制法定程序。但是，規(guī)章以下的其他規(guī)范性 文件所規(guī)定的行政強制程序，只要與法律、 法規(guī)和規(guī)章不相抵觸的，可以看成是行政強 制的法定程序。法定性意味著行政強制主體 必須嚴(yán)格遵守行政強制程序，其行政強制執(zhí) 行的方法、步驟、時限和順序必須受到法定 行政強制程序的約束，任何違反行政強制程 序的行為都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對此， 我國現(xiàn)行的行政復(fù)議法和行政訴訟法都明 確規(guī)定違反法定程序是撤銷具體行政行為

4、的理由之一。分散性行政強制執(zhí)行程序的分散性是指行政 強制程序的各種具體規(guī)定分散于不同法律、 法規(guī)和規(guī)章之中，分別規(guī)范不同的行政強制 行為。這一特征的基本內(nèi)容是：行政強制主 體的多樣性和執(zhí)行對象的復(fù)雜性決定了行 政強制程序必須適應(yīng)這一客觀情況。從實際 情況看，行政強制主體有公安、工商、稅務(wù)、 城建等幾十個行政主體，此外，還有法律、 法規(guī)授權(quán)的行政主體。 行政強制對象有人身、 財產(chǎn)和行為等。如果我們的行政強制立法不 考慮這一特點，就不可能為行政主體提供實 可行的行政強制程序。雖然行政強制程序具 有分散性的特征，但這并不妨礙我們制定統(tǒng) 一的行政強制基本法，為行政主體制定一個 基本的行政強制程序。在這

5、一方面德國、奧 地利、日本和我國臺灣地區(qū)已經(jīng)有了成功的 立法實踐。 我國目前正在制定的“行政強制 法”也是旨在為規(guī)范行政主體實施行政強 制提供一個基本程序。 在我國行政強制法生 效后，現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)行政強 制程序的規(guī)定只要不與該法相抵觸， 它們?nèi)?然是有效的。因此，即使我們制定了統(tǒng)一的 行政強制法，規(guī)定了行政強制的基本程序， 仍不抹去行政強制程序所具有的分散性特 征。行政強制程序是行政程序中的一種具 體行政程序，對于法治國家來說，行政強制 程序具有重要的法律意義。我們知道，行政 主體的行政強制權(quán)來自于行政實體法。 由于 現(xiàn)代行政管理事務(wù)的復(fù)雜性、 多變性等原因， 導(dǎo)致了行政實體法所

6、授出的行政強制權(quán)基 本上都是行政自由裁量權(quán)。然而，行政實體 法對于如何確保行政主體正當(dāng)?shù)匦惺咕哂?行政自由裁量性質(zhì)的行政強制權(quán)方面基本 上是無所作為。如何控制行政自由裁量權(quán)成 為 20 世紀(jì)法治社會的一個中心議題。從行 政法的發(fā)展史看， 作為肩負(fù)推行法治重任的 法院首先成了人們的希望所在。 正如英國上 訴法院院長丹寧勛爵所說：“二十世紀(jì)的法 院面臨的重大問題一直是： 在權(quán)力日益增長 的年代， 法律如何對付濫用權(quán)力或誤用權(quán)力 的局面?！?1 在這樣的社會背景下，不少 國家的司法審查權(quán)便將自由裁量權(quán)也納入 司法審查的范圍， 以期修正行政自由裁量權(quán) 的不良運作。然而，通過行政訴訟中的司法審查權(quán)對 行

7、政自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制， 事實上并沒 有徹底解決實際問題。 這種事后法律控制雖 然可以對濫用自由裁量權(quán)進(jìn)行一定的補救， 但它難以對濫用自由裁量權(quán)進(jìn)行預(yù)防性的 控制。于是，人們開始在行政自由裁量權(quán)行 使之初和過程中尋找法律控制的基點。 人們 發(fā)現(xiàn)，在控制自由裁量權(quán)方面，實體法律一 旦授予行政主體自由裁量權(quán)之后， 其本身是 無法控制自由裁量權(quán)不被濫用。因為，行政 主體行使自由裁量權(quán)時， 只要具備實體法律 的依據(jù)， 它就會被認(rèn)為有了合法行政的前提 和基礎(chǔ)。所以，通過健全規(guī)范行政自由裁量權(quán)的法律程序，在行政自由裁量權(quán)行使始初 和過程中控制其行為結(jié)果趨于合理性，可能是一種比較有效的法律控制方法。于是，

8、作 為控制自由裁量權(quán)的新手段 法律程序 機制開始為人們所關(guān)注。法律程序是規(guī)定法律主體行使權(quán)利，承 擔(dān)義務(wù)時所應(yīng)當(dāng)遵循的方法、 步驟和時限等 所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。 法律程序究竟有什 么何功能？有學(xué)者將其歸納為“對于恣意 的限制。理性選擇的保證。作繭自縛的 效應(yīng)。反思性整合。不管法律程序的功能如 何被分解和闡述，法律程序這一基本功能卻 是公認(rèn)的，那就是法律程序可以驅(qū)使法律主 體正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，合理地承擔(dān)義務(wù)。我們 知道，英美國家具有重法律程序的傳統(tǒng)，普 通法中自然公正原則和美國的正當(dāng)法律程 序理論，成了普通法院對行政機關(guān)提出行政 權(quán)合法性的程序法律要求的依據(jù)。隨著法院日積月累的判例，有關(guān)行政自由

9、裁量權(quán)行使 的法律要求在內(nèi)容上逐步構(gòu)成一個較完整 的體系，并日漸為社會所接受。這些行政程 序的內(nèi)容主要有1、事先說明理由。它要求行政機關(guān)在 作出行政行為時， 如果是針對具體的個人或 者特定事項時，應(yīng)當(dāng)告知其行政決定的理由， 此便聽取他為自已辯護(hù)的意見； 如果行政決 定是針對不特定的人或者事項時， 行政機關(guān) 應(yīng)當(dāng)說明這一決定的依據(jù)、政策導(dǎo)向，以便 行政機關(guān)的決定更具可行性。2、事中聽取意見。它要求行政機關(guān)在 作出有涉他人合法權(quán)益的決定前， 與其合法 權(quán)益有關(guān)的公民、法人有權(quán)表達(dá)意見，提供 證據(jù)和行政機關(guān)聽取意見， 接受證據(jù)的一種 法律制度。聽證被稱之為行政程序的核心。 沒有事中聽取意見， 事先告知也就沒有意義。3、事后告知權(quán)利。它要求行政機關(guān)在 作出行政決