我國公共資源配置的影響因素分析

1、我國公共資源配置的影響因素 -基于宏觀視角分析【摘要】任何社會可以用來生產的資源無論在質上還是量上都是有限的，而人的欲望不但是無限的，而且還是多樣的，于是就出現(xiàn)資源如何分配的問題。公共資源具有受益的非排他性和消費的競爭性。公共資源配置如何實現(xiàn)效率和公平最優(yōu)是決定一個國家能否達到社會福利最大化的表現(xiàn)。要使我國公共資源配置最優(yōu)，就要理清影響我國公共資配置的因素，對這些因素進行研究，從而找到合理配置我國公共資源的路徑和方法?！娟P鍵字】公共資源；公共資源配置一、公共資源和資源配置的概念界定1.公共資源公共資源是指一切能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質、自然條件、社會資源，及其相互作用而形成的自然生

2、態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境。由于這些資源是人類社會經濟發(fā)展共同所有的基礎條件，因而我們稱之為公共資源，主要包括社會資源、自然資源和行政資源。社會資源主要是指公用事業(yè)領域具有基礎性、先導性、公用性的資源，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水或垃圾處理等行業(yè)的特許經營等；自然資源主要指土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等，如經營性土地使用權、采礦權等；行政資源主要指政府依法履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能所形成及衍生的資源，如戶外廣告設置權、公交線路經營權和網吧經營權等。1 省紀委,省監(jiān)察廳.關于進一步規(guī)范公共資源市場化配置工作的若干意見Z.閩政辦2006175號. 此處對公共資源的

3、界定，體現(xiàn)了公共資源具有受益的非排他性和消費的競爭性。2.資源配置任何社會可以用來生產的資源無論在質上還是量上都是有限的，而人的欲望不但是無限的，而且還是多樣性的，于是就出現(xiàn)資源如何分配的問題，這是經濟學的邏輯起點，是經濟學要解決的核心問題，也是政府經濟行為研究要回答的問題。狹義的資源配置是指如何解決經濟學的四個基本問題：2 美約瑟夫E斯蒂格利茨.公共部門經濟學M.北京:中國人民大學出版社,2005.生產什么？（我們要用多少資源生產公共物品，如國防和公路？）如何生產？（在公共部門內生產還是在私人部門內生產？）為誰生產？（不同的政府項目會有益于不同的人群。）如何做出決策？（如何做出集體決策？）資

4、源配置考慮的是怎樣讓土地和自然資源、勞動、資本等有限的要素生產出盡可能多的產品；生產什么樣的產品更符合人們的偏好；在消費者收入一定的情況下這些產品應該在消費者之間怎樣交換才能使他們獲得最大限度的滿足；通過怎樣的經濟途徑來實現(xiàn)資源的組合與生產。廣義的資源配置是要解決效率、公平、穩(wěn)定三方面的內容。一個連續(xù)運轉的經濟體系中的收入分配反過來決定著要素的分配，收入應該如何在社會成員之間“公平”分配在很大程度上取決于一個社會的價值判斷，這是經濟學研究無法回避的問題；經濟體的正常運轉不僅涉及微觀領域的效率和公平，宏觀經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展也至關重要。二、宏觀視角下公共資源配置的影響因素 宏觀視角下的公共資源配置

5、影響因素主要體現(xiàn)在制度方面。不論是政府配置還是市場配置，不論是產權制度還是財政活動，公共資源配置的制度決定了公共資源配置是否能達到效率和公平的和諧狀態(tài)。1.制度對公共資源配置的影響研究資源配置問題的目的就是要利用有限的資源生產出盡可能多的滿足人們消費需求的消費品。而資源的有限性和人類的無限需求之間的矛盾，產生了資 源配置是否有效率的問題。關于資源配置效率標準,意大利經濟學家帕累托提出了著名的“帕累托效率”。所謂“帕累托效率”是指如果社會資源的配置已經達到這樣一種狀態(tài)，任何重新調整都不能在不使其他任何人的境況變壞的情況下，而使任何一個人的境況變得更好，那么這種資源配置的狀況是最佳的，也就是有效率

6、的?！芭晾弁行省弊畲蠡臈l件是，配置的每一種物品或服務上的資源的社會邊際效益等于社會邊際成本。用公式表示就是：MSB=MSC。3 姜杰,馬全江.公共經濟學M.濟南:山東人民出版社,2003.如果達不到這種狀態(tài)，即可以通過資源配置的重新調整而使得某人的境況變好，而同時又不使其他人的境況變壞，那就說明這時資源配置仍不是最有效率的，還存在改進的余地，即處于帕累托改進狀態(tài)。但是，公共資源之謂 “公共”，體現(xiàn)在其效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性等特點，所以，公共資源配置也應該考慮其社會價值的最大化-社會公平。社會公平的核心和實質，就是全體社會成員對社會資源和社會財富的合理分配和享用。

7、公共資源配置通常是采用政府配置和市場配置模式。與西方更加完善的公共資源配置制度不同的是，雖然我國已由計劃經濟轉入市場經濟，但是我國的公共資源配置卻仍以政府為主體，以政府為導向，以政府利益最大化為目標，秉持公共資源即為政府資源的理念去進行配置；這與國外發(fā)達國家以市場為導向，政府為輔助，社會利益最大化為目標來配置公共資源是截然相反的。我國由政府主導的公共資源配置，其配置的隨意性，不合理性，以及非科學性已嚴重的影響了資源配置的效率和公平。2.產權制度對公共資源配置的影響新制度經濟學家科斯說：“在本質上，經濟學是對稀缺資源產權的研究。一個社會中稀缺資源的配置就是對使用資源權利的安排。經濟學中的問題，或

8、價格如何決定的問題，實質上是產權應如何界定于交換以及應采取怎樣的形式的問題。”4 美R科斯,A阿爾欽.財產權利與制度變遷產權學派與新制度學派譯文集C.上海:上海譯文出版社,1999.204-205在此，科斯指明了資源配置的核心問題即公共資源產權的界定及其實現(xiàn)形式。公共資源產權界定從屬于我國生產資料所有制形式，而我國的所有制形式決定通過集中控制來修改“哈丁悲劇”。然而，集體行動理論并不能解決信息不足、信息不準確、獲得信息的成本很高和大多數(shù)交易是要支付成本等問題。我國的全民所有制形式中，對公共資源的管理和使用強調行政控制和集體行動，政府通過一體化命令結構來配置公共資源，以達到其保持官僚系統(tǒng)的穩(wěn)定和

9、有序的目的。所以立法機關通常不具備為公共資源界定產權的意識，行政部門也決不會主動放棄手中的行政權，要求制定有關規(guī)則和政策來規(guī)范公共資源的配置。當前我國公共資源產權制度的缺陷在產權界定、產權配置和產權保護三個方面均有表現(xiàn)。5 常修澤.關鍵在資源環(huán)境產權制度J.瞭望,2007,（20）.（1）公共資源產權界定制度的缺陷突出表現(xiàn)在未能清晰界定公共資源產權主體除所有權以外的其他經濟權利。如西部地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護方面做了諸多貢獻，包括生態(tài)公益林的建設以及各種“禁止開發(fā)”的自然保護區(qū)等，但卻未能獲得與這種“環(huán)境貢獻”相對稱的收益。（2）公共資源產權配置制度的缺陷主要是中央和地方資源產權關系的配置不當，集中

10、表現(xiàn)在對資源屬地應擁有的開發(fā)權和收益權上。比如，西部某地是國內著名的礦產資源富集區(qū)，隨著西部開發(fā)戰(zhàn)略的實施，該市的煤炭和石油天然氣資源得以大規(guī)模開發(fā)，期間上繳中央、省及留存的全部財政收入合計翻了好幾番，但由于上繳比例過大，導致該市大部分縣為貧困縣，貧困人口為全省之冠。（3）從當前實際情況看，公共資源產權保護不力，突出表現(xiàn)在對農民土地權利的保護不力上。在這方面，土地征用隨意性強，范圍不斷擴大，對農民的補償標準過低，補償款拖欠、克扣、截流等問題屢屢發(fā)生，使農民的利益嚴重受損。3.財政活動對公共資源配置的影響 由于存在市場失靈，財政的作用十分重要。從資源配置角度進行分析，政府是資源配置的主體，財政活

11、動則是資源配置的基本方式，它影響了公共部門資源配置的效率：第一，市場失靈要求政府通過財政活動進行資源配置，彌補市場缺陷。如基礎產業(yè)、基礎設施等投資規(guī)模大、回收期限長，當市場配置不能提供足夠產品和勞務時，政府不得不通過財政投資、貼息等活動保證資源配置的效率。第二，政府提供服務需要相應的資源，財政是資源的提供者。例如國防、教育等開支作為政府購買性支出，不僅直接占用和消耗部分社會資源，為社會提供公共產品和勞務，而且其規(guī)模和使用結構還影響整個資源配置的效率和均衡狀況。公共經濟學的實證研究表明，在很多情況下，公共資源的配置效率與其公平性是互為正相關的。例如，用于義務教育的公共資源分配的越公平，其長期產出

12、的效率就越高。政府當年的財政支出是既定的，當年可供產出公共服務的存量資產也是既定的，因此，在財政支出的分配比例不變，公共資產的使用比例不變，公共資源配置效率不能提高的情況下，僅僅寄希望于增加公共資源投入，其作用是有限的。所以，如果改變財政支出結構和公共資產使用結構，增加直接用于公共服務的支出和使用比例，并且最大限度地提高財政投入和公共資產的使用效率，就有可能較大幅度地增加公共服務，提高公共資源配置效率，同時才有可能改善社會公平狀況。改變當前公共資源支出和使用結構，增加公共服務投入的可能性，主要來自于建立公共財政制度。隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國的財政體制已從單一國家財政向公共財政過渡。

13、但是在財政支出中，有近一半是用于經濟建設的，這一結構顯然是不合理的。因此，需要改革現(xiàn)有財政體制，建立以稅收收入為主，以提供公共服務為支出目的的非營利性的公共財政。我國現(xiàn)行財政制度還有一個突出特點：在財政收支中預算外收支占相當大比重。其實這一現(xiàn)象也間接地說明了我國沒有嚴格的財政預算制度，我國是全世界唯一的在會計制度上承認“預算外資金”的合法性的國家。預算外收入也是來自民間的公共資源，只不過是由各地區(qū)、各部門和各單位根據(jù)國家有關規(guī)定，自行提取、使用，不納入國家預算的資金。如何規(guī)范預算外收支的管理，是實現(xiàn)公共資源有效配置的重要方面。4.行政行為對公共資源配置的影響公共選擇理論認為官僚及其組成的政府存

14、在自利傾向，即政府存在自利性。政府自利性是指，政府機構中存在的一些非社會公共性或非國家整體性利益，是政府對滿足自身需求的社會稀缺資源的占有。由于政府自利性的存在，導致政府的尋租行為，從而使公共資源配置極度扭曲，使社會資源極大的浪費。我國政府行政行為對公共資源配置的影響表現(xiàn)在以下方面：（1）政府在公共資源資源配置中的“偏好”或“偏向”政策。比如，政府主導的公共資源資源配置在城鄉(xiāng)之間偏向城市，在城市之間偏向東部地區(qū)的特大城市，在城市內部偏向城市正規(guī)部門和某些國有壟斷性的特殊產業(yè)，在城市正規(guī)部門內部偏向機關、事業(yè)單位或其他待遇好、工作穩(wěn)定的特定群體。（2）行政特許制度。行政特許是行政機關行使行政權配

15、置資源的行為。行政許可法是公共資源市場化配置的重要法律依據(jù)。行政許可法第十二條第二項明確規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，6 /chinese/zhuanti/xzxkf/393854.htm.可以設定行政許可。同時，該法明確規(guī)定實施上述行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭方式做出決定，而不是通過行政審批的方式來完成對公共資源的配置。行政審批的實質是限制競爭，以行政權力代替市場機制，以政府選擇代替市場選擇，這樣必然會造成資源配置效率降低和社會成本增加的后果。但是

16、目前在我國，仍由申請發(fā)放的審批制占主流地位，這與行政許可的正當性相背離。在公共資源資源配置領域，行政審批意味著行政機關掌握著分配經濟利益的大權，行政權濫用的后果就是尋租行為和腐敗的產生。（3）政府官員行為。在公共資源配置中，政府官員行為經常性的導致公共資源配置效率和公平的缺失。政府官員濫用公款，致使公共資源無謂流失；政府官員瀆職侵權，致使公共資源損失巨大；政府官員對公共資源不當使用，致使公共資源浪費嚴重。政府官員不當行為還表現(xiàn)在越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準等等這些都影響著公共資源的有效配置。三、優(yōu)化我國公共資源配置的對策措施我國和西方發(fā)達國家在公共資源配置

17、方面的最大區(qū)別就在于政府在其中的地位。政府干預的多少，政府怎樣干預，都決定了公共資源配置能否達到效率和公平兼顧，因此，必須正確的界定政府在我國公共資源配置中的地位。首先，我國政府應推動對某些公共資源的收費制度的建立。公共選擇理論認為，實現(xiàn)免費制的公共領域要縮小，可以在公共生活的一切領域中重新建立價格邏輯，即對某些公共資源的使用應該收費，按實價購買或租賃公共資源的使用權，否則就沒有“市場懲罰”。由于傳統(tǒng)經濟理論的局限性，我們長期信奉資源無價的信條，導致資源價格體制不順，阻礙了公共資源產權的界定，因此必須理順公共資源的價格體制。其次，我國政府要改革某些公共資源的政府補貼制度。新自由主義認為，在公共

18、資源的消費上，人人具有平等的權利，因此，對公共資源給予一定的補貼是必要的，但問題是，目前我國把補貼給了公共資源的給者，而沒有給消費者。這種補貼政策導致了貧困階層并沒有多大程度的改善，更重要的是，這種補貼制度使消費者沒有選擇的余地，沒有選擇就意味著沒有競爭，于是就導致無效率，因此對公共資源的浪費和缺乏維護的現(xiàn)象便隨處可見。再次，我國政府必須引導公共資源產權市場的建立。由于我國公共資源產權的不明晰或產權的虛置，從而制約了公共資源市場的形成，因此，必須按照市場規(guī)則界定公共資源產權，實現(xiàn)部分公共資源產權交易，將其所有權私有化，形成完善的混合市場機制。但市場會天然形成壟斷，如果放手讓市場來調節(jié)公共資源配

19、置，必然會造成公共資源的全面私有化，雖然能解決公共租金流失、價格機制失效、使用權過度濫用等問題，同時也帶來外部性陷阱、壟斷、隱瞞偏好等新問題，還可能剝奪許多用戶按慣例或者按法律擁有的權利，造成社會不公平的分配。所以，公共資源所有權私有化應依據(jù)公共資源性質和用途的公共性、外部性的大小，對不同種類和不同用途的資源實施不同政策，因此必須充分發(fā)揮我國政府的宏觀調控能力，以彌補市場的不足，抑制市場失靈所帶來的負效應。最后，政府有責任培育并鼓勵社會組織和公民參與公共資源管理。政府必須從過去的集權式管理向分權式管理，逐步放權于社會。公共資源的區(qū)域性較強，所以應該允許地方自主，只要是在憲法選擇和集體選擇的體制

20、內，當?shù)氐氖褂谜呔涂梢员皇跈噙x擇他們自己的規(guī)則。當?shù)毓操Y源的使用者會根據(jù)自己的實際需要改變規(guī)則，并在自己可承受的成本范圍內行動，所以從公共資源的可持續(xù)性利用角度看，當?shù)毓竦淖饔檬鞘种匾模麄儽日块T更加了解本地情況，并且在一定范圍內相互之間都較為了解，可以減少監(jiān)督成本。因此公共資源的有效配置也有賴于基層民眾?！窘Y論】綜上所述，影響我國公共資源配置的因素是不同的。公共資源如何配置才能達到效率和公平雙優(yōu)，是政府急需解決的問題。只有實現(xiàn)了公共資源合理配置，才能使社會福利最大化。政府在配置公共資源時，要充分發(fā)揮市場作用，市場能夠解決的配置問題應交由市場來解決，不能運用行政手段不合理的干涉；市場處理不好的配置問題，政府則要承擔起責任，通過積極合理的政策，法規(guī)彌補市場對公共資源配置的不足。目前，我國采用政府配置和市場配置兩種制度并行的方式來解決公共資源配置問題