交通運輸部公路局副局長張德華解讀《公路工程設計施工總承包管路辦法》

1、權威解讀公路工程設計施工總承包管理辦法 時間： 2015-07-27 來源：中國交通新聞網(wǎng) 作者：記者 李玲 近日，交通運輸部印發(fā)了公路工程設計施工總承包管理辦法 （簡稱 “辦法 ”），要求促進公路工程設計與施工相融合，提高公路工程設計施 工質(zhì)量，推進現(xiàn)代工程管理，深化公路建設管理體制改革。 辦法出臺的背 景是什么？對公路建設與管理有何影響？對此，記者采訪了交通運輸部公路局 副局長張德華。 核心提示 傳統(tǒng)的發(fā)包模式下，設計與施工結(jié)合不夠緊密，管理成本高、協(xié)調(diào)工作量 大。在設計施工總承包模式下，設計單位和施工單位成為利益共同體，有利于 實現(xiàn)資源整合，提高專業(yè)化管理水平，加快推進現(xiàn)代工程管理。 記

2、者：我們了解到，交通運輸部在很早之前就開始對設計施工總承包進行 試點研究，這種模式有什么優(yōu)點？ 張德華：改革開放以來，我國公路建設取得了巨大成就，截至 2014 年年 底，全國高速公路總里程突破 11 萬公里，為全面建成小康社會奠定了堅實的 基礎。但根據(jù)國家公路網(wǎng)規(guī)劃，今后普通國道和國家高速公路建設任務依然繁 重。 多年來，我國公路建設主要采用傳統(tǒng)的設計、施工平行發(fā)包模式。這種發(fā) 包模式的優(yōu)點是有利于管理，設計和施工界面清晰，但也存在著因設計與施工 脫節(jié)，造成設計變更多、管理成本高、協(xié)調(diào)工作量大等問題。 為了探索研究設計施工總承包（簡稱 “總承包 ”）模式，交通部于 2006 年印發(fā)了關于開展

3、公路工程項目設計施工總承包試點工作的通知 ，在福 建、廣東、河北和北京等省市實施了試點工程。 2008 年，部組織開展了設計施 工總承包相關研究工作。此后，各地先后有多個公路項目采用了設計施工總承 包模式。在總承包模式下，設計單位和施工單位是利益共同體，設計可充分考 慮施工可行性，針對施工特點開展精細化設計，控制造價，整合資源；總承包 單位則對工程質(zhì)量安全全面負責。這種單一的權責界面有利于發(fā)揮總承包單位 的能動性，有利于開展標準化設計、標準化施工，提高專業(yè)化管理水平，推進 現(xiàn)代工程管理。 為推動和規(guī)范總承包模式的應用和管理， 2011 年，部公路局在前期試點和 研究成果的基礎上，委托重慶市交通

4、運輸委員會和重慶高速公路集團有限公司 起草辦法初稿，組織相關單位對試點省份、試點項目和相關行業(yè)進行調(diào) 研。在廣泛聽取行業(yè)內(nèi)外相關單位、專家意見后，部公路局對辦法進行了 修改和完善。部法制司按照立法程序向社會公開征求了意見，同時進行了合法 性、合理性及立法技術的審核和修改完善。 在近期發(fā)布的交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革的若干意見 中，也明確提出 “ 鼓勵項目建設管理法人根據(jù)項目特點，科學選擇工程承發(fā)包 方式，逐步推行設計施工總承包。設計施工總承包單位應按有關規(guī)定通過招標 等方式確定。 ”所以，辦法的出臺是深化改革的必然要求。 核心提示 辦法將總承包定義從施工圖設計階段開始，有利于控制工

5、程風險，確 保項目法人更好地進行管理。 記者：公路勘察設計一般分為初步設計、施工圖設計兩個階段，而辦 法將總承包定義從施工圖設計階段開始，為什么這樣考慮？ 張德華：總承包從施工圖設計階段開始，而不是從初步設計階段開始，主 要是考慮：一是在初步設計以及初勘工作未實施之前，公路線位、重大技術方 案、工程投資以及沿線地質(zhì)情況不明，工程實施的不確定因素較多，風險難以 控制。二是確保工程質(zhì)量安全和重大方案合理，避免因總承包單位一味追求產(chǎn) 值、利潤而影響初步設計方案選擇。三是有效控制工程投資，使總承包單位在 批準的概算規(guī)模內(nèi)編制預算，可避免初步設計做高投資概算、實施過程中再降 低標準獲取超額利潤現(xiàn)象的發(fā)生

6、。此外，還可以發(fā)揮初步設計單位對施工圖設 計審核把關的作用，防止實施過程中背離初步設計初衷、降低質(zhì)量安全標準， 有利于項目法人更好地進行管理控制。施工圖設計單位對初步設計進行深化和 校驗，對提高設計質(zhì)量也有促進作用。 因此，辦法第五條規(guī)定“總承包招標應當在初步設計文件獲得批準并 落實建設資金后進行”，第六條規(guī)定“總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單 位）不得是項目代建單位、初步設計單位、監(jiān)理單位及以上單位的附屬單 位 。 核心提示 總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者對單項 工程等實行專業(yè)總承包，項目法人可以根據(jù)項目實際情況自行確定。不是所有 的公路工程都要實行總承包模式

7、記者：辦法的出臺對于現(xiàn)有公路工程管理方式有何影響？是否意味著 所有的公路工程都適用這種模式？ 張德華：關于實行總承包的工程范圍，需要綜合考慮工程規(guī)模、技術復雜 程度、投資屬性、項目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要實行總承 包，因此，辦法在第三條中明確規(guī)定 “國家鼓勵具備條件的公路工程實行 總承包”。總承包可以實行項目整體總承包，也可以分路段實行總承包，或者 對交通機電、房建及綠化工程等實行專業(yè)總承包。項目法人可以根據(jù)項目實際 情況，確定采用總承包的范圍。 目前，國內(nèi)同時具備公路設計和施工資質(zhì)的企業(yè)還不多，總承包單位可以 采用設計單位和施工單位聯(lián)合體的形式參與。國家鼓勵總承包企業(yè)通過兼并

8、重 組等方式發(fā)展壯大設計施工總承包能力，同時要注重企業(yè)內(nèi)部設計與施工力量 的整合和人才交流培養(yǎng)，真正促進設計與施工相協(xié)調(diào)。 核心提示 通過“合理分配、風險共擔”的風險分配機制，合理劃分不同階段的工程 風險，強調(diào)利益與風險對等原則，激發(fā)總承包單位的設計、施工積極性。 記者：在總承包模式下，設計、施工單位能夠?qū)崿F(xiàn)利益共享，對于雙方面 臨的風險，辦法是如何界定的？ 張德華：合理劃分風險，是保證總承包制度有效實施的重要內(nèi)容。工程建 設期內(nèi)因國家稅費政策調(diào)整、技術標準提高、建筑材料價格大幅波動以及不可 預見的重大地質(zhì)變化等風險，總承包單位無法預料并有效防范，因此一般應由 建設單位承擔。但因施工圖設計深度

9、及質(zhì)量問題而導致工程實施階段的變更, 進而引發(fā)的費用變化應由總承包單位負責。具體風險劃分，雙方可以通過合同 約定。這一 “合理分配、風險共擔”的風險分配機制對于促進設計施工的緊密 銜接、落實設計與工程管理責任可以起到重要的調(diào)節(jié)作用。 辦法第二十五條也明確了設計變更的原則和要求，即較大變更或者重 大變更報交通運輸主管部門審批，一般變更應當在實施前告知監(jiān)理單位和項目 法人，項目法人認為變更不合理的有權予以否定。變更引起的費用變化按照風 險劃分原則處理。項目法人應當制定鼓勵總承包單位優(yōu)化設計、節(jié)省造價的管 理制度。 同時，目前傳統(tǒng)的設計、施工分開管理，設計單位“依規(guī)范設計”、施工 單位“按圖施工”，

10、責任不容易分清，不利于激發(fā)各自的內(nèi)在動力。而總承包 工程采用總價包干的合同方式，通過合理劃分風險，強調(diào)利益與風險對等，控 制好風險可以獲取更多利潤，否則將加大施工成本，從而可以更有效地整合設 計施工技術資源和管理資源，設計為方便施工而設計，施工按設計意圖去施 工，對激發(fā)總承包單位精心設計、精心施工、技術創(chuàng)新作用明顯，有利于節(jié)約 成本、保護環(huán)境、控制風險。 在計量支付方式上，有的項目采用工程量清單方式，也有的項目采用節(jié)點 里程碑支付方式。辦法第二十四條規(guī)定，應當按照招標文件明確的計量支 付辦法與程序進行計量支付。 核心提示 辦法明確了總承包模式下，項目法人、總承包單位、設計、施工、監(jiān) 理單位及各

11、級交通運輸主管部門的責任義務和管理要求。 記者：實行總承包模式是否意味著項目法人承擔的責任將減少？辦法 對各方提出了什么樣的要求？ 張德華：公路工程實行總承包，并不意味著項目法人責任的減少，不能 “一包了之”。項目法人具有對工程實施全過程管理的職責，負責總承包工程 招標、投資控制、質(zhì)量安全管理，特別要做好征地拆遷和地方協(xié)調(diào)等保障工 作，督促總承包單位履行合同義務；對總承包單位在合同履行中存在的過失或 偏差行為，可能造成重大損失或者嚴重影響合同目標實現(xiàn)的，應當采取措施進 行約談或依據(jù)合同約定終止合同。 總承包單位負責提交詳勘資料和施工圖設計文件，對施工圖計劃、工程質(zhì) 量、安全、進度負總責。初步設計單位根據(jù)項目法人的委托，負責對施工圖設 計以及設計變更的咨詢服務，保證建設質(zhì)量和技術指標不低于