交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)張德華解讀《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管路辦法》

1、權(quán)威解讀公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法 時(shí)間： 2015-07-27 來源：中國(guó)交通新聞網(wǎng) 作者：記者 李玲 近日，交通運(yùn)輸部印發(fā)了公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法 （簡(jiǎn)稱 “辦法 ”），要求促進(jìn)公路工程設(shè)計(jì)與施工相融合，提高公路工程設(shè)計(jì)施 工質(zhì)量，推進(jìn)現(xiàn)代工程管理，深化公路建設(shè)管理體制改革。 辦法出臺(tái)的背 景是什么？對(duì)公路建設(shè)與管理有何影響？對(duì)此，記者采訪了交通運(yùn)輸部公路局 副局長(zhǎng)張德華。 核心提示 傳統(tǒng)的發(fā)包模式下，設(shè)計(jì)與施工結(jié)合不夠緊密，管理成本高、協(xié)調(diào)工作量 大。在設(shè)計(jì)施工總承包模式下，設(shè)計(jì)單位和施工單位成為利益共同體，有利于 實(shí)現(xiàn)資源整合，提高專業(yè)化管理水平，加快推進(jìn)現(xiàn)代工程管理。 記

2、者：我們了解到，交通運(yùn)輸部在很早之前就開始對(duì)設(shè)計(jì)施工總承包進(jìn)行 試點(diǎn)研究，這種模式有什么優(yōu)點(diǎn)？ 張德華：改革開放以來，我國(guó)公路建設(shè)取得了巨大成就，截至 2014 年年 底，全國(guó)高速公路總里程突破 11 萬公里，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的 基礎(chǔ)。但根據(jù)國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃，今后普通國(guó)道和國(guó)家高速公路建設(shè)任務(wù)依然繁 重。 多年來，我國(guó)公路建設(shè)主要采用傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工平行發(fā)包模式。這種發(fā) 包模式的優(yōu)點(diǎn)是有利于管理，設(shè)計(jì)和施工界面清晰，但也存在著因設(shè)計(jì)與施工 脫節(jié)，造成設(shè)計(jì)變更多、管理成本高、協(xié)調(diào)工作量大等問題。 為了探索研究設(shè)計(jì)施工總承包（簡(jiǎn)稱 “總承包 ”）模式，交通部于 2006 年印發(fā)了關(guān)于開展

3、公路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包試點(diǎn)工作的通知 ，在福 建、廣東、河北和北京等省市實(shí)施了試點(diǎn)工程。 2008 年，部組織開展了設(shè)計(jì)施 工總承包相關(guān)研究工作。此后，各地先后有多個(gè)公路項(xiàng)目采用了設(shè)計(jì)施工總承 包模式。在總承包模式下，設(shè)計(jì)單位和施工單位是利益共同體，設(shè)計(jì)可充分考 慮施工可行性，針對(duì)施工特點(diǎn)開展精細(xì)化設(shè)計(jì)，控制造價(jià)，整合資源；總承包 單位則對(duì)工程質(zhì)量安全全面負(fù)責(zé)。這種單一的權(quán)責(zé)界面有利于發(fā)揮總承包單位 的能動(dòng)性，有利于開展標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化施工，提高專業(yè)化管理水平，推進(jìn) 現(xiàn)代工程管理。 為推動(dòng)和規(guī)范總承包模式的應(yīng)用和管理， 2011 年，部公路局在前期試點(diǎn)和 研究成果的基礎(chǔ)上，委托重慶市交通

4、運(yùn)輸委員會(huì)和重慶高速公路集團(tuán)有限公司 起草辦法初稿，組織相關(guān)單位對(duì)試點(diǎn)省份、試點(diǎn)項(xiàng)目和相關(guān)行業(yè)進(jìn)行調(diào) 研。在廣泛聽取行業(yè)內(nèi)外相關(guān)單位、專家意見后，部公路局對(duì)辦法進(jìn)行了 修改和完善。部法制司按照立法程序向社會(huì)公開征求了意見，同時(shí)進(jìn)行了合法 性、合理性及立法技術(shù)的審核和修改完善。 在近期發(fā)布的交通運(yùn)輸部關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見 中，也明確提出 “ 鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)管理法人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)選擇工程承發(fā)包 方式，逐步推行設(shè)計(jì)施工總承包。設(shè)計(jì)施工總承包單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo) 等方式確定。 ”所以，辦法的出臺(tái)是深化改革的必然要求。 核心提示 辦法將總承包定義從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，有利于控制工

5、程風(fēng)險(xiǎn)，確 保項(xiàng)目法人更好地進(jìn)行管理。 記者：公路勘察設(shè)計(jì)一般分為初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)兩個(gè)階段，而辦 法將總承包定義從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，為什么這樣考慮？ 張德華：總承包從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，而不是從初步設(shè)計(jì)階段開始，主 要是考慮：一是在初步設(shè)計(jì)以及初勘工作未實(shí)施之前，公路線位、重大技術(shù)方 案、工程投資以及沿線地質(zhì)情況不明，工程實(shí)施的不確定因素較多，風(fēng)險(xiǎn)難以 控制。二是確保工程質(zhì)量安全和重大方案合理，避免因總承包單位一味追求產(chǎn) 值、利潤(rùn)而影響初步設(shè)計(jì)方案選擇。三是有效控制工程投資，使總承包單位在 批準(zhǔn)的概算規(guī)模內(nèi)編制預(yù)算，可避免初步設(shè)計(jì)做高投資概算、實(shí)施過程中再降 低標(biāo)準(zhǔn)獲取超額利潤(rùn)現(xiàn)象的發(fā)生

6、。此外，還可以發(fā)揮初步設(shè)計(jì)單位對(duì)施工圖設(shè) 計(jì)審核把關(guān)的作用，防止實(shí)施過程中背離初步設(shè)計(jì)初衷、降低質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)， 有利于項(xiàng)目法人更好地進(jìn)行管理控制。施工圖設(shè)計(jì)單位對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行深化和 校驗(yàn)，對(duì)提高設(shè)計(jì)質(zhì)量也有促進(jìn)作用。 因此，辦法第五條規(guī)定“總承包招標(biāo)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)并 落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行”，第六條規(guī)定“總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單 位）不得是項(xiàng)目代建單位、初步設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位及以上單位的附屬單 位 。 核心提示 總承包可以實(shí)行項(xiàng)目整體總承包，也可以分路段實(shí)行總承包，或者對(duì)單項(xiàng) 工程等實(shí)行專業(yè)總承包，項(xiàng)目法人可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況自行確定。不是所有 的公路工程都要實(shí)行總承包模式

7、記者：辦法的出臺(tái)對(duì)于現(xiàn)有公路工程管理方式有何影響？是否意味著 所有的公路工程都適用這種模式？ 張德華：關(guān)于實(shí)行總承包的工程范圍，需要綜合考慮工程規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜 程度、投資屬性、項(xiàng)目管理需要等因素，并不是所有的公路工程都要實(shí)行總承 包，因此，辦法在第三條中明確規(guī)定 “國(guó)家鼓勵(lì)具備條件的公路工程實(shí)行 總承包”?？偝邪梢詫?shí)行項(xiàng)目整體總承包，也可以分路段實(shí)行總承包，或者 對(duì)交通機(jī)電、房建及綠化工程等實(shí)行專業(yè)總承包。項(xiàng)目法人可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際 情況，確定采用總承包的范圍。 目前，國(guó)內(nèi)同時(shí)具備公路設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的企業(yè)還不多，總承包單位可以 采用設(shè)計(jì)單位和施工單位聯(lián)合體的形式參與。國(guó)家鼓勵(lì)總承包企業(yè)通過兼并

8、重 組等方式發(fā)展壯大設(shè)計(jì)施工總承包能力，同時(shí)要注重企業(yè)內(nèi)部設(shè)計(jì)與施工力量 的整合和人才交流培養(yǎng)，真正促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工相協(xié)調(diào)。 核心提示 通過“合理分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，合理劃分不同階段的工程 風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則，激發(fā)總承包單位的設(shè)計(jì)、施工積極性。 記者：在總承包模式下，設(shè)計(jì)、施工單位能夠?qū)崿F(xiàn)利益共享，對(duì)于雙方面 臨的風(fēng)險(xiǎn)，辦法是如何界定的？ 張德華：合理劃分風(fēng)險(xiǎn)，是保證總承包制度有效實(shí)施的重要內(nèi)容。工程建 設(shè)期內(nèi)因國(guó)家稅費(fèi)政策調(diào)整、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高、建筑材料價(jià)格大幅波動(dòng)以及不可 預(yù)見的重大地質(zhì)變化等風(fēng)險(xiǎn)，總承包單位無法預(yù)料并有效防范，因此一般應(yīng)由 建設(shè)單位承擔(dān)。但因施工圖設(shè)計(jì)深度

9、及質(zhì)量問題而導(dǎo)致工程實(shí)施階段的變更, 進(jìn)而引發(fā)的費(fèi)用變化應(yīng)由總承包單位負(fù)責(zé)。具體風(fēng)險(xiǎn)劃分，雙方可以通過合同 約定。這一 “合理分配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制對(duì)于促進(jìn)設(shè)計(jì)施工的緊密 銜接、落實(shí)設(shè)計(jì)與工程管理責(zé)任可以起到重要的調(diào)節(jié)作用。 辦法第二十五條也明確了設(shè)計(jì)變更的原則和要求，即較大變更或者重 大變更報(bào)交通運(yùn)輸主管部門審批，一般變更應(yīng)當(dāng)在實(shí)施前告知監(jiān)理單位和項(xiàng)目 法人，項(xiàng)目法人認(rèn)為變更不合理的有權(quán)予以否定。變更引起的費(fèi)用變化按照風(fēng) 險(xiǎn)劃分原則處理。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)制定鼓勵(lì)總承包單位優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)省造價(jià)的管 理制度。 同時(shí)，目前傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工分開管理，設(shè)計(jì)單位“依規(guī)范設(shè)計(jì)”、施工 單位“按圖施工”，

10、責(zé)任不容易分清，不利于激發(fā)各自的內(nèi)在動(dòng)力。而總承包 工程采用總價(jià)包干的合同方式，通過合理劃分風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等，控 制好風(fēng)險(xiǎn)可以獲取更多利潤(rùn)，否則將加大施工成本，從而可以更有效地整合設(shè) 計(jì)施工技術(shù)資源和管理資源，設(shè)計(jì)為方便施工而設(shè)計(jì)，施工按設(shè)計(jì)意圖去施 工，對(duì)激發(fā)總承包單位精心設(shè)計(jì)、精心施工、技術(shù)創(chuàng)新作用明顯，有利于節(jié)約 成本、保護(hù)環(huán)境、控制風(fēng)險(xiǎn)。 在計(jì)量支付方式上，有的項(xiàng)目采用工程量清單方式，也有的項(xiàng)目采用節(jié)點(diǎn) 里程碑支付方式。辦法第二十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件明確的計(jì)量支 付辦法與程序進(jìn)行計(jì)量支付。 核心提示 辦法明確了總承包模式下，項(xiàng)目法人、總承包單位、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān) 理單位及各

11、級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的責(zé)任義務(wù)和管理要求。 記者：實(shí)行總承包模式是否意味著項(xiàng)目法人承擔(dān)的責(zé)任將減少？辦法 對(duì)各方提出了什么樣的要求？ 張德華：公路工程實(shí)行總承包，并不意味著項(xiàng)目法人責(zé)任的減少，不能 “一包了之”。項(xiàng)目法人具有對(duì)工程實(shí)施全過程管理的職責(zé)，負(fù)責(zé)總承包工程 招標(biāo)、投資控制、質(zhì)量安全管理，特別要做好征地拆遷和地方協(xié)調(diào)等保障工 作，督促總承包單位履行合同義務(wù)；對(duì)總承包單位在合同履行中存在的過失或 偏差行為，可能造成重大損失或者嚴(yán)重影響合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn) 行約談或依據(jù)合同約定終止合同。 總承包單位負(fù)責(zé)提交詳勘資料和施工圖設(shè)計(jì)文件，對(duì)施工圖計(jì)劃、工程質(zhì) 量、安全、進(jìn)度負(fù)總責(zé)。初步設(shè)計(jì)單位根據(jù)項(xiàng)目法人的委托，負(fù)責(zé)對(duì)施工圖設(shè) 計(jì)以及設(shè)計(jì)變更的咨詢服務(wù)，保證建設(shè)質(zhì)量和技術(shù)指標(biāo)不低于