采礦權法律制度初探

1、采礦權法律制度初探自然資源是人類賴以生存的物質基礎，人類的生存繁衍，社會的發(fā)展進步，必然伴隨著對自然資源的開發(fā)利用。而作為其中不可再生的礦產資源，在人類不盡的索取中點點枯竭，在人類的不當開發(fā)中滴滴流失?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進一步使得礦產資源的有效合理利用為全球所矚目。在計劃經(jīng)濟時代，我國礦產資源實行國家所有、國家開發(fā)政策，并未運用物權或產權機制，主要依靠政府直接管理監(jiān)督探采企業(yè)的辦法，開采礦產資源。但是改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權性質的礦業(yè)權，包括探礦權和采礦權兩種權利。現(xiàn)今，我國正在制定物權法，如何在合理完整的物權體系中設置科學的礦業(yè)權制度意義重大，而采礦權制度

2、作為構建礦業(yè)權制度的一根重要支柱，對其相關的法律問題作一些積極而又廣泛的探討實屬必要。一、采礦權的概念及法律性質(一)采礦權制度概述及概念界定西方現(xiàn)代礦業(yè)法礦業(yè)權概念正式產生于1870年左右，同現(xiàn)代意義上的礦業(yè)一樣，是伴隨著19世紀資本主義工業(yè)的發(fā)展得以成長并不斷完善。工業(yè)革命使礦業(yè)地位達到其頂峰，礦產資源的發(fā)現(xiàn)和開采，礦產品的生產和廣泛應用，成為工業(yè)化國家發(fā)展的可支撐點和基礎。礦業(yè)的基礎產業(yè)地位得到了大多國家認同，故而在大多國家的法律中規(guī)定：所有地下礦產資源為國家(王室)所有，可以說現(xiàn)代礦業(yè)權制度就如此產生了。在這一制度規(guī)定下，凡是要從事地下探礦、采礦的個人或企業(yè)，都要按國家有關礦業(yè)法的規(guī)定

3、，辦理一定的手續(xù)，繳納一定的款項，然后取得相應的特許權或租用權。若所要進行工作的土地歸私人所有，還須取得地表土地所有權人的允許方可正式進行工作。我國的礦業(yè)權制度在計劃經(jīng)濟時期一直付闕，直至1986年3月19日中華人民共和國礦產資源法第3條規(guī)定：開采礦產資源，必須依法申請，取得采礦權;1986年4月12日公布的中華人民共和國民法通則中第81條第2款規(guī)定：國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖，國家保護合法的采礦權，自此明確了我國采礦權的主體和其財產屬性。隨著我國由社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌步伐的加快，在1996年對礦產資源法作了修改，并在1

4、998年2月發(fā)布了中華人民共和國礦產資源法3個配套法規(guī)。采礦權的概念在國務院公布的中華人民共和國礦產資源法實施細則(以下簡稱實施細則)第6條第2款中予以了界定：采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。1、采礦權之復合客體及對權利本體之影響從概念中可知，從對不特定礦產資源的開采到最終獲得特定的礦產品，這就是采礦權的權利運作及實現(xiàn)過程。但由于礦產資源深埋地下，與礦區(qū)土壤渾然一體，因此權利主體若想實現(xiàn)采礦權，首先應對蘊含已探得礦源的特定礦區(qū)進行實際支配，籍此方能實現(xiàn)對礦產資源的實際支配。盡管礦產資源為最終價值，

5、但這無法否認特定礦區(qū)或地下土壤作為采礦權復合客體的客觀存在。由于其所蘊藏礦產資源的稀缺重要性，因此礦區(qū)的劃定對采礦權的取得及行使、采礦權的主體等均影響甚巨。并非所有的含礦地區(qū)均可稱之為礦區(qū)，所謂礦區(qū)范圍是指經(jīng)登記管理機關依法劃定的可供開采礦產資源的范圍、井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域1。有些地區(qū)受到法律的嚴格保護和限制，未經(jīng)國務院授權主管部門的行政特批，不得開采礦產資源，如：港口、機場、國防工程設施圈定地區(qū)內，重要的工業(yè)區(qū)、大型水利工程設施附近一定距離內，國家劃定的自然保護區(qū)、名勝古跡所在地等。礦區(qū)對采礦權主體的限制體現(xiàn)在：在區(qū)分礦山企業(yè)采礦抑或個體采礦的不同形式基礎上，按

6、照礦山企業(yè)所有制作出二次劃分，從而在不同形式的主體與不同規(guī)模的礦區(qū)、礦點之間建立起了映射關系。首先明確礦山是指有一定開采境界的采掘礦石的獨立生產單位，是擁有完整配套設施及經(jīng)營計劃的采礦企業(yè)。對于無資力開設礦山企業(yè)的個體采礦者，法律只允許其采挖零星分散的小礦體或者礦點和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土;并且對于采挖少量砂、石、粘土等礦產以作生活之用的個人，無需申請采礦許可證即可開采。而對于不同所有制形式的礦山企業(yè)，由于某些特定礦區(qū)的開采利用與國計民生息息相關，因此國家通過法律做出限制。如礦產資源法第17條規(guī)定對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種未經(jīng)國務

7、院有關主管部門批準，任何單位和個人不得開采，從而對國有礦山企業(yè)賦予了優(yōu)勢開采地位。而集體礦山企業(yè)和私營礦山企業(yè)可被批準開采的礦產資源包括：(1)不適于國家建設大、中型礦山的礦床及礦點;(2)經(jīng)國有礦山企業(yè)同意，并經(jīng)其上級主管部門批準，在其礦區(qū)范圍內劃出的邊緣零星礦產;(3)礦山閉坑后，經(jīng)原礦山企業(yè)主管部門確認可以安全開采并不會引起嚴重環(huán)境后果的殘留礦體;(4)國家規(guī)劃可以由其開采的其他礦產資源。另外，不同的礦山建設規(guī)模決定了不同的采礦權存續(xù)期間。大型以上礦山的采礦許可證有效期最長為30年;中型礦山的采礦許可證有效期最長為20年;小型礦山的采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼

8、續(xù)采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續(xù)登記手續(xù)2。2.對采礦權與探礦權關系的清晰化而采礦權和探礦權常作為一對相伴相生的權利，共性與個性并存，在理論上應予以清晰化。探礦權是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內，勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。探礦權與采礦權作為礦業(yè)權體系的基本單元，礦業(yè)權的整體特點反映出二者的共性，如二者均是國家對礦產資源所有權所派生出的子權利，其最終目的均是對礦產資源的利用和收益，二者的取得變更均須遵循嚴格的要式主義等。但二者在時間軸上處于不同位置，探礦權作為采礦權得以最終實現(xiàn)的前置性權利，而采礦權則是實現(xiàn)探

9、礦權最終目的的必要延續(xù)。因此，二者在緊密相聯(lián)的同時，又不可避免的呈現(xiàn)出相互區(qū)別的個性：第一，就權利主體而言：在我國，探礦權主體具有一元性，只有符合法定主體資格的地質隊方可成為探礦權主體;而采礦權主體具有多元性，只要符合法定主體資格，無論法人、自然人或其他組織，均可成為采礦權主體。但是，在特殊的情況下，對于一些特別復雜的，難以正規(guī)開采的礦床，可以采取邊探邊采或滾動開發(fā)的方法。在邊探邊采的情況下，探礦權主體與采礦權主體即合二而一。第二，就權利內容而言：探礦權是礦產資源勘探工作階段的權利，其內容是對礦產資源進行普查、詳查和勘探;而采礦權則是對礦產資源開采工作階段的權利，其內容包括采掘礦產資源并獲得、

10、銷售礦產品等權利。第三，就權利行使的結果而言，探礦權人行使探礦權的結果是地質成果報告，作為一種智力成果它屬于無形財產;而采礦權人行使采礦權的結果則是獲得礦產品，作為一種實物商品它屬于有形財產。(二)采礦權的法律性質鑒于礦產資源及礦區(qū)的特殊性質和重要地位，采礦權不可避免折射出鮮明的行政色彩。但濃厚的行政色彩掩蓋不了采礦權作為一種民事財產權的本質，采礦權作為一種特別法上的物權，具有諸多用益物權的屬性，應在特別法中詳細規(guī)定并予以具體調整。1.采礦權是種帶有行政色彩的民事財產權礦產資源法第3條明確規(guī)定：礦產資源屬于國家所有勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。這表

11、明取得采礦權應當通過嚴格的行政程序來進行，但這并不意味著采礦權只是一種行政特許權而非民事權利。礦產資源因其不可再生性及對國計民生的不可或缺性，國家應當運用行政之力保障礦產資源的合理開發(fā)利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體體現(xiàn)在對采礦權人的資質、開采順序、方法和選礦工藝等條件做出強制性規(guī)定，并通過審批等行政程序授意申請人采礦權，這是一種必然;但同時，礦產資源法第5條第2款規(guī)定：開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。此時，作為采礦權人的法人、公民或其他組織與礦產資源所有人的國家之間的地位是平等的，采礦權人以訂立合同的形式通過繳納資源稅和資源補償費取得了采礦權，在本質上屬于私法上的財產權，

12、其派生于國家對礦產資源的所有權;而行政許可不過是其催生和準生因素，并不改變該市場交易行為的性質。并且根據(jù)礦產資源法及配套法規(guī)解釋可知3，采礦權是直接支配特定礦區(qū)的礦產資源及相關地下部分并排除他人干涉的權利，具有相應的排他、優(yōu)先、追及等效力，且其設立和移轉均需經(jīng)登記而產生公示效果，因此當屬物權范疇。當然，采礦權的取得、轉讓、處分等諸多方面被課以公法上的義務，并且如采礦權授予許可等采礦權糾紛，并非通過民事訴訟機制救濟，而是通過行政訴訟途徑來解決的，因此采礦權的周圍總是縈繞著濃厚的行政色彩。2.采礦權是種具有諸多用益物權屬性的特別法上的物權。對于采礦權究竟為何種性質的物權，理論界爭論頗多。有的學者認

13、為包括采礦權在內的自然資源使用權應作為一種用益物權，本質上屬于大陸法系的地役權范疇4。筆者認為此種觀點值得商榷。地役權的傳統(tǒng)定義是以他人土地供自己土地便宜之用之權5，英美法中也有地役權(easement)概念，是指一個人在他人土地上存在的一種利益，其主要特征表現(xiàn)為一種土地負擔6。顯而易見，英美法中關于地役權的概念較大陸法系寬泛的多。英美法將地役權分為以需役地的存在為前提的從屬地役權(隸屬的)和不以需役地存在為前提的形式地役權，前者如引水權，后者如采礦權。這種形式地役權主要指土地收益權(利潤)，包括取水權、采礦權、伐木權、捕撈權等7。但這只能說明采礦權可以劃入英美法地役權范疇，而非權利內容炯異的

14、大陸法的地役權范疇，因此不能將其簡單納入大陸法系一般用益物權的范疇，而應將其作為特別法上的物權而存在。所謂特別法上的物權，是指公民、法人或其他組織經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種國有自然資源開發(fā)或作某種特定的利用的權利8。特別法上的物權是與政府的行政審批緊密相聯(lián)，其與大陸法系傳統(tǒng)的用益物權概念存在很大差別：9(1)特別法上的物權依特別法而設立，而用益物權依據(jù)普通法而設立。(2)特別法上的物權雖然是項民事權利，但對其規(guī)制的法律卻是從社會公共利益出發(fā)，具有公法色彩;而規(guī)制用益物權的法律完全是私法。(3)特別法上的物權的取得與自然資源主管部門的行政許可相聯(lián)系;而用益物權的設立與行使雖也受行政管理

15、，但主要是用途和規(guī)劃方面的管理，并不影響其自主設定。(4)特別法上的物權的標的物在法律上視為消耗物，以初級產品的取得為目的;用益物權的標的物在法律上視為不可消耗物，以在保持法律上認定的標的物原有狀態(tài)下的使用為目的。(5)特別法上的物權強調對標的物有節(jié)制的利用，用益物權強調對標的物的充分利用10。雖然存在上述差別，但我們無法否認特別法上的用益物權與一般用益物權之間的血緣關系，這體現(xiàn)于二者的諸多共性：如基于對自然資源進行開發(fā)、利用、收益目的，而對自然資源獨占使用并排除他人干涉等特點。因此包括采礦權在內的各種特別法上的物權應是物權法與特別法雙重規(guī)定的產物。有的學者將該類權利稱為準物權，筆者認為其立論

16、基點正在于此。一個準字既表明了其與一般(用益)物權間存有差別，又表明了二者深層同一的血緣關系：一方面在物權法的用益物權章中對其做出原則性的概括規(guī)定，明確其基本概念和基本效力，一方面在礦產資源法等特別法中對其具體內容予以詳細規(guī)定。在法律適用方面，遵循特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則，首先應當適用相關特別法的規(guī)定，在其沒有特別法規(guī)定時，再適用物權法上的原則性規(guī)定予以調整。二.采礦權的取得采礦權作為一種特別法上的用益物權，派生于國家對礦產資源的所有權。因此礦山企業(yè)及個體采礦者行使采礦權的前提就是從礦產資源所有者-國家的手中取得采礦權。由于礦產資源的數(shù)量有限、埋藏深、開采復雜、危險系數(shù)大等特性，因此國家對采礦權

17、的取得做出適當限制實屬必要，在我國主要體現(xiàn)在對主體資質要求的實質要件及對采礦權取得程序的形式要件兩方面。(一)采礦權的主體及資質要求采礦權主體是指經(jīng)國家礦關部門審查批準的，獨立享有礦產資源開采權利并承擔相應法律義務的法人、自然人和其他組織。對此法國礦業(yè)法規(guī)定，國內外一切人均能平等取得礦業(yè)權，只是必須證明他有管理事業(yè)的資格，以及取得礦業(yè)許可須有必要的資力。我國原先將采礦權主體局限于全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)和我國公民11，而簡單的將具備資質、資金充裕的其他形式主體排除在外，無疑限制了采礦權經(jīng)濟價值的充分發(fā)掘。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和對外開放的擴大，采礦權的主體范圍不斷擴大，外商投

18、資企業(yè)、私營企業(yè)、合作制企業(yè)和股份制企業(yè)均可成為采礦權人，因此我國現(xiàn)階段，采礦權主體原則上為中國的法人、公民和其他組織，同時允許外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或個人，按中國法律及行政法規(guī)的規(guī)定在中國及其管轄的其他海域開采礦產資源12。但在此應然范圍內的主體只有具備了特定的行為能力及相關實質要件，方能成為實然的采礦權主體。實施細則第1114條分別對國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個體采礦者的資質要求做出了不同規(guī)定，其共同必備的實質要件大致包括：(1)開采范圍與其開采能力、礦山服務年限相適應;(2)對擬開采的礦產資源實施合理的開采方案;(3)保障安全生產的能力;(4)環(huán)境保護、防治污染的能

19、力;(5)承擔與開采礦產資源直接相關的其他連帶責任能力。我國法律所確認的上述對采礦權主體的資質要求，筆者認為有兩點缺憾，應在今后立法中予以改善：第一，現(xiàn)行制度混淆了礦山企業(yè)的資格與特定采礦權的主體的資格。從礦產資源法的規(guī)定來看，國務院地質礦產主管部門是根據(jù)批準開辦國營礦山企業(yè)的批準文件來頒發(fā)采礦許可證的，即對采礦權主體資格的審定的依據(jù)就是礦山企業(yè)的成立條件，只要是由有關機關批準成立的礦山企業(yè)就能取得采礦權，而不論其是否具備采礦條件。但我們知道，只有當?shù)V山企業(yè)滿足特定的資質要求等實質要件方可成為采礦權主體，用企業(yè)的主管單位對其成立的行政批件代替礦管機關對采礦權主體資格的審查，勢必會導致采礦權的盲

20、目授與。第二，我國以所有制形式對采礦權主體的資質條件做了不同規(guī)定13，并以法律形式認可了不同所有制形式的主體取得采礦許可證的不同條件和程序，從而確立了采礦權主體的不平等性，規(guī)定國有礦山企業(yè)居于主導核心地位，對于一些重要礦區(qū)有專屬開采權。筆者認為，用所有制形式劃分采礦權主體并不科學，雖能在一定程度上便于國家控制管理，但卻更大程度上阻礙了礦產資源的價值實現(xiàn)和采礦權的保護。企業(yè)現(xiàn)實具備的技術設備和資金實力應是采礦權人資質的唯一客觀標準，若將所有制形式作為頒發(fā)采礦許可證的依據(jù)，則混淆了礦山企業(yè)的資格與特定采礦權主體的資格，這種濃厚的行政色彩極大限制了采礦權取得程序中競爭機制的引入，在市場經(jīng)濟條件下無法

21、達到資源的最優(yōu)化配置。(二)采礦權取得程序及方式基于市場機制優(yōu)化配置資源及可持續(xù)發(fā)展的考慮，現(xiàn)階段我國已確立了采礦權的有償取得制度，最主要的取得方式就是申請登記方式。申請登記制度就是采礦人向登記管理機關提出申請，提交有關資料，經(jīng)登記管理機關準予登記后依法繳納采礦權使用費等價款，辦理登記手續(xù)，領取采礦許可證。而根據(jù)所開采的礦產資源及礦區(qū)的不同，所提交申請的登記管理機關級別也不相同。如對國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)內、領海及中國管轄的其他海域的礦產資源的開采，登記管理機關為國務院地質礦產主管部門，而對上述礦區(qū)以外的礦產，其儲量規(guī)模在中型以上的礦產資源的開采，其登記管理機關為各省、自治

22、區(qū)、直轄市人民政府地質礦產主管部門14。登記管理機關根據(jù)申請人所提交的相關材料予以審查，在收到申請40日內，對符合要求者予以采礦權登記，頒發(fā)采礦許可證。不予登記的，登記管理機關應當向采礦權申請人說明理由。當然，對一些特殊礦產采取特別勘探開采方式的，探礦權人可以通過特別的申請程序而取得采礦權。如探礦權人申請石油、天然氣滾動勘探開發(fā)的，依照勘查管理辦法第七條規(guī)定，向登記管理機關提出申請，提交有關資料，經(jīng)批準辦理登記手續(xù)，可以領取滾動勘探開發(fā)的采礦許可證;另外勘查管理辦法第十九條規(guī)定，探礦權人在勘查許可證有效期內進行勘查時，發(fā)現(xiàn)符合國家邊探邊采規(guī)定要求的復雜類型礦床的，可以提出開采申請，經(jīng)登記管理機

23、關批準辦理采礦登記手續(xù)，領取采礦許可證。當有多家礦山企業(yè)或個體戶欲申請采礦權時，若完全采取申請在先原則勢必會使得一些技術、資金、管理處于優(yōu)勢地位的礦山企業(yè)無法取得采礦權，無法充分實現(xiàn)效益。為了消除這種尷尬，國家可采取招標、拍賣的方式，由開發(fā)方案優(yōu)越的投標人或價高的受賣人取勝。該方式更大程度促進了資源的優(yōu)化配置，日益受到青睞。我國在對外合作開采海洋石油資源、對外合作開采陸上石油資源中已采用了類似方法15。(三)采礦權與土地使用權及環(huán)境保護之間的關系采礦權的取得并不意味著對礦區(qū)范圍內的土地也享有土地使用權。礦區(qū)既包含地下部分也包括地表。在法律上，采礦權的取得同時便獲得地下部分的占有使用權，但地表的

24、占有使用權，即我們通常所說的土地使用權須另行取得。若礦區(qū)位于國有土地上，礦業(yè)權人到國有土地管理局辦理土地使用權出讓及登記手續(xù)，領取礦地使用權證，取得礦地使用權;若該土地為荒漠等非耕地，土地使用權通過行政劃撥方式產生;若該國有土地為耕地，土地使用權通過出讓方式取得，礦業(yè)權人支付土地使用權出讓金。礦區(qū)建于集體所有的土地上時，國家首先將該幅土地征為國有，然后由國有土地管理局將土地使用權出讓給礦業(yè)權人，礦業(yè)權人支付土地使用權出讓金。采礦權的客體為地下部分與礦產資源組織體，土地使用權的客體為地表，二者可以并存，并均遵循不給或盡量少地給對方造成損害的原則行使。因為采礦權實現(xiàn)必須要取得礦地使用權，采礦權先成

25、立并有效期間，土地使用權不得在礦區(qū)上產生并損害采礦權，此場合貫徹不相容物權間先成立者效力優(yōu)先規(guī)則16。若土地使用權先成立，采礦權的產生并須占用存在土地使用權的地表時，沖突的協(xié)調一般由當事人雙方協(xié)商解決。在協(xié)商一致基礎上，可終止土地使用權，改設礦區(qū)土地使用權，并由采礦權人賠償土地使用權人的損失。礦藏屬于不可再生資源，因此采礦權的行使應以節(jié)約利用為原則。堅持節(jié)約利用原則，一要做到多目標開發(fā)和綜合利用礦產資源，提高利用礦產資源的技術水平，充分利用貧礦、伴生礦和共生礦產資源，使礦產資源的非正常損失減小到最低限度;二要做到既利用礦產資源又保護自然生態(tài)平衡;采礦權的行使導致不特定的礦產資源脫離土地而轉化為

26、特定動產，在開采及粗加工過程必然伴隨著對周圍環(huán)境不同程度的影響。生態(tài)環(huán)境的重要性不言而喻，我國法律對此也規(guī)定了相應的救濟措施，如對礦山企業(yè)要求有資源利用方案和礦山環(huán)境影響報告，并規(guī)定了停止侵害、恢復原狀、停業(yè)治理、罰款、吊銷采礦許可證等事后救濟措施。筆者認為，針對于我國低效率、破壞性采礦嚴重的現(xiàn)狀，在上述救濟措施基礎上應有所完善，具體包括：(1)構建礦山生態(tài)環(huán)境準入制度，要求新建礦山企業(yè)必須提交擬建礦山環(huán)境影響評價報告書和地質環(huán)境影響評價報告及保護方案;(2)礦山建設與礦山環(huán)境保護設施建設要同時設計、同時施工、同時投產使用;(3)設立采礦權人礦山地質環(huán)境治理備用金制度。采礦權人在領取采礦許可證

27、的同時需與礦政主管部門簽訂礦山地質環(huán)境治理責任書，并分期繳納不得低于治理費用的備用金;(4)對礦山企業(yè)設置專門的環(huán)境監(jiān)測機構;(5)堅持誰開發(fā)誰保護、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復、誰使用誰補償?shù)牡V山生態(tài)環(huán)境恢復治理原則。對礦山損毀的土地要因地制宜地進行治理，礦山企業(yè)關閉礦山，須按照批準的關閉礦山報告，完成有關勞動安全、水土保持、土地復墾和環(huán)境保護工作，或繳清土地復墾和環(huán)境保護的有關費用?？傊?，我們應通過一套完整的制度措施來凸顯生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的主體價值目標地位。三.采礦權的變動權利的變動是指權利在其存續(xù)過程中狀態(tài)發(fā)生變化，包括主體的變更、內容變更、效力變更等，我們在此所要探討的主要是指采

28、礦權主體的變更，即通常所說的采礦權的流轉。(一)采礦權兩級市場的形成采礦權依法流轉的前提當然是采礦權主體從礦產資源所有者(通常是國家)手中取得采礦權，于是采礦權的出讓形成了以資源所有者和采礦者為市場主體的一級市場或稱初始市場。相應地采礦權主體在其權利實施工程中因其他原因將其權利轉讓給其他單位或個人，此形式的流轉即形成了采礦權的二級市場。其中采礦權二級市場的實現(xiàn)是以一級市場中采礦權的有償取得為動力的，各國對石油、煤礦、鹽等獲利水平高的礦產資源實行采礦租約制度已趨同一，即不同程度地明確了采礦權的有償取得和可依法流轉。在美國，國家可根據(jù)其獲利水平分得紅利，而對獲利水平較低的金屬礦實行一般的采礦許可制

29、度，對建筑材料等價值較低的礦產，則允許采礦者直接購買整個礦山;在加拿大，一級市場中實行采礦租約制，在二級市場中，各自大多規(guī)定了采礦權經(jīng)申請、審批、登記后可轉讓;在印度尼西亞，將礦業(yè)權和所包含的權利及義務作為一個整體通過標準合同取得探礦權和采礦權，并允許采礦權經(jīng)審批后可在二級市場流轉。我國起初并無采礦權的二級市場，1986年礦產資源法并未以物權的指導思想規(guī)范采礦權，對采礦權仍然實行由國家無償授予并不得流轉的制度，致使私營、外商等多種采礦主體出現(xiàn)后，國家對地質勘探工作的大量投入?yún)s被各種形式的礦山企業(yè)無償占有，嚴重侵害了國家利益。隨著土地使用權有償出讓制度建立后，對于礦產資源利用的物權化和可流轉性提

30、出了挑戰(zhàn)，因此修改后的礦產資源法改變了采礦權絕對不可轉讓的規(guī)定，以礦產資源的有償使用為核心，確立了采礦權的有償取得和在某些特定情形下可依法轉讓的法律制度17。采礦權作為一項具有諸多用益物權特性的特別法上的物權，本身就是一種價值和利益的體現(xiàn)，在計劃經(jīng)濟體制中采礦權由于行政授權無償取得不得流轉的制度，抹煞了采礦權的趨利特性，在市場經(jīng)濟條件下，無法充分發(fā)揮市場配置資源的作用，這直接導致了我國長期以來自然資源的低效利用和嚴重浪費，修改后的礦產資源法和國際通行機制接軌，明確了采礦權的可流轉性，這無疑是立法的一大進步。(二)采礦權的流轉機制采礦權在二級市場中的流轉主要表現(xiàn)為采礦權的轉讓、抵押、出租和承包等

31、方式。1.采礦權的轉讓在我國法律明文規(guī)定的采礦權的流轉形式主要是有償轉讓。這里首先應明確，采礦權是由礦產資源所有權所派生出來的一種他物權，二者之間是母權利與子權利的關系。采礦權人通過依法有償取得采礦權，并通過占有使用礦產資源進而獲得收益。當采礦權主體因各種情況不再需要這個他物權時，必須通過法定程序來進行采礦權流轉，這里可以認為國家與采礦權人是一種民事主體間的他物權流轉行為。一方面，國家對礦產資源物權中最重要的所有權依然掌握，并未喪失，具體表現(xiàn)在無論誰為采礦權人均須對國家盡法定義務。另一方面國家通過法律和礦產權管理機關的合法行政行為與另一個采礦權人完成了新的法律關系。因此，采礦權的轉讓不是礦產資

32、源所有權的轉讓，無論什么人或單位，若不按照探礦權采礦權轉讓管理辦法進行的采礦權轉讓是非法和無效的。同時應明確，由于采礦權支配的客體所具有的不動產性質，采礦權在不同主體間的有償轉讓時，必須經(jīng)礦管機關的登記和批準。除了探礦權采礦權轉讓管理辦法規(guī)定的采礦權轉讓條件外18，我國礦產資源法第6條第2款和探礦權采礦權轉讓管理辦法第3條第2款均規(guī)定：已經(jīng)取得采礦權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并，分立，與他人合資，合作經(jīng)營或者因企業(yè)資產出售以及有其他變更企業(yè)資產產權的情形，需要變更采礦權主體的，經(jīng)依法批準，可以將采礦權轉讓與他人。因此在經(jīng)原許可或批準單位批準的前提下，采礦權的轉讓只限于取得采礦權的企業(yè)的資產或企業(yè)變動

33、而發(fā)生轉移，也就是只有負載于原企業(yè)的變動而變動，不得單獨轉讓給他人。具體而言，采礦權可能因下列原因而發(fā)生轉讓：(1)企業(yè)兼并導致采礦權的轉讓。這項內容設置之目的，在于化解現(xiàn)實中相當企業(yè)資金有余但開采能力欠缺的尷尬局面，他們可以通過兼并具備開采能力的企業(yè)而完善自身的采礦資質，在資金充足的情況下，這比通過自身技術上的集結力量擴大規(guī)模而具備采礦權主體資格要快而且容易得多。這也一定程度促進了社會資源的最優(yōu)化配置。而現(xiàn)代企業(yè)的兼并無非有兩種主要方式，一是通過連續(xù)購買股票致持股達一定比例，從而達到控制發(fā)股企業(yè)的目的;二是通過購買全部資產來收購整個企業(yè)19。在第一種方式下，通過連續(xù)購股而控制企業(yè)的股票，既避

34、免了逐項購買企業(yè)資產的繁瑣，又取得了企業(yè)所有權。由于兼并方在買下完整兼并企業(yè)的同時也買下了企業(yè)所具有的生產能力，因此作為企業(yè)財產一部分的采礦權，一經(jīng)礦管機關審核批準，便當然歸兼并企業(yè)所有。這相當于采礦權隨主體一起轉移，它的轉讓的有償性體現(xiàn)在兼并方為購買企業(yè)整體而付出的代價之中。第二種方式通過購買全部資產來購買整個企業(yè)，那么，對作為企業(yè)一項財產的采礦權就要具體支付價格了。由于確定范圍內礦產資源總量的有限性，采礦權的行使的過程同時是權利逐漸實現(xiàn)過程，因此后位主體對權利的預期整體利益隨之減少，采礦權本身所蘊含的經(jīng)濟價值應有所減損，對此可根據(jù)現(xiàn)有儲量和質量對采礦權進行估價，由雙方自由協(xié)商。但這個轉讓過

35、程必須置身于礦管機關的監(jiān)督之下，受讓主體的資格必須經(jīng)它的批準，采礦權的轉讓才能成立。(2)企業(yè)破產拍賣導致采礦權的轉讓。在采礦企業(yè)破產的情況下，對企業(yè)資產的拍賣也必然會包括對采礦權的拍賣。在這種拍賣當中，競買人若認為原主體的采礦設施還存有使用價值，可為采礦權的行使提供便利，那么，采礦權和相關資產的競買就會合二為一;否則必然會出現(xiàn)單獨競買采礦權的情況20。此時采礦權的轉讓已非原采礦權主體的自愿行動，而是在破產管理人與權利受讓方之間進行的。應注意，整個拍賣過程應受到礦管機關的嚴格監(jiān)督，在拍賣開始前應預設一個競買主體的資格過濾制度，即參加采礦權拍賣的競買人必須符合采礦權主體的資質要求，否則不得競買，

36、以免導致程序資源的無謂浪費。而破產管理人應根據(jù)破產企業(yè)對采礦權的行使及采礦權本身的價值情況，提出一個拍賣底價，由競買者依競買規(guī)則以價優(yōu)者購得采礦權。(3)因企業(yè)的具體需要導致采礦權的轉讓。有些采礦權主體因為本身的具體情況會自愿轉讓其采礦權。例如在取得采礦權以后，由于某些非人為的因素導致企業(yè)喪失了開采能力，或者在法定時間內不能開始其開采活動，如不轉讓就會被終止其采礦權主體的資格，那么采礦權主體往往會把其未行使過的采礦權有償轉讓出去。另外有些采礦權主體在權利行使的過程中，因行業(yè)規(guī)劃的原因，需要轉產。那么，它也會自愿地將采礦權及采礦設備等出賣21。由于這種主觀上的具體需要情態(tài)各異，因此礦管機關須對采

37、礦權的轉讓條件嚴格審查，以避免在轉讓采礦權的外形下，為牟取暴利而倒賣采礦權的違法行為大行其道。2.采礦權的抵押我國的法律法規(guī)并未對采礦權的抵押問題做出明文規(guī)定，筆者認為應當允許采礦權的抵押作為其一種重要的流轉機制而存在，從而使采礦權具有擔保的功能。能否將采礦權作為抵押標的作為權利抵押權的一種呢?我國大多學者對此持否定意見，理由是所謂權利抵押權，是指以不動產他物權為標的而成立的抵押權，是擔保物權，依照物權法定意義，非依法法律的規(guī)定，不得創(chuàng)設物權，我國民法規(guī)定可以設定抵押權的不動產他物權有土地使用權與土地，與土地使用權具有同一性質的草原使用權，水面使用權，灘涂使用權，林地使用權應當可以設定抵押權，

38、除此之外，在土地上存在的其他權利不論其性質是否為財產權而具有交換價值，均不得設定抵押權22。筆者認為，這種所謂的嚴格依法辦事其實已陷入思維僵化的樊籬，無視權利中所蘊含的巨大交換價值而斷然否定其可抵押性的態(tài)度未免有些消極。況且將物權法定作如上理解過于狹隘，因為法律并沒有采礦權不得抵押的強制性禁止規(guī)定，根據(jù)民法中法無明文禁止即是許可原則，這本身就是對采礦權以抵押方式實現(xiàn)其財產價值的一種法定許可。當然對此做進一步的立法完善必不可少，包括嚴格的依法登記行政審批程序和對最終采礦權歸屬主體的資質限制等。資金收回的可能性是左右銀行放貸與否的砝碼，而抵押物的價值及社會需求度又直接決定了放貸資金能否收回。而礦產資源蘊含的巨大經(jīng)濟利益必然導致采礦權拍賣時競買者的絡繹不絕，這在極大程度消除了銀行放貸的后顧之憂，所帶來的積極效應便會使資金融通的順暢有加，因此采礦權當仁不讓地成為了最理想的抵押物之一。另外對于因采礦建設需要而向銀行貸款的情況，銀行在要求其以采礦權作為抵押的同時，還可以要求貸款企業(yè)必須把貸款全部用于礦山建設和礦山開采之中，否則在其不能還貸的情形可把用貸款購置的機器設備、建設的