脆弱性視角下的社區(qū)公共安全管理：以上海N社區(qū)為例

1、脆弱性視角下的社區(qū)公共安全管理：以上海N社區(qū)為例第 1 章 導(dǎo)論1.1 問題提出改革開放以來，我國城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快并且將在長時(shí)間內(nèi)保持加速態(tài)勢。如何確保城市在安全的軌道上運(yùn)行成為城市管理者和每一位市民日益關(guān)心的話題。作為城市管理的基層治理單元，社區(qū)一方面是市民居家生活和培育社會(huì)力量的重要場所，另一方面也是城市實(shí)行精細(xì)化管理的基礎(chǔ)和保障。可以說，社區(qū)公共安全事關(guān)城市安全大局，大部分突發(fā)事件最終都可以聚焦到社區(qū)，因此，社區(qū)是我國當(dāng)前應(yīng)急管理體系的重要組成部分。社區(qū)是各類突發(fā)事件的直接承受者，社區(qū)民眾更是首當(dāng)其沖的災(zāi)害影響者和受害者。1而且，國家制定的各項(xiàng)應(yīng)急管理法規(guī)政策

2、必須在社區(qū)得到認(rèn)真的貫徹和執(zhí)行才能發(fā)揮應(yīng)有的成效。近年來，國際社會(huì)日益關(guān)注社區(qū)安全問題，以社區(qū)安全為核心的社區(qū)建設(shè)工作逐步展開，1989 年世界衛(wèi)生組織（WHO）首次提出了安全社區(qū);的概念，我國也積極響應(yīng)國際號(hào)召，分別由民政部和國家安監(jiān)局牽頭推進(jìn)全國綜合減災(zāi)示范區(qū);和安全社區(qū);建設(shè)。然而，當(dāng)前社區(qū)公共安全在管理主體、法律法規(guī)、制度建設(shè)、科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用以及公民參與等方面仍然存在一些不容忽視的問題，社區(qū)公共安全治理主體單一，公民參與社區(qū)公共安全的渠道不暢，社會(huì)組織在其中發(fā)揮的作用有待提升，基層條塊關(guān)系尚沒有完全理順。面對(duì)諸多問題，現(xiàn)有的理論對(duì)社區(qū)公共安全的分析不夠全面，那么，如何通過一種新的理論范

3、式對(duì)社區(qū)公共安全管理進(jìn)行優(yōu)化，夯實(shí)社區(qū)公共安全基礎(chǔ)成為本研究關(guān)注的問題。.1.2 文獻(xiàn)綜述1.2.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀及分析國內(nèi)研究社區(qū)公共安全的文獻(xiàn)眾多，眾多專家學(xué)者從不同的研究視角出發(fā)對(duì)社區(qū)公共安全進(jìn)行了深入研究。大體上可以分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視角、城市規(guī)劃視角、公共安全評(píng)價(jià)視角、社會(huì)資本視角、治理理論視角和國際經(jīng)驗(yàn)等幾個(gè)方面。第一、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視角。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是發(fā)現(xiàn)和防范社區(qū)災(zāi)害的有效手段，也是保障社區(qū)安全的前提和基礎(chǔ)。滕五曉從社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本方法出發(fā)，指出致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容。首先是對(duì)致災(zāi)因子進(jìn)行評(píng)估，致災(zāi)因子一般可以分為自然因素因子和人為因素因子，通過頭腦風(fēng)暴法、統(tǒng)計(jì)分

4、析法和現(xiàn)場調(diào)查法對(duì)可能的致災(zāi)因子進(jìn)行羅列，引入模糊數(shù)學(xué)作為工具評(píng)估致災(zāi)因子發(fā)生的頻率和強(qiáng)度，通過風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型確定災(zāi)害致險(xiǎn)的程度等級(jí)，然后建立致災(zāi)因子評(píng)估模型，運(yùn)用一系列數(shù)學(xué)函數(shù)對(duì)致災(zāi)因子進(jìn)行評(píng)價(jià)，獲得致災(zāi)因子綜合致險(xiǎn)度。承災(zāi)體脆弱性評(píng)估步驟與致災(zāi)因子的評(píng)估大體上是一致的。在完成對(duì)致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性的評(píng)估之后，通過建立社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型最終完成對(duì)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。1可以看出，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)涉及多學(xué)科背景的專業(yè)工作，評(píng)估方法的選擇不同可能會(huì)造成最終風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果有所差異。尚志海等以東莞市某社區(qū)為例提出了一種新的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法突變級(jí)數(shù)法來對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。首先，按照從宏觀到微觀的順序構(gòu)造了三

5、級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系；其次，通過可計(jì)量的公共安全傷亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的危險(xiǎn)性進(jìn)行識(shí)別；然后，采用分段賦值和無量綱化處理對(duì)危險(xiǎn)性和暴露進(jìn)行量化，社區(qū)應(yīng)對(duì)能力和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力則通過問卷統(tǒng)計(jì)的方式獲得量化數(shù)據(jù)；最后，在獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)之后，按照突變級(jí)數(shù)法的公式進(jìn)行計(jì)算，得出對(duì)于社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)。2社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在數(shù)學(xué)模型的幫助下實(shí)現(xiàn)了多渠道綜合評(píng)估，然而，單純的對(duì)變量進(jìn)行賦值從而得出量化結(jié)果本身是具有一定局限性的。因此，滕五曉指出社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，還要注重參與評(píng)估的多元主體性。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一方面要對(duì)社區(qū)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析，另一方面則可以通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、識(shí)別意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能

6、力。創(chuàng)新多元主體參與的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策模式，將政府、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)主體和社會(huì)組織等參與主體進(jìn)行有效整合，發(fā)揮它們各自的作用。政府負(fù)責(zé)政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究機(jī)構(gòu)提供專業(yè)分析和技術(shù)支持，社會(huì)組織作為政府和研究機(jī)構(gòu)在社區(qū)層面的延伸，主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)民眾參與，而社區(qū)和民眾則分別作為現(xiàn)場組織者和參與者。.第 2 章 分析框架：脆弱性理論與公共安全隨著改革開放進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步，我國人民生活水平顯著提高，然而，公共安全事件在這一過程中發(fā)生的頻率增加，復(fù)雜程度加深，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大的威脅，同時(shí)也給政府的公共安全管理能力帶來挑戰(zhàn)。2003 年非典;事件以來，我國政府在突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、信

7、息發(fā)布、應(yīng)急處置、善后處理等方面取得顯著的進(jìn)展，但是在公共安全理論探索層面還有很大的空間可以挖掘，本章就脆弱性理論進(jìn)行研究，探討其與公共安全體系之間的有效嵌合。2.1 脆弱性理論的緣起、內(nèi)涵及應(yīng)用拉丁文字母vulnerare;是脆弱性一詞的最初來源，表示受傷;的意思。脆弱性理論最早出現(xiàn)于工程技術(shù)領(lǐng)域，是一個(gè)具有自然科學(xué)涵義的理論概念。隨著學(xué)科交叉不斷深入，人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)脆弱性理論進(jìn)行了深入的學(xué)習(xí)了解，并將其應(yīng)用范圍擴(kuò)展至政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化，當(dāng)然還有公共危機(jī)等各方面，充實(shí)了社會(huì)科學(xué)的理論基礎(chǔ)。20 世紀(jì) 70 年代末期，由于人們對(duì)災(zāi)害和自然的認(rèn)識(shí)還不成熟，在災(zāi)害學(xué)領(lǐng)域中更多的強(qiáng)調(diào)自

8、然科學(xué)和工程技術(shù)的影響，社會(huì)科學(xué)并不受重視，人們了解最多的是極端環(huán)境事件的地球物理和大氣方面的成因、建筑物的特性等。這一時(shí)期地理學(xué)家做了大量貢獻(xiàn)，在災(zāi)害脆弱性方面奠定了理論基礎(chǔ)。20 世紀(jì) 80 年代，Timmerman 首次明確提出了脆弱性這一概念，他認(rèn)為脆弱性是系統(tǒng)在面對(duì)災(zāi)害事件時(shí)對(duì)不利影響所作出的響應(yīng)，抵御不利影響的程度則是由系統(tǒng)自身的彈性所決定的，這一彈性標(biāo)志著災(zāi)害事件對(duì)系統(tǒng)的破壞程度以及系統(tǒng)的恢復(fù)能力。1隨著世界各國在災(zāi)害實(shí)踐領(lǐng)域的深入，國際社會(huì)開始重視人類社會(huì)存在的脆弱性在災(zāi)害形成和應(yīng)對(duì)過程中產(chǎn)生的影響。單純的致災(zāi)因子論遭到批評(píng)，認(rèn)為災(zāi)害是一種或多種致災(zāi)因子對(duì)人口、建筑物、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)

9、或敏感性環(huán)境打擊的結(jié)果2;20世紀(jì) 90 年代，防災(zāi)、減災(zāi)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐逐漸向綜合化方向發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)自然和技術(shù)的作用，更對(duì)充分發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、管理、制度等人為因素的作用達(dá)成共識(shí)，使得對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)更加科學(xué)全面，脆弱性理論的內(nèi)涵不斷豐富。.2.2 脆弱性理論的基本分析視角脆弱性理論的內(nèi)涵經(jīng)過不斷豐富，對(duì)公共危機(jī)事件的分析更加全面，將致災(zāi)因子、暴露、敏感性、恢復(fù)力以及適應(yīng)力等納入脆弱性分析框架中，綜合研究和評(píng)估系統(tǒng)的脆弱性?？傮w來說，脆弱性理論的分析視角主要包括以下幾個(gè)方面：自然科學(xué)視角、人口視角、構(gòu)筑物抗逆性視角、制度文化視角、組織管理視角。自然系統(tǒng)視角下的脆弱性分析。自然系統(tǒng)視角下的脆弱性研

10、究比較明確，主要關(guān)注區(qū)域內(nèi)的自然風(fēng)險(xiǎn)源和可能存在的威脅。比如地質(zhì)條件、氣候、河流分布等可能引發(fā)的災(zāi)害事件。通過對(duì)可能引發(fā)災(zāi)難的自然因子進(jìn)行評(píng)估，分析其致災(zāi)的概率、頻率以及程度。這一視角下的脆弱性分析更加強(qiáng)調(diào)自然災(zāi)害造成的公共危機(jī)事件，只考慮致災(zāi)因子的單一擾動(dòng)，而忽略了人的主觀能動(dòng)性。人口視角下的脆弱性分析。早期的災(zāi)害研究并沒有強(qiáng)調(diào)人口因子，直到 1958年，Harry E·Moore 發(fā)表著作龍卷風(fēng)襲過德克薩斯，其中指出德克薩斯州的黑人以及墨西哥裔的美國人受災(zāi)程度遠(yuǎn)大于同一地區(qū)的白人1，揭示出導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生的原因不僅是自然因子引發(fā)的直接災(zāi)難，社會(huì)脆弱性在其中也扮演著重要的角色，而人

11、口特質(zhì)作為社會(huì)脆弱性的因素之一，其主體是各類災(zāi)害的直接承擔(dān)者。人口視角下的脆弱性影響因子是多方面的，以年齡而言，兒童與老人屬于社會(huì)弱勢群體，生理?xiàng)l件的限制以及他們對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致他們?cè)跒?zāi)害中受到的沖擊程度較大；以性別而言，女性比男性的受災(zāi)程度和概率要高，而且災(zāi)后的恢復(fù)能力也不及男性2；以經(jīng)濟(jì)水平而言，貧困人群在住房、醫(yī)療、資源調(diào)動(dòng)、防災(zāi)自救能力等方面不及富裕群體，抵御災(zāi)害沖擊的外在條件明顯處于劣勢，直接影響其處理極端事件的能力；以受教育程度而言，受教育程度較高的人群防災(zāi)自救的能力較強(qiáng)，有較強(qiáng)的防災(zāi)意識(shí)，并且具備一定的減災(zāi)自救能力。除此之外，人口密度、宗教信仰等因素也能夠?qū)θ丝诖嗳跣栽斐梢欢?/p>

12、的影響。.第 3 章 社區(qū)公共安全管理：歷史變遷及現(xiàn)狀 . 243.1 社區(qū)公共安全管理的構(gòu)成要素 .243.2 社區(qū)公共安全管理的歷史變遷 .253.3 現(xiàn)實(shí)概況：以上海市 N 社區(qū)為例 .293.3.1 上海市 N 社區(qū)基本情況概述 .293.3.2 N 社區(qū)公共安全管理現(xiàn)狀.30第 4 章 實(shí)證分析：N 社區(qū)公共安全管理的脆弱性剖析 . 374.1 N 社區(qū)主要公共安全風(fēng)險(xiǎn)梳理 .374.2 典型案例：N 社區(qū)公共安全管理實(shí)踐 .404.3 N 社區(qū)公共安全管理脆弱性分析 .4第 5 章 對(duì)策建議：降低脆弱性，提高安全性 . 525.1 加強(qiáng)法治建設(shè)，完善現(xiàn)有法律法規(guī) .525.2 推進(jìn)

13、頂層設(shè)計(jì)，健全基層公共安全管理的體制和機(jī)制 .525.3 將老舊居民區(qū)房屋的改造、維護(hù)納入政府規(guī)劃 .535.4 大力支持社區(qū)公共安全，充實(shí)基層公共安全管理隊(duì)伍 .545.5 加大宣傳教育，完善參與機(jī)制，提升公民安全素質(zhì)，關(guān)注重點(diǎn)人群 .555.6 運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+;，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害管理信息系統(tǒng) .56第 5 章 對(duì)策建議：降低脆弱性，提高安全性脆弱性理論認(rèn)為當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素是影響公共安全的根本要素，在致災(zāi)因子、暴露、敏感性以及適應(yīng)力的多重關(guān)聯(lián)下，人們可以通過制度設(shè)計(jì)、法律完善、技術(shù)手段、安全文化等方式降低系統(tǒng)脆弱性，構(gòu)建公共安全體系，減少外力對(duì)致災(zāi)因子的擾動(dòng)。上一章對(duì) N 社區(qū)公共安全管理的脆

14、弱性進(jìn)行了剖析，分別從自然系統(tǒng)、人口、構(gòu)筑物抗逆性、制度文化、組織管理等視角切入，發(fā)現(xiàn)了一些不足。本章將上一章的不足進(jìn)行綜合，針對(duì) N 社區(qū)公共安全管理所面臨的脆弱性，提出對(duì)策和建議。5.1 加強(qiáng)法治建設(shè)，完善現(xiàn)有法律法規(guī)雖然我國圍繞一案三制;逐步完善突發(fā)事件的法制建設(shè)，但是就社區(qū)公共安全領(lǐng)域的法律法規(guī)基本還處于空白狀態(tài)，有關(guān)基層社區(qū)公共安全管理的職責(zé)和權(quán)力散落在其他各個(gè)法律法規(guī)中，有些法律規(guī)定的可操作性不強(qiáng)，只規(guī)定了社區(qū)所要承擔(dān)的公共安全管理職責(zé)，而并沒有在其他法律法規(guī)中賦予其相應(yīng)的管理、檢查或者是執(zhí)法的權(quán)力。更加需要關(guān)注的是社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性也存在疑問，按照我國地方組織法的相關(guān)規(guī)定，

15、公共管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置要有合理的法律依據(jù)，而目前基層社區(qū)內(nèi)含的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上由當(dāng)?shù)卣鲇诠芾淼男枨筮M(jìn)行設(shè)置，設(shè)置的依據(jù)多是來源于上級(jí)組織文件。以 N 社區(qū)社區(qū)平安辦設(shè)置為例，其設(shè)置的依據(jù)是市委調(diào)研過后形成的一系列文件，而與之緊密相關(guān)的地方性法規(guī)上海市街道辦事處條例中并沒有對(duì)社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行修訂，基層機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性值得商榷。1面對(duì)基層社區(qū)公共安全存在的法律問題，國家宏觀層面短時(shí)間內(nèi)可能無法在全國范圍內(nèi)出臺(tái)一部適用度較高的法律，但是地方可根據(jù)自身實(shí)際，出臺(tái)社區(qū)公共安全法律法規(guī)，對(duì)于 N 社區(qū)來說首先要在法律上明確社區(qū)平安辦的定位，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)法定；其次要就其管理權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，明確社區(qū)平安辦基層公共

16、安全管理的職責(zé)和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定；再次可就社區(qū)平安辦在日常管理中面臨的實(shí)際法律困境進(jìn)行探索，逐步完善基層社區(qū)公共安全管理的法律體系。與此同時(shí)，要對(duì)基層公共安全事件的范疇進(jìn)行法律界定，發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的效能，及時(shí)根據(jù)基層面臨的新問題在實(shí)踐調(diào)研、充分討論的基礎(chǔ)上適度對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，肅清爭議，使得基層公共安全管理合理合法。.結(jié)論隨著政府管理和服務(wù)重心不斷向下轉(zhuǎn)移，社區(qū)問題愈加受到政府的重視。社區(qū)公共安全作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，越來越得到政府和公民的關(guān)注。加之經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人民生活水平的提高，安全問題成為人們滿足基本需求之后所追求的更高需求。因此，社區(qū)公共安全建設(shè)成為擺在城市管理者面前的一

17、項(xiàng)重要課題。本文基于對(duì)上海市 N 社區(qū)的田野式調(diào)查，運(yùn)用脆弱性理論構(gòu)建分析框架，對(duì)所探討的問題進(jìn)行實(shí)證研究。在研究中發(fā)現(xiàn)隨著精細(xì)化管理的深入，社區(qū)公共安全成為基層政府日益關(guān)注的問題。當(dāng)前上海社區(qū)公共安全管理相比以往取得了很大進(jìn)步，特別是在 2014 年市委一號(hào)課題之后，基層社區(qū)管理體制和機(jī)制得到進(jìn)一步理順，社區(qū)建設(shè)的三大內(nèi)容進(jìn)一步明確。通過整合原有機(jī)構(gòu)，設(shè)立社區(qū)平安辦，將綜治、信訪和司法融合到一個(gè)機(jī)構(gòu)中，充實(shí)了社區(qū)公共安全管理力量。但是在社區(qū)公共安全管理實(shí)踐過程中，仍然存在一系列問題：社區(qū)法律體系仍需進(jìn)一步完善；社區(qū)公共安全制度設(shè)計(jì)仍需加強(qiáng)；社區(qū)公共安全管理手段仍需改進(jìn)；社區(qū)公共安全管理隊(duì)伍的素質(zhì)仍需提升；社區(qū)公共安全實(shí)現(xiàn)日?；芾砣孕枧?。問題即脆弱性，降低系統(tǒng)脆弱性需要對(duì)社區(qū)公共安全管理不斷進(jìn)行優(yōu)化。因此，社區(qū)公共安全只有進(jìn)行時(shí)，而沒有完成時(shí)。由于自身理論儲(chǔ)備還比較薄弱，研究方法的相關(guān)知識(shí)還有所欠缺，導(dǎo)致研究可能存在以下不足之處：對(duì)脆弱性理論的把握還不夠深刻，只能